論精益政府理論的哲學(xué)理念體系

潘墨濤 朱昭霖

(清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084；中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)，北京 100091)

近年來(lái)，尤其是2008年金融危機(jī)以來(lái)，在應(yīng)對(duì)實(shí)際面臨的各種治理難題時(shí)，西方各國(guó)政府都在不同程度上推進(jìn)著精益政府(Lean Government)的變革，但因與新公共管理運(yùn)動(dòng)一脈相承，對(duì)于治理技術(shù)的開(kāi)發(fā)和關(guān)注較哲學(xué)理念體系更甚,因此，根據(jù)精益管理理論基礎(chǔ)，構(gòu)建精益政府的哲學(xué)理念體系，是完善并超越當(dāng)前西方政府改革的可選路徑。

圖1 精益政府的整體系統(tǒng)

精益政府的整體系統(tǒng)(圖1)以“人員發(fā)展”為核心，以“哲學(xué)理念”與“工具系統(tǒng)”*如前文所示，精益政府的工具系統(tǒng)分為“管理工具”和“技術(shù)工具”。為支撐，一切以人的發(fā)展、人的工作生活精益化為核心價(jià)值。其中，“工具系統(tǒng)”是精益政府最為豐滿(mǎn)、實(shí)用、特色鮮明的部分，是理論的“方法論”，而“哲學(xué)理念”則是精益政府理論的“認(rèn)識(shí)論”，是精益思想高度抽象的凝結(jié)。任何哲學(xué)理念的基本內(nèi)涵，都要訴諸哲學(xué)體系的統(tǒng)一原理、理論形態(tài)的自我意識(shí)和時(shí)代精神的理論表征三方面來(lái)理解。精益政府的哲學(xué)理念，實(shí)際包括了精益政府理論最高層面的統(tǒng)一原理，對(duì)精益政府本身存在的“自我意識(shí)”，以及其時(shí)代性的理論要旨。首先，精益政府“理論層面的統(tǒng)一原理”，實(shí)際上指可以解釋和指引精益政府多元化實(shí)踐的共相的理念，正如黑格爾所說(shuō)，“要這樣來(lái)理解那個(gè)理念，使得多種多樣的現(xiàn)實(shí)，能被引導(dǎo)到這個(gè)作為共相的理念上面，并且通過(guò)它而被規(guī)定，在這個(gè)統(tǒng)一性里面被認(rèn)識(shí)”。*[德]黑格爾：《哲學(xué)史講演錄》第2卷，商務(wù)印書(shū)館1960年版，第384、385頁(yè)。這種精益政府的統(tǒng)一性原理具體可表現(xiàn)為精益政府的“基本邏輯”、“基本價(jià)值”、“原則”等。其次，精益政府對(duì)于本身存在的“自我意識(shí)”，實(shí)際上是政府在精益化變革實(shí)踐中對(duì)政府本身形態(tài)、功能的反思，是參與其中的公務(wù)員、政府雇員對(duì)自我工作生活形態(tài)的建構(gòu)、解構(gòu)與重構(gòu)，表現(xiàn)在持續(xù)的改善活動(dòng)之中。這種“自我意識(shí)”可具體表現(xiàn)為“核心內(nèi)涵”，即對(duì)精益政府本身究竟為何物的不斷深化發(fā)展的理解。第三，精益政府時(shí)代性的理論要旨，實(shí)際上回答的是在當(dāng)前時(shí)代背景下精益政府理論的合理性問(wèn)題。任何一種哲學(xué)理念，都具有其時(shí)代的合理性和歷史的暫時(shí)性，因此精益政府哲學(xué)理念是相對(duì)之絕對(duì)：歷史意義上的相對(duì)，時(shí)代意義上的絕對(duì)，亦即應(yīng)當(dāng)感知精益政府哲學(xué)理念的現(xiàn)代形態(tài)，同時(shí)要看到發(fā)展的未來(lái)形態(tài)，理解當(dāng)前必然性的相對(duì)真理及對(duì)其進(jìn)行的理性反思。

