基于公共管理的社會(huì)保障私有化發(fā)展研究

摘 要 世界上有很多國家走上了福利性國家的道路，然而由于社會(huì)保障水平起點(diǎn)較低，這就使國家政府財(cái)政負(fù)擔(dān)有所加重，因此，社會(huì)保障制度改革正向著私有化趨勢(shì)發(fā)展，我國如今正處于社會(huì)保障制度建立和完善的時(shí)期，因而，研究國際范圍內(nèi)的社會(huì)保障私有化管理有助于我們認(rèn)清當(dāng)今局勢(shì)，并根據(jù)我國實(shí)際情況建立相關(guān)的社會(huì)保障制度。本文首先對(duì)“私有化”概念進(jìn)行了闡述，以公共管理為基礎(chǔ)，分析了社會(huì)保障私有化改革的原因及理論基礎(chǔ)，通過對(duì)世界一些國家的社會(huì)保障私有化改革進(jìn)行研究，總結(jié)了其的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，旨在希望為中國社會(huì)保障私有化改革和發(fā)展提供一定的借鑒作用。

關(guān)鍵詞 公共管理 社會(huì)保障 私有化

作者簡(jiǎn)介：辛靜，南陽理工學(xué)院助教，研究方向：社會(huì)保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營(yíng)。

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.308

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，國家對(duì)于公共管理的要求越來越高，公共管理體系在我國也逐步完善起來。黨的十八大以后，人們逐漸對(duì)社會(huì)保障體系投入了更多的關(guān)注，與此同時(shí)，國家在公共管理方面的建設(shè)加大了力度，力圖使我國社會(huì)保障體系不斷完善，滿足社會(huì)發(fā)展需求。社會(huì)保障部門是與民生息息相關(guān)的重要的綜合性管理部門，對(duì)于我國民生保障、社會(huì)穩(wěn)定、服務(wù)型行業(yè)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，社會(huì)保障工作在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的過程中是一切工作順利發(fā)展的基礎(chǔ)，在公共管理基礎(chǔ)下對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行私有化改革有利于穩(wěn)定社會(huì)和人民群眾生活，為社會(huì)的公共管理提供了良好保障。

一、社會(huì)保障私有化概念解析

社會(huì)保障“私有化”的概念由來已久，但是由于“私有化”本身概念與內(nèi)涵界定不清，這就使得人們至今都不能給出“私有化”的定義。以不同政治觀點(diǎn)為基礎(chǔ)，私有化概念與以下觀點(diǎn)相關(guān)：（1）在社會(huì)保障領(lǐng)域允許自由選擇；（2）建立三個(gè)及以上支柱；（3）實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶制；（4）強(qiáng)調(diào)薪資待遇而非繳費(fèi)；（5）屬于一種新的管理思路。所謂社會(huì)保障私有化指的是建立在人口快速老齡化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過慢的假設(shè)之上的社會(huì)保障制度改革的一種模式，然而人們更多的將“社會(huì)保障私有化”等同于“養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化”。

因?yàn)樯鐣?huì)保障具有特殊性，所以社會(huì)保障私有化并不能與其他領(lǐng)域的私有化同等視之，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，社會(huì)保障屬于一種特殊的公共產(chǎn)品，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，然而私有化在社會(huì)保障中會(huì)將一部分群體排除在外，這樣不僅會(huì)造成階級(jí)間的矛盾，而且損害了公平性。從馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，社會(huì)保障是一種按要素分配后的再分配制度，所以，國家通過對(duì)分配不公平進(jìn)行初次調(diào)節(jié)就顯得尤為重要。從社會(huì)學(xué)角度看，社會(huì)保障的目的是解決人們未來將可能承受的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和某些社會(huì)問題，社會(huì)保障制度往往被稱為“安全網(wǎng)”，是化解風(fēng)險(xiǎn)的有效機(jī)制之一。從管理學(xué)角度看，建立社會(huì)保障制度有利于提高效率。

二、社會(huì)保障私有化改革的原因及理論基礎(chǔ)

（一）社會(huì)保障私有化改革的原因

戰(zhàn)后二十世紀(jì)七十年代的美國，通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)低迷、人口老齡化比重大，使得傳統(tǒng)的以“福利國家”為目的的社會(huì)保障體系面臨了重大挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，隨著社會(huì)人口老齡化加重，在職人口與非在職人口的比例失調(diào)，使得資金缺口逐漸增大，加重了政府的負(fù)擔(dān)。以往的社會(huì)保障體系中，政府對(duì)資金統(tǒng)籌管理，一旦出現(xiàn)資金管理制度不健全，就很有可能出現(xiàn)這些資金與政府財(cái)政劃分不清的問題，就會(huì)使得挪用社會(huì)保障基金成為現(xiàn)實(shí)。如果讓政府對(duì)社會(huì)保障基金實(shí)行監(jiān)管職能，那么政府以國家信用作為擔(dān)保對(duì)于社?；鸬馁Y金流向就會(huì)十分謹(jǐn)慎，把社保資金投入風(fēng)險(xiǎn)較小的國家債券和銀行存款上，旨在希望得到穩(wěn)定的收益，然而收益過低難以激發(fā)群眾參與的積極性，這就使得社會(huì)保障覆蓋面不能廣泛開來，未參保人群將會(huì)增多。

