為什么超大城市的外來(lái)人口控制政策難以奏效？

“超大城市”：城市規(guī)模的政治學(xué)

中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶(hù)籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。此后，“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”成為北京、上海、廣州等一線(xiàn)城市外來(lái)人口管理政策的指導(dǎo)思想。

與這一思路一脈相承，國(guó)務(wù)院于2014年11月發(fā)布《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，該通知將城區(qū)常住人口1000萬(wàn)人以上的城市劃分為超大城市。而按照舊的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)城市的最大量級(jí)是特大城市。從“特大城市”到“超大城市”，反映了國(guó)家對(duì)于城市規(guī)模的態(tài)度轉(zhuǎn)變：“大”不再是衡量城市發(fā)達(dá)程度的首要標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)猶不及，“超大城市”的規(guī)模必須得到控制。根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，截至2014年底，中國(guó)有六座城市為超大城市：北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳。這就意味著上述城市將加強(qiáng)對(duì)外來(lái)人口數(shù)量增長(zhǎng)的控制。

2015年12月，上海市委書(shū)記韓正指出，上海要“守住常住人口規(guī)模底線(xiàn)，把常住人口不超過(guò)2500萬(wàn)作為長(zhǎng)期調(diào)控目標(biāo)”。誠(chéng)然，任何一個(gè)城市都存在一個(gè)規(guī)模的限度。但是，超大城市的人口極限到底在哪里？是政府的規(guī)劃和干預(yù)可以決定的，還是應(yīng)該由市場(chǎng)來(lái)做出選擇？地方政府習(xí)慣于用靜態(tài)的觀點(diǎn)來(lái)看待城市的承載力，忽略了移民給城市帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益；更為糟糕的是，在控制人口的思維下，城市公共服務(wù)和公共設(shè)施的供給注定跟不上人口增長(zhǎng)的步伐，而資源和環(huán)境的緊張又為嚴(yán)格控制外來(lái)人口增長(zhǎng)提供了新的依據(jù)。于是，政府的外來(lái)人口管理政策就被鎖定在這樣一個(gè)惡性循環(huán)當(dāng)中：政府試圖控制外來(lái)人口增長(zhǎng)但收效甚微，公共服務(wù)供給不足導(dǎo)致資源緊張，資源緊張進(jìn)一步要求收縮外來(lái)人口增長(zhǎng)。

地方政府劃定的人口控制紅線(xiàn)其實(shí)很武斷。按照規(guī)劃，北京、上海、深圳分別將2020年的常住人口規(guī)模設(shè)定在2300萬(wàn)、2500萬(wàn)和1100萬(wàn)。實(shí)際上，這樣一種主觀性很強(qiáng)、無(wú)視城市發(fā)展規(guī)律的政策目標(biāo)總是一再被市場(chǎng)輕松打破。譬如，2005年通過(guò)的《北京城市總體規(guī)劃》提出，到2020年，北京市總?cè)丝谝?guī)模要控制在1800萬(wàn)人左右，可實(shí)際情況卻大大超過(guò)預(yù)期，2015年北京市不得不將人口控制紅線(xiàn)調(diào)整為2300萬(wàn)。也就是說(shuō)，政府所劃定的紅線(xiàn)不是基于科學(xué)的預(yù)測(cè)和前瞻，而是現(xiàn)實(shí)的人口數(shù)字倒逼出來(lái)的結(jié)果。政府守不住原來(lái)的紅線(xiàn)，就倒退幾步，畫(huà)一條新的紅線(xiàn)，過(guò)幾年再倒退幾步。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前地方政府控制外來(lái)人口的辦法不外乎“三板斧”：

一是“拆違”。大量的農(nóng)民工棲身于租金低廉的違法建筑內(nèi)，這些違法建筑大多位于城鄉(xiāng)接合部，基層政府最初對(duì)此睜一只眼閉一只眼，因?yàn)樽饨鹗杖胧钱?dāng)?shù)剞r(nóng)民的重要收入來(lái)源，但隨著土地資源的日益稀缺，加上對(duì)外來(lái)人口管理增長(zhǎng)的限制趨于嚴(yán)格，基層政府開(kāi)始加大拆違的力度，但是，“拆違”并沒(méi)有將外來(lái)人口驅(qū)離城市，只是將他們從近郊趕往遠(yuǎn)郊，因?yàn)槭袌?chǎng)需求并沒(méi)有消失，“拆違”只是增加了外來(lái)人口的通勤成本。

