中國(guó)社會(huì)主要矛盾變化背景下行政復(fù)議職能作用發(fā)揮路徑探討

董醒儒

在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記對(duì)我國(guó)社會(huì)的主要矛盾變化作出了準(zhǔn)確論斷，明確提出我國(guó)社會(huì)的主要矛盾轉(zhuǎn)化為了人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。今年，是改革開放40周年，經(jīng)過(guò)這些年的不斷發(fā)展，我國(guó)的社會(huì)生產(chǎn)力水平已經(jīng)進(jìn)入世界前列。與此同時(shí)，隨著人民生活的不斷改善，人民對(duì)美好生活的向往也就更加強(qiáng)烈，這種向往不僅是對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。在人民群眾對(duì)法治提出更高要求的背景下，行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的糾錯(cuò)機(jī)制，是化解行政爭(zhēng)議的重要一極，更應(yīng)在化解社會(huì)矛盾糾紛方面發(fā)揮積極作用，滿足人民群眾對(duì)公平、正義的美好向往和追求。在此，筆者試圖從當(dāng)前我國(guó)矛盾糾紛的現(xiàn)狀分析以及行政復(fù)議重要作用談起，提出一些強(qiáng)化行政復(fù)議職能作用發(fā)揮的看法。

一、我國(guó)行政爭(zhēng)議現(xiàn)狀分析

當(dāng)前，我國(guó)行政爭(zhēng)議較多，主要存在以下四個(gè)主要特點(diǎn)：

（一）主體上的群體性特征明顯，往往以弱勢(shì)群體居多。從主體來(lái)看，一般都是以謀生能力較差、處于弱勢(shì)地位的人員居多，且大部分關(guān)系到自身的生活生計(jì)。許多矛盾糾紛并非只涉及到一人一地一事，而是群體性利益糾紛。比如我們經(jīng)常聽到的征地拆遷問題，一片區(qū)域的拆遷涉及到群眾的切身利益，往往帶有普遍性，個(gè)別群眾為了一己之私，不滿足于通過(guò)正常程序解決問題，而是認(rèn)為只有把事情鬧大，施加壓力，才能迫使有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)解決問題。同時(shí)，因違法施政、執(zhí)法不公、干部不廉導(dǎo)致干群矛盾凸顯，老百姓在解決行政爭(zhēng)議時(shí)呈現(xiàn)一定的組織化傾向，通過(guò)擴(kuò)大規(guī)模和影響，以及采取不當(dāng)?shù)倪^(guò)激行為，給黨委政府施加壓力，進(jìn)而尋求問題解決。

（二）內(nèi)容上的利益性特征明顯，往往以追求實(shí)際利益為目的。隨著改革的深入發(fā)展，尤其是受到市場(chǎng)作用的驅(qū)使，“金錢至上”的觀念逐漸深入人心，功利主義價(jià)值取向逐漸凸顯。比如在職工下崗補(bǔ)貼、工資福利待遇發(fā)放、城市房屋拆遷、修路占地補(bǔ)償?shù)壬婕叭罕娗猩砝娴膯栴}，在利益驅(qū)動(dòng)下，部分群眾借機(jī)斂財(cái)，一旦達(dá)不到目的就聚眾挑起矛盾糾紛，導(dǎo)致行政爭(zhēng)議不斷。

（三）形式上的偏激性特征明顯，往往調(diào)處難度較大。在改革開放的今天，利益性矛盾已經(jīng)取代人際關(guān)系糾紛，成為行政爭(zhēng)議的主流。經(jīng)濟(jì)利益與權(quán)力利益、現(xiàn)實(shí)利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、個(gè)人利益與群體利益相互交叉、相互糾合，同時(shí)，我國(guó)人民群眾法治觀念和權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)處理矛盾糾紛工作提出了新的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。比如，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型引發(fā)大量勞動(dòng)爭(zhēng)議、醫(yī)患糾紛、建設(shè)拆遷等“熱點(diǎn)”“難點(diǎn)”問題，一旦發(fā)生，當(dāng)事人的情緒很容易被不法分子進(jìn)行煽動(dòng)，導(dǎo)致無(wú)法調(diào)解出現(xiàn)重大群體性事件，給國(guó)家繁榮穩(wěn)定帶來(lái)極大的隱患。