社會(huì)保障私有化模式的開啟可以使得人們有更多的選擇性，當(dāng)今社會(huì)中不同階層的人因收入不同、所處地位不同，他們對(duì)于社保的期望也不盡相同。所以，選擇的種類及方式也就有所不同，因此，對(duì)于社會(huì)保障體系實(shí)現(xiàn)優(yōu)化，就可以提高市場(chǎng)的競(jìng)性，提高效率，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

（二）社會(huì)保障私有化改革的理論基礎(chǔ)

1.社會(huì)保障的公共性

社會(huì)保障的公共性是擁有公共管理職能的社會(huì)保障的最本質(zhì)特征。公共品指的是由公共部門提供的用來滿足社會(huì)公共需要的商品或服務(wù)，它具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，社會(huì)保障不同于基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品，它的公共性體現(xiàn)在信息的不確定、不對(duì)稱性以及政府穩(wěn)定社會(huì)的職能。一方面，由于道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇會(huì)使得商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)極易產(chǎn)生失靈現(xiàn)象，另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能保證公平性，即可能會(huì)產(chǎn)生令人難以接受的消費(fèi)收入水平的巨大差距。社會(huì)保障事業(yè)不斷發(fā)展的目的是解決社會(huì)群眾基本生活保障需求。

2.社會(huì)保障管理制度的效率性

社會(huì)保障管理制度的效率性是保證其實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)行的內(nèi)在要求。盡管在一定程度上，公共賬戶能夠?qū)崿F(xiàn)再分配，然而在這過程中很容易導(dǎo)致個(gè)人“搭便車”行為的出現(xiàn)，不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。如同市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)失靈一樣，政府的管理也會(huì)出現(xiàn)失靈，如出現(xiàn)公共決策失誤、腐敗問題、公共品出現(xiàn)低效和浪費(fèi)問題等。公共決策不同于私人決策，由于需要考慮多方面因素，政府難以及時(shí)制定出完善的公共政策，比如基金投資方面，很多時(shí)候會(huì)由于公共決策的“時(shí)滯”使基金錯(cuò)失投資的最佳時(shí)機(jī)，從而導(dǎo)致公共決策的失誤。其次，政府壟斷了公共品的供給，因而，可能由于監(jiān)管機(jī)制的缺陷等原因?qū)е抡峁┑目赡苁沁^剩公共品。政府對(duì)于社會(huì)保障基金管理目標(biāo)容易與基金所有人出現(xiàn)沖突，同時(shí)政府機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張很容易使社會(huì)保障的運(yùn)行成本有所增加。

3.管理制度私有化

社會(huì)保障面臨著公平與效率兩大問題，公平與效率矛盾運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致管理制度私有化，社會(huì)保障私有化改革之所以在世界范圍內(nèi)廣泛開來，是因?yàn)樗谔岣咝实耐瑫r(shí)又不失公平。政府不在以局內(nèi)人的角度來對(duì)收入實(shí)行再分配，而是以局外人的姿態(tài)通過強(qiáng)制繳費(fèi)、嚴(yán)格監(jiān)管、稅收優(yōu)惠，以此來修正市場(chǎng)失靈的問題。社會(huì)保障私有化是經(jīng)濟(jì)對(duì)人的一種理性的尊重，它可以實(shí)現(xiàn)有效的激勵(lì)作用，對(duì)于提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，增加社會(huì)福利等方面起到了必不可少的促進(jìn)作用。

社會(huì)保障私有化作為社會(huì)保障制度改革的一種模式，主要包含收益基準(zhǔn)制度下的公共賬戶轉(zhuǎn)化為供款基準(zhǔn)制度下的個(gè)人賬戶，實(shí)現(xiàn)了個(gè)人激勵(lì)的作用，削弱了公共賬戶實(shí)現(xiàn)再分配的功能，供款基準(zhǔn)制度下的個(gè)人賬戶不存在收益與繳費(fèi)不對(duì)等的問題，而且個(gè)人賬戶產(chǎn)權(quán)邊界較易確定有利于實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)資源的優(yōu)化配置，激發(fā)勞動(dòng)者的工作熱情。另一個(gè)方面是將以往政府公共部門集中壟斷性管理改變?yōu)樗饺嘶鸸镜姆稚⒌母?jìng)爭(zhēng)性管理，現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)榛鸬姆e累，當(dāng)個(gè)人退休時(shí)，個(gè)人賬戶上的累積資金就可以作為支付退休后的生活費(fèi)用支出，以此滿足日常需求，有助于避免老齡化問題的沖擊，而且政府公共部門集中壟斷性管理改變?yōu)樗饺嘶鸸镜姆稚⒌母?jìng)爭(zhēng)性管理有利于運(yùn)營(yíng)效率的提高，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)福利的增加。