二是整治群租。由于農(nóng)民工的收入較低，而大城市的房租高昂，他們往往會(huì)選擇多人合租一套住房，尤其是在中心城區(qū)上班的服務(wù)業(yè)從業(yè)人員。2014年5月，上海市政府出臺(tái)《關(guān)于修改〈上海市居住房屋租賃管理辦法〉的決定》，明確規(guī)定出租居住房屋，每個(gè)房間的居住人數(shù)不得超過(guò)2人（有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)關(guān)系的除外），且居住使用人的人均居住面積不得低于5平方米。該《決定》還進(jìn)一步加大了對(duì)違反“群租”規(guī)定行為的處罰力度。針對(duì)租賃當(dāng)事人違反“群租”規(guī)定的行為，將罰款幅度由“5000元以上3萬(wàn)元以下”提高至“1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下”；針對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)違反“群租”等相關(guān)規(guī)定的行為，將罰款幅度由“3000元以上3萬(wàn)元以下”提高至“3萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下”。這一規(guī)定不可謂不嚴(yán)厲，但執(zhí)行的成本極高，政府很難對(duì)數(shù)量巨大且分散的出租房進(jìn)行有效監(jiān)管，況且“群租”是中低收入外來(lái)務(wù)工者解決住房問(wèn)題的主要途徑。由于租房市場(chǎng)規(guī)模巨大且分散，治理群租的信息成本極高，加之損害部分本地居民（房東）的利益，所以很難得到有效執(zhí)行。

三是提高農(nóng)民工子女的入學(xué)門(mén)檻。2008年之前，由于上海市戶(hù)籍人口的學(xué)齡兒童大幅減少，義務(wù)教育資源出現(xiàn)一定富余，這就為農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育提供了一個(gè)機(jī)會(huì)窗口。自2008年起降低了農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的條件，從原來(lái)需要“五證”變?yōu)椤皟勺C”，即提供父母的農(nóng)民身份證明、上海市居住證或就業(yè)證明就可以入讀公辦學(xué)校；如果已經(jīng)在上海的農(nóng)民工子弟學(xué)校就讀，一旦該校被取締則學(xué)生原則上可以全部轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)毓k學(xué)校。近年來(lái)，上海新生兒數(shù)量日益增多，教育資源再度緊張，農(nóng)民工子女的入學(xué)條件也越來(lái)越苛刻?！拔遄C”缺一不可，在居住地報(bào)名登記時(shí)，由其父母或父母一方持1年及以上有效的居住證件、務(wù)工證明，憑上述證件、證明以及同住適齡兒童、少年的居住證件，預(yù)防接種卡、入學(xué)告知書(shū)辦理入學(xué)手續(xù)，由區(qū)縣教育行政部門(mén)統(tǒng)籌安排就讀。“五證”要求農(nóng)民工子女家庭在上海有穩(wěn)定的工作、穩(wěn)定的住處，而實(shí)際上這些家庭在城市內(nèi)部仍然具有較大的流動(dòng)性，有一部分家長(zhǎng)屬于非正規(guī)就業(yè)，住所更是經(jīng)常變換。

在外來(lái)人口的控制方面，作為首都的北京面臨更大的壓力。在中國(guó)一線(xiàn)城市中，北京是控制外來(lái)人口增長(zhǎng)的先行者，其控制措施也最為系統(tǒng)，大致包括“以業(yè)控人”“以房管人”和“以證控人”。一是“以業(yè)控人”。北京將對(duì)小百貨、小食雜店等17類(lèi)業(yè)態(tài)提升審批準(zhǔn)入，約涉及30萬(wàn)戶(hù)商業(yè)主體、100萬(wàn)名流動(dòng)人口。此外，各區(qū)縣對(duì)于在違法建筑內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，要嚴(yán)格審查，以避免辦理“違法的營(yíng)業(yè)執(zhí)照”。二是“以房管人”。即“村莊社區(qū)化管理”，在村莊引入城市社區(qū)建設(shè)理念，借鑒城市社區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)行政村、自然村實(shí)行社區(qū)化管理。三是“以證管人”。居住證原本是一部分城市在不改變戶(hù)籍制度的前提下，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家“綠卡”制度進(jìn)行的增量改革。但是，在“以證管人”的思路下，居住證制度的出發(fā)點(diǎn)不是為了推動(dòng)基本公共服務(wù)的均等化，而是為了強(qiáng)化對(duì)外來(lái)人口的管理和限制。