（四）成因上的誘發(fā)性特征明顯，往往具有較強(qiáng)的政策性。引發(fā)行政爭(zhēng)議的原因多種多樣，既有體制機(jī)制因素，更有政府政策制定和落實(shí)的不當(dāng)甚至錯(cuò)誤造成行政爭(zhēng)議產(chǎn)生，比如，由于新舊政策銜接不及時(shí)或行政行為失范，或者政策解讀不到位造成當(dāng)事人利益預(yù)期過(guò)高，都會(huì)引發(fā)行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生，而行政爭(zhēng)議的政策性誘因，也極易導(dǎo)致群體性過(guò)激行為。

二、行政復(fù)議工作的重要意義

面對(duì)當(dāng)前行政爭(zhēng)議紛繁復(fù)雜的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加強(qiáng)行政復(fù)議工作具有不可替代的重要意義：

（一）行政復(fù)議是推動(dòng)法治政府建設(shè)的重要載體。在社會(huì)主要矛盾變化的今天，我國(guó)正處于全面深化改革的攻堅(jiān)時(shí)期、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，行政復(fù)議作為解決行政爭(zhēng)議的重要渠道，無(wú)疑是加快建設(shè)法治政府、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要環(huán)節(jié)。通過(guò)行政復(fù)議對(duì)行政案件的辦理，上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行審查，并對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為做出相應(yīng)的糾正決定，這樣就可以實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)公平、正義的滿足。在新的歷史時(shí)期，法治將再一次承擔(dān)起引領(lǐng)改革、助推改革、護(hù)航改革的偉大歷史使命。進(jìn)過(guò)對(duì)近幾年全國(guó)行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析可以看出，在土地征收、房屋拆遷、工傷認(rèn)定、社會(huì)保障、信息公開、環(huán)境保護(hù)、治安處罰等社會(huì)熱點(diǎn)領(lǐng)域，通過(guò)行政復(fù)議化解的行政糾紛數(shù)量不斷增長(zhǎng)。同時(shí)，通過(guò)行政復(fù)議工作，倒逼行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行政，全國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的依法行政意識(shí)、能力和水平都得到明顯提高，行政復(fù)議推動(dòng)法治政府建設(shè)的作用正在不斷凸顯。

（二）行政復(fù)議是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理方式的重要方式。面對(duì)行政爭(zhēng)議高發(fā)的態(tài)勢(shì)，倒逼我們黨委政府要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理方式，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨和政府主導(dǎo)的人民群眾權(quán)益維護(hù)機(jī)制，而行政復(fù)議作為一種高效、便民的救濟(jì)方式，無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)目標(biāo)的重要方式。以2015年為例，全國(guó)審結(jié)行政復(fù)議案件142139件，其中，作出維持決定77596件，僅占54.59%，大量違法或者不當(dāng)行政行為得到糾正。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，一半以上的行政復(fù)議案件都得到了圓滿解決，一半以上的行政爭(zhēng)議的在基層通過(guò)復(fù)議渠道得到及時(shí)妥善處理。同時(shí)，從利益協(xié)調(diào)機(jī)制層面看，行政復(fù)議可以更好地將社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種錯(cuò)綜復(fù)雜的行政爭(zhēng)議納入行政程序予以妥善化解，將矛盾糾紛化解在基層，從而更有效地實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新社會(huì)管理的初衷。