三、世界西方國家的社會(huì)保障私有化改革

（一）美國社會(huì)保障私有化改革

美國在實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障私有化改革過程中，尤其是20世紀(jì)90年代以來，也出現(xiàn)了問題，如醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用不斷攀升使得政府資金入不敷出；人口老齡化加重使得美國政府養(yǎng)老金支付出現(xiàn)問題。所以小布什在任時(shí)推行了相關(guān)的改革措施：提高法定退休年齡來延緩老齡化帶來的養(yǎng)老金支付問題；政府減少用于福利項(xiàng)目的開支減輕政府的負(fù)擔(dān)；支持個(gè)人投資賬戶的建立，并鼓勵(lì)人們用這些資金來投資金融證券，自負(fù)盈虧。由此可以看出，美國是依據(jù)里根的“新保守主義”來進(jìn)行社會(huì)保障私有化改革的，通過增加個(gè)人消費(fèi)及投資刺激美國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，然而改革的艱難性與復(fù)雜性對(duì)于美國來說無疑是一個(gè)很大的考驗(yàn)。

（二）智利社會(huì)保障私有化改革

智利作為第一個(gè)引入社會(huì)保險(xiǎn)的拉美國家，其社會(huì)保障私有化改革模式一直為世界所稱道，智利以養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域內(nèi)建立個(gè)人賬戶累積為基礎(chǔ)進(jìn)行社會(huì)保障私有化改革，建立了私營(yíng)化管理的機(jī)制，強(qiáng)調(diào)個(gè)人積累、經(jīng)營(yíng)性、自我保障的基本原則。在此基礎(chǔ)上，政府進(jìn)行立法監(jiān)控，個(gè)人賬戶進(jìn)行個(gè)人儲(chǔ)蓄，最終風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。

四、社會(huì)保障私有化對(duì)我國社會(huì)保障改革的啟發(fā)

美國和智利進(jìn)行社會(huì)保障制度改革時(shí)，都是集中在養(yǎng)老方面，目的是為了降低政府財(cái)政支出，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，使得政府監(jiān)管達(dá)到最優(yōu)化。兩個(gè)國家改革的區(qū)別在于他們的執(zhí)行力不同，美國屬于福利國家，人民的投票權(quán)一定程度上關(guān)系到了執(zhí)政黨的成敗，改革起來也比較困難。智利因其強(qiáng)有力的執(zhí)行力使得改革更加成功。

我國人口老齡化問題比較嚴(yán)重，這給我國社會(huì)保障的支付方面帶來了巨大挑戰(zhàn)，近年來，我國在社會(huì)保障制度改革上不斷進(jìn)行嘗試，適當(dāng)?shù)南蛩接谢较虬l(fā)展堪稱是一種新的改革方式。

美國的社會(huì)保障改革之所以可以為我國所借鑒，是因?yàn)槊绹椭袊鴮?shí)施社會(huì)保障制度的背景有相通的成分，美國的社會(huì)保障制度是在私有化、市場(chǎng)化及內(nèi)在化傾向的文化基礎(chǔ)上建立起來的，中國是在改革開放以后的20世紀(jì)80年代以后建立起來的。在市場(chǎng)發(fā)展的初級(jí)階段，其發(fā)展重心往往放在效率上，社會(huì)保障私有化改革可以借助市場(chǎng)效率導(dǎo)致的有效資源配置達(dá)到社會(huì)保障的增值。

由于我國是社會(huì)主義國家，其特點(diǎn)為集中力量辦大事，因而智利社會(huì)保障制度改革為我國提供了借鑒作用。我國政府職能與改革的轉(zhuǎn)變已在運(yùn)行之中，所以社會(huì)保障制度私有化改革對(duì)于我國有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，社會(huì)保障私有化的目的是確立一個(gè)“小政府、大社會(huì)”的模式，這為我國政府職能的改變提供了參考作用，有利于高效政府的建立。

同時(shí)還要注意，現(xiàn)階段我國社會(huì)保障改革方面制度尚未健全，因而要防止私有化改革進(jìn)行資源優(yōu)化的同時(shí)出現(xiàn)不公平現(xiàn)象；控制社會(huì)保障資金的投入量來降低風(fēng)險(xiǎn)；國家及經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)要承擔(dān)制度帶來的成本。

五、結(jié)語

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，公共管理在社會(huì)生活中占有越來越重要的地位，面對(duì)社會(huì)保障私有化帶來的巨大挑戰(zhàn)，要注意私有化只是一個(gè)方向性的戰(zhàn)略，并不是能解決任何問題的靈丹妙藥，對(duì)于私有化帶來的問題要盡力解決，比如社會(huì)保障私有化改革可以預(yù)先對(duì)改革方向進(jìn)行一定的規(guī)劃，如現(xiàn)階段可以把醫(yī)療和養(yǎng)老作為突破口，適度增加個(gè)人負(fù)擔(dān)，為社會(huì)保障的多樣化及私有化改革奠定基礎(chǔ)，推動(dòng)我國社會(huì)保障體系向著更加完善的方向發(fā)展。

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