嚴(yán)苛的外來(lái)人口管理政策究竟限制了什么？

“以業(yè)控人、以房管人、以證管人”，三管齊下，北京的外來(lái)人口增長(zhǎng)真的被管住了嗎？嚴(yán)苛的外來(lái)人口管理也許趕走了一部分外來(lái)務(wù)工者，但并未達(dá)到政策制定者的預(yù)期目標(biāo)。2015年，北京市常住外來(lái)人口為822.6萬(wàn)人，比上年增加3.9萬(wàn)人，增長(zhǎng)0.5%。就“以業(yè)控人”而言，高能耗、重污染企業(yè)的外遷，可能會(huì)使一部分從業(yè)人員離開(kāi)北京；但小攤販、小菜場(chǎng)、小百貨的搬遷，則是“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”，因?yàn)楸本V大的低收入人群（包括相當(dāng)一部分戶(hù)籍人口）對(duì)此有需求?！耙苑抗苋恕眲t缺乏現(xiàn)實(shí)操作性，對(duì)“群租”行為的監(jiān)管成本太高以致無(wú)法落實(shí)，村莊社區(qū)化也并未大規(guī)模推廣。“以證管人”對(duì)流動(dòng)人口的影響最大，但沒(méi)有真正影響他們的去留，而主要是限制了他們接近公共服務(wù)和公共資源?！耙宰C管人”對(duì)外來(lái)人口的最大影響是子女教育，通過(guò)提高流動(dòng)兒童在城市接受教育的門(mén)檻來(lái)限制人口增長(zhǎng)，這一做法在輿論上廣受詬病，卻在現(xiàn)實(shí)中愈演愈烈。

圍繞“高考”問(wèn)題而形成的社會(huì)爭(zhēng)議越來(lái)越大：一方面，社會(huì)上要求向流動(dòng)人口子女開(kāi)放“初中后”教育的呼聲很高，中央電視臺(tái)、《人民日?qǐng)?bào)》、東方衛(wèi)視等主流媒體一邊倒地為流動(dòng)兒童教育權(quán)利進(jìn)行呼吁，“異地高考”成為輿論上的“政治正確”，占據(jù)了道德優(yōu)勢(shì)；另一方面，來(lái)自本地居民的阻力和現(xiàn)實(shí)的困難也非比尋常，城市主流社會(huì)已經(jīng)是戶(hù)籍制度的既得利益者，他們或考慮到公共財(cái)政和教育資源承受力，或擔(dān)心開(kāi)放高考減少本地孩子的優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會(huì)。一方擁有公共輿論場(chǎng)域內(nèi)的話(huà)語(yǔ)權(quán)，反對(duì)“異地高考”的人只能通過(guò)微博、微信、社交論壇等非正式媒體發(fā)聲；另一方則掌握公共政策場(chǎng)域內(nèi)的決策權(quán)，“異地高考”的政策倡議很難進(jìn)入決策議程。教育行政部門(mén)處于輿論爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，面臨巨大的社會(huì)壓力。

北京的“異地高考”倡議運(yùn)動(dòng)規(guī)模較大，組織化程度較高，志愿者定期前往教育部、北京市教委等部門(mén)上訪(fǎng)。他們的持續(xù)施壓，對(duì)于“異地高考”政策的出臺(tái)發(fā)揮了一定作用。2012年9月1日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出文件，要求各地在2012年12月31日前出臺(tái)異地高考具體辦法。隨后，山東、福建等地率先制定了具體實(shí)施方案。這標(biāo)志著流動(dòng)人口子女義務(wù)教育后就學(xué)政策改革已經(jīng)正式啟動(dòng)。然而，在外來(lái)人口最為集中的北京、上海等地，“異地高考”改革并未取得實(shí)質(zhì)性突破，“異地高考”的門(mén)檻太高，未能惠及農(nóng)民工和其他普通外來(lái)勞動(dòng)者。