（三）行政復(fù)議是進(jìn)一步優(yōu)化整合行政救濟(jì)資源的重要媒介。在當(dāng)前行政爭(zhēng)議多發(fā)的背景下，我國(guó)正積極構(gòu)建包括行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁、行政訴訟、信訪的多元糾紛化解機(jī)制，為人民群眾更方便快捷維權(quán)提供保障。但是，由于行政復(fù)議和行政訴訟作用發(fā)揮有限，加之中國(guó)“包青天”式傳統(tǒng)思想影響，導(dǎo)致至今仍有不少人將信訪作為解決矛盾糾紛的首選，形成了“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的行政救濟(jì)格局。從行政復(fù)議的制度設(shè)定上來(lái)看，它無(wú)疑具有便捷高效、解決實(shí)際問題的優(yōu)勢(shì)。從過(guò)往的數(shù)據(jù)來(lái)看，2014年、2015年全國(guó)分別受理行政復(fù)議案件149222件、147796件，與此同時(shí)，全國(guó)應(yīng)訴案件卻僅有82114件、145351件，均低于同期行政復(fù)議案件數(shù)量，行政復(fù)議化解大量行政爭(zhēng)議的價(jià)值毋庸置疑。因此，在構(gòu)建多元糾紛化解機(jī)制的過(guò)程中，將行政救濟(jì)資源更多地向行政復(fù)議傾斜，充分發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政糾紛中的主渠道作用，對(duì)于優(yōu)化整合行政救濟(jì)資源，保障人民群眾對(duì)公平、正義的追求意義重大。

三、制約行政復(fù)議作用發(fā)揮的問題

我們?cè)诳吹阶浴缎姓?fù)議法》公布施行以來(lái)，各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真履行行政復(fù)議法定職責(zé)取得顯著成效的同時(shí)，更應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到行政復(fù)議行政復(fù)議作用發(fā)揮的諸多問題。

（一）思想認(rèn)識(shí)上存在偏差。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)行政復(fù)議的性質(zhì)定位不明確，這不僅關(guān)系到行政復(fù)議立法的價(jià)值取向，更關(guān)系到整個(gè)行政復(fù)議制度的構(gòu)架，以及行政復(fù)議工作的發(fā)展方向。在工作實(shí)踐中，尤其是在市縣兩級(jí)，仍有部分地方和部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政復(fù)議工作認(rèn)識(shí)不到位，更不知道行政復(fù)議工作應(yīng)當(dāng)加以重視，有時(shí)把行政復(fù)議與信訪混為一談，寧可疲于應(yīng)付信訪、忙于應(yīng)對(duì)訴訟，也不愿意做好行政復(fù)議，人員配備、經(jīng)費(fèi)保障等都不到位，嚴(yán)重影響了行政復(fù)議作用發(fā)揮。

（二）體制機(jī)制上存在制約。我國(guó)《行政復(fù)議法》頒布實(shí)施已經(jīng)快20年了，作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部“辯是非、斷曲直、定紛爭(zhēng)”的準(zhǔn)司法性救濟(jì)制度，要求行政復(fù)議工作從機(jī)構(gòu)到人員，必須體現(xiàn)一定的專業(yè)性和超脫性。但是，目前，行政復(fù)議工作機(jī)制依然套用一般的行政程序，實(shí)行行政首長(zhǎng)審批制。同時(shí)，諸如申請(qǐng)人的義務(wù)規(guī)定不明、行政復(fù)議決定可執(zhí)行性問題等，不能從法理上促進(jìn)行政復(fù)議工作的開展，導(dǎo)致行政復(fù)議工作社會(huì)認(rèn)同度不高，弱化了行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的效果。

（三）人財(cái)物配置不夠到位。與行政復(fù)議功能作用發(fā)揮呈現(xiàn)鮮明對(duì)比，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不健全、專業(yè)人員短缺、工作條件不足等矛盾極為突出，行政復(fù)議的基礎(chǔ)建設(shè)相對(duì)滯后。例如，市、縣兩級(jí)政府無(wú)疑行政復(fù)議任務(wù)非常繁重，但卻大量存在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不健全、行政復(fù)議人員嚴(yán)重短缺的問題，有的雖然設(shè)置了機(jī)構(gòu)、配備了人員，但是無(wú)辦案場(chǎng)所、無(wú)辦案經(jīng)費(fèi)、無(wú)辦案裝備的“三無(wú)”現(xiàn)象尤為突出，嚴(yán)重制約了行政復(fù)議功能的發(fā)揮。