以上海為例，2012年上海高考報(bào)名人數(shù)為5.5萬(wàn)人。而2010年外來(lái)人口出生人口數(shù)達(dá)到7.49萬(wàn)人，占當(dāng)年全部常住人口出生人口數(shù)的42.8%。2010學(xué)年，學(xué)前教育在園幼兒（不含看護(hù)點(diǎn)）中，隨遷子女達(dá)12萬(wàn)余人，占在園幼兒總數(shù)的31%。2010年小學(xué)階段在校實(shí)際隨遷子女學(xué)生數(shù)為34.01萬(wàn)。這種局面使得北上廣的市民對(duì)“異地高考”心懷恐懼，地方政府則大多采取拖延戰(zhàn)術(shù)，不敢積極應(yīng)對(duì)。上海的流動(dòng)兒童教育政策原本相對(duì)寬松，但近年來(lái)反而變得越來(lái)越嚴(yán)苛。最終，北上廣等地出臺(tái)的“異地高考”方案幾乎沒(méi)有真正觸及以戶(hù)籍制度為基礎(chǔ)的高考制度，一則高考門(mén)檻過(guò)高；二則只是選擇性地開(kāi)放了職業(yè)教育和成人教育。北京的“異地高考”方案基本上只向外來(lái)人口開(kāi)放了成人教育、自學(xué)考試和職業(yè)教育。

“異地高考倡議運(yùn)動(dòng)”與“反異鬧運(yùn)動(dòng)”很難簡(jiǎn)單地評(píng)價(jià)孰是孰非，畢竟雙方都是在表達(dá)自身的合法利益訴求。政治的藝術(shù)在于平衡。如果承認(rèn)人人平等的原則，那么一個(gè)合理的推論就是，對(duì)于政府而言，每一個(gè)公民和群體的合法利益訴求都是平等的，只不過(guò)不同的利益訴求將得到不同程度的實(shí)現(xiàn)。政府不能過(guò)度偏好某一類(lèi)利益訴求，而無(wú)視另一些利益訴求，政府的角色是綜合、調(diào)和形形色色、各不相同甚至彼此沖突的利益訴求。

“異地高考”未能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，義務(wù)教育卻雪上加霜。由于北上廣等特大城市嚴(yán)格外來(lái)人口增長(zhǎng)，流動(dòng)兒童在義務(wù)教育階段的受教育權(quán)利也難以得到保障。保守估計(jì)，2014年9月至2015年7月，上海義務(wù)教育段適齡兒童大約減少8萬(wàn)人。如此大規(guī)模的減少，顯然是反常的，而且同期上海外來(lái)人口僅僅減少了14.77萬(wàn)人，這就意味著上海外來(lái)人口常住人口減少主要是由于流動(dòng)兒童回鄉(xiāng)造成的。陳媛媛、馮帥章的研究發(fā)現(xiàn)：上海2014年減少5萬(wàn)流動(dòng)兒童入學(xué)，然而，大部分的父母并沒(méi)有因此離開(kāi)上海。也就是說(shuō)，在入學(xué)門(mén)檻提高之后，返回老家的主要是孩子；根據(jù)2013年上海財(cái)經(jīng)大學(xué)千村調(diào)查數(shù)據(jù)（樣本來(lái)自全國(guó)120個(gè)村），返鄉(xiāng)兒童僅占流動(dòng)兒童的一半不到，而與父母或其中一方一起返鄉(xiāng)的僅占全部樣本的6.6%。也就是說(shuō)，在造成大量留守兒童的同時(shí)，“教育控人”的政策并未起到控制人口的實(shí)際作用。

市場(chǎng)機(jī)會(huì)與戶(hù)籍制度：什么是決定人口流動(dòng)的核心因素？

在中國(guó)，戶(hù)籍制度實(shí)際上是一種基礎(chǔ)性制度安排，因?yàn)樯鐣?huì)保障制度、教育制度、醫(yī)療制度等重要制度安排都是基于戶(hù)籍制度的。也就是說(shuō)，戶(hù)籍制度構(gòu)筑了一個(gè)身份系統(tǒng)（公民資格系統(tǒng)），而其他的資源分配制度都是以此為依據(jù)的。

在當(dāng)代中國(guó)，地方性公民權(quán)首先主要通過(guò)先賦身份（主要是血緣）獲得，即你的父母擁有本地戶(hù)籍，你也自動(dòng)獲得戶(hù)籍，享受當(dāng)?shù)氐墓褓Y格及相關(guān)的福利待遇；其次是通過(guò)地方政府的接納（行政審批）來(lái)獲得公民資格，各個(gè)城市往往會(huì)制定嚴(yán)格的落戶(hù)門(mén)檻，積分制就是一種典型的實(shí)施方式，根據(jù)申請(qǐng)者的學(xué)歷、專(zhuān)業(yè)、畢業(yè)院校、工作單位、技術(shù)職稱(chēng)等一系列條件進(jìn)行打分，篩選出本地需要的人才，給予落戶(hù)資格。先賦身份為主，決定了地方性公民權(quán)是一個(gè)高度封閉的資格體系；地方政府審批為輔，決定了地方性公民權(quán)是一個(gè)有限開(kāi)放、具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征的身份體系，因?yàn)槟闶欠袢瞬牛皇怯墒袌?chǎng)說(shuō)了算，而是由行政權(quán)力來(lái)認(rèn)定。

以戶(hù)籍制度為基礎(chǔ)的資源分配體系本質(zhì)上是一種制度性歧視。所謂制度性歧視，其特征有三：一是以公共權(quán)力部門(mén)為主體，個(gè)體或族群的歧視，如果沒(méi)有得到正式制度的支持（譬如種族隔離制度），那么，這種歧視就不能稱(chēng)之為制度性歧視；二是涉及再分配或公共資源的占有，制度性歧視往往有著比較嚴(yán)重的社會(huì)后果，會(huì)深刻影響特定個(gè)體或群體的生活機(jī)遇，使其在社會(huì)分層中處于不利位置或難以實(shí)現(xiàn)向上的社會(huì)流動(dòng)；三是以法律、制度或政策作為依據(jù)，制度性歧視通常是合法的（legal），但又是缺乏正當(dāng)性的（legitimacy）。

中國(guó)現(xiàn)行的戶(hù)籍制度對(duì)勞動(dòng)力的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了巨大的限制，這一方面減緩了城市化的進(jìn)程，另一方面也使得城市化過(guò)程中對(duì)外來(lái)務(wù)工者造成大規(guī)模的公共服務(wù)歧視。歧視的惡果可能還被低估。除了顯性的制約城市發(fā)展、造成待遇不公外，還制約了內(nèi)需，造成社會(huì)矛盾，這對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也是一種損害。如果不進(jìn)一步改革戶(hù)籍制度，不僅無(wú)助于啟動(dòng)內(nèi)需，而且可能會(huì)激化社會(huì)矛盾。正因?yàn)閼?hù)籍制度存在種種弊端，對(duì)戶(hù)籍制度進(jìn)行改革的呼聲一直很高。最近十余年，各地都在陸續(xù)出臺(tái)所謂的“戶(hù)籍新政”，但總體上都是對(duì)戶(hù)籍制度的微調(diào)而非實(shí)質(zhì)性的改革。

結(jié)論

人口的遷移本質(zhì)上是一種市場(chǎng)行為，外來(lái)人口的就業(yè)以非公共部門(mén)為主，政府很難限制外來(lái)人口的就業(yè)；治理群租的信息成本和執(zhí)法成本高昂，并且損害了本地居民（房東）的利益，難以實(shí)施；外來(lái)人口進(jìn)入城市的首要目標(biāo)不是為了獲取優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)（如教育資源），而是為了相對(duì)高的收入和發(fā)展機(jī)會(huì)，提高入學(xué)門(mén)檻導(dǎo)致一部分兒童返鄉(xiāng)，而他們的父母仍然留在城市。

城市化的本質(zhì)就是人力資本、就業(yè)機(jī)會(huì)和公共資源的重新匹配，這種重新匹配是空間意義上的，是城市與鄉(xiāng)村之間的資源重組。由于工業(yè)和服務(wù)業(yè)集中于城市，城市必然需要更加豐富和密集的人力資本，城市在吸引更多勞動(dòng)力的同時(shí)必須為其提供一定的公共資源。就業(yè)機(jī)會(huì)由市場(chǎng)提供，公共資源由政府提供。在理想狀態(tài)下，就業(yè)機(jī)會(huì)和公共資源對(duì)人力資本的拉動(dòng)作用應(yīng)該是一致的。嚴(yán)苛的外來(lái)人口管理政策造就了這樣一個(gè)怪現(xiàn)象：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)人口流動(dòng)，公共服務(wù)體系卻在懲罰人口流動(dòng)。