（四）協(xié)調(diào)銜接機(jī)制不夠順暢。在行政復(fù)議工作實(shí)踐中，由于制度層面和工作層面的制約，行政復(fù)議與行政訴訟、信訪之間相互掣肘的問題非常突出，無(wú)法行政合力化解化解行政爭(zhēng)議，造成了行政資源的浪費(fèi)。當(dāng)前，我國(guó)正在自上而下推進(jìn)完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制構(gòu)建，正是理順相關(guān)利益訴求、救濟(jì)機(jī)制之間銜接配合關(guān)系、形成制度合力的題中應(yīng)有之義。

四、加強(qiáng)和改進(jìn)行政復(fù)議工作的對(duì)策建議

結(jié)合存在的問題，筆者認(rèn)為在中國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化的背景下，要想充分發(fā)揮行政復(fù)議職能作用，需要在實(shí)際工作中注意把握五個(gè)方面。

（一）注重理念轉(zhuǎn)變與責(zé)任落實(shí)有機(jī)統(tǒng)一。做好新形勢(shì)下的行政復(fù)議工作，關(guān)鍵在于樹立依法法治理念，并抓好工作責(zé)任的落實(shí)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)抓好“關(guān)鍵少數(shù)”。各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)樹立依法行政的理念，樹立既重視信訪工作、也重視行政復(fù)議工作的理念，只有重視行政復(fù)議工作，才能在工作落實(shí)上有所作為。具體到行政復(fù)議工作責(zé)任落實(shí)，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)各級(jí)政府行政復(fù)議的考核力度，充分發(fā)揮考核對(duì)復(fù)議工作的推動(dòng)作用，通過(guò)剛性有效的考核約束，倒逼行政復(fù)議工作各項(xiàng)任務(wù)真正落到實(shí)處。

（二）注重體制改革與整合資源有機(jī)統(tǒng)一。創(chuàng)新是推動(dòng)工作進(jìn)步的不竭動(dòng)力。各級(jí)各部門應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)行政復(fù)議體制改革，進(jìn)一步探索進(jìn)行體制機(jī)制改革，進(jìn)一步整合地方行政復(fù)議資源，可以通過(guò)建立健全涵蓋行政復(fù)議與信訪、訴訟、行政調(diào)解等多種救濟(jì)渠道的多元矛盾糾紛化解機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政爭(zhēng)議中的主渠道作用。近幾年，山東正在大力推行以集中行政復(fù)議職權(quán)為中心的行政復(fù)議體制改革，探索完善以政府主導(dǎo)、專業(yè)保障、社會(huì)參與、民主決策為主要內(nèi)容，就是對(duì)行政復(fù)議體制改革和整合資源的有益探索，通過(guò)體制改革整合了行政資源，煥發(fā)了行政復(fù)議工作的生機(jī)與活力，最終實(shí)現(xiàn)了提升行政復(fù)議審理組織的權(quán)威性、專業(yè)性和公信力的目的。

（三）注重工作機(jī)制創(chuàng)新與復(fù)議權(quán)威性公信力提升有機(jī)統(tǒng)一。創(chuàng)新是做好行政復(fù)議工作的基礎(chǔ)和先決條件，更是提升行政復(fù)議權(quán)威的助推器。今后，各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極探索完善行政復(fù)議運(yùn)行新機(jī)制，促進(jìn)案件辦理規(guī)范高效運(yùn)行，以工作機(jī)制的規(guī)范倒逼行政復(fù)議辦案質(zhì)量，從而提升行政復(fù)議權(quán)威性和公信力。應(yīng)當(dāng)積極推行案件辦理“繁簡(jiǎn)分流”，進(jìn)一步方便人民群眾維權(quán)。要大力推進(jìn)行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)，提升行政復(fù)議辦案質(zhì)效。通過(guò)加大公開聽證力度，尤其是針對(duì)土地征收、房屋拆遷等重大、疑難、復(fù)雜案件，推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參加聽證，切實(shí)提升行政復(fù)議權(quán)威性。充分借助現(xiàn)代化電子信息技術(shù)，搭建行政復(fù)議管理平臺(tái)，實(shí)行行政復(fù)議網(wǎng)上全流程辦案，進(jìn)一步推進(jìn)行政復(fù)議公開和電子檔案，實(shí)現(xiàn)案件實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)、全程監(jiān)督，全面提升行政復(fù)議公信力。

（四）注重糾錯(cuò)功能與源頭預(yù)防有機(jī)統(tǒng)一。加強(qiáng)行政復(fù)議工作，既要注重個(gè)案糾錯(cuò)，又要關(guān)注社會(huì)整體效果，更要注重從源頭預(yù)防實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治理，只有這樣，才能使行政復(fù)議工作永葆生機(jī)與活力。要樹立全國(guó)行政復(fù)議“一盤棋”觀念，防止因個(gè)案的不當(dāng)造成全社會(huì)效仿的負(fù)面效應(yīng)，要注意典型案件的示范引導(dǎo)作用，積極實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面，進(jìn)而解決一類共性問題的正面引導(dǎo)效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)注重行政復(fù)議工作對(duì)行政爭(zhēng)議源頭預(yù)防的作用，通過(guò)加強(qiáng)行政復(fù)議和行政監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，在復(fù)議案件辦理中，對(duì)于具有示范效應(yīng)的典型案例和在具體行政行為中出現(xiàn)的明顯漏洞和共性問題，應(yīng)當(dāng)在作出行政復(fù)議決定的同時(shí)，一方面，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，通過(guò)情況通報(bào)、發(fā)送行政復(fù)議建議書、意見書等方式，指明被申請(qǐng)人行政行為的錯(cuò)誤和不足，明確提出整改的具體方式和措施，要求限期予以糾正；另一方面，及時(shí)向行政執(zhí)法監(jiān)督部門移交線索，由行政執(zhí)法監(jiān)督部門進(jìn)行規(guī)范約束，通過(guò)雙管齊下，不斷提高行政機(jī)關(guān)工作人員行政執(zhí)法能力和水平，規(guī)范行政決策和行政執(zhí)法行為。

（五）注重從大局出發(fā)與加強(qiáng)自身建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一。任何工作的成效都離不開黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)，今后，各級(jí)黨委政府，必須把行政復(fù)議工作納入到中心工作中去推動(dòng)部署，只有這樣，行政復(fù)議工作才能煥發(fā)強(qiáng)大的生命力。行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)摒棄“就復(fù)議而復(fù)議”的錯(cuò)誤觀念，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題開展工作，努力追求法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一，不僅為老百姓維權(quán)，也要為黨委政府排憂解難。打鐵還需自身硬，各級(jí)黨委政府，必須高度重視行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，尤其是承擔(dān)絕大部分任務(wù)的基層行政復(fù)議工作，要在人力、物力、財(cái)力方面予以傾斜，尤其是高度重視行政復(fù)議隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)人員配備，更要?jiǎng)?chuàng)造條件提高工作人員的素質(zhì)，為基層開展行政復(fù)議工作、做好行政復(fù)議工作奠定基礎(chǔ)、提供保障。行政復(fù)議工作只有從大局出發(fā)，才能得到黨委政府的重視，反過(guò)來(lái)推動(dòng)黨委政府對(duì)行政復(fù)議自身建設(shè)的關(guān)注與投入，二者相輔相成，共同發(fā)力，才能切實(shí)發(fā)揮行政復(fù)議在服務(wù)大局方面的強(qiáng)大生機(jī)，并最終實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)的初衷。