一、精益政府的核心內(nèi)涵

將傳統(tǒng)政府與精益政府作比較，可以對(duì)精益政府的核心內(nèi)涵做以下簡(jiǎn)單描述：精益政府的原則在于公共價(jià)值導(dǎo)向的不斷改善；決策方式推崇快速高效、信息透明、個(gè)體責(zé)任制的決策方式；對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)精益政府通常進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與預(yù)案設(shè)計(jì)；對(duì)于績(jī)效則以公共價(jià)值為基準(zhǔn)，對(duì)公共服務(wù)效用進(jìn)行計(jì)算；對(duì)于改革的態(tài)度非常積極，認(rèn)為改革可以幫助走向卓越；而至于政府相關(guān)的各利益集團(tuán)，精益政府認(rèn)為內(nèi)部利益集團(tuán)應(yīng)當(dāng)是伙伴關(guān)系，是精益變革的重要推動(dòng)力。與傳統(tǒng)政府比較，精益政府體現(xiàn)出了全面的超越，從“原則”、“決策方式”、“風(fēng)險(xiǎn)”、“生產(chǎn)力”、“對(duì)改革的態(tài)度”、“利益集團(tuán)”等方面都有理念上的革新。除此之外，理解精益政府的內(nèi)涵，回答精益政府究竟是什么的問(wèn)題，還必須從精益政府的“精神”和“愿景”來(lái)加以探討，提煉其存在的方式及自我意識(shí)。

(一)精益政府的精神

企業(yè)家政府用企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中所追求的講效率、重質(zhì)量、善待消費(fèi)者和力求完美服務(wù)的精神，以及企業(yè)中廣泛運(yùn)用的科學(xué)管理方法，來(lái)改革和創(chuàng)新政府管理方式，使政府更有效率和活力。作為新公共管理理論的3.0版本，精益政府繼承了企業(yè)家政府理論的許多精要，企業(yè)家政府所秉持的企業(yè)家精神也被精益政府所批判繼承，并形成了精益政府獨(dú)特的精神內(nèi)涵。

1.根本信仰：尊重人性與“服務(wù)滿(mǎn)意度”

精益政府的首要精神在于其“信仰”，精益政府的根本信仰是尊重人性與對(duì)“服務(wù)滿(mǎn)意度”的篤信，精益政府一切理念和工具都以此為出發(fā)點(diǎn)。精益政府的一切理念與工具都不僅僅以政府績(jī)效、成本效益比作為標(biāo)桿，而是以尊重人性為尺度。在精益政府理論中，有兩個(gè)特別關(guān)注的焦點(diǎn)，一是由公共需求拉動(dòng)公共服務(wù)供給，二是極度聚焦公務(wù)員的工作滿(mǎn)意度。前者是對(duì)公眾“人性”的最大尊重，而后者則是對(duì)公務(wù)人員“人性”的尊重。也就是說(shuō)，精益政府所考慮的首先是人，是對(duì)與政府政務(wù)、公共服務(wù)相關(guān)的所有群體人性的考慮，并由此而衍生出如理順公共產(chǎn)品價(jià)值流、持續(xù)改善公共服務(wù)細(xì)節(jié)等更多更直接的價(jià)值目標(biāo)。精益政府對(duì)“服務(wù)滿(mǎn)意度”的篤信是“尊重人性”的直接表現(xiàn)，對(duì)服務(wù)滿(mǎn)意度的篤信與不懈追求是精益政府最顯著的精神。服務(wù)滿(mǎn)意度并不只涉及公共服務(wù)“享用方”——社會(huì)公眾對(duì)政府所提供服務(wù)的滿(mǎn)意度，也包含著公共服務(wù)供給方本身對(duì)服務(wù)的滿(mǎn)意度，即公務(wù)員或政府雇員本身在提供公共服務(wù)過(guò)程中的體驗(yàn)感是否達(dá)到較高的滿(mǎn)意標(biāo)準(zhǔn)。所以，在同時(shí)關(guān)注公眾和公務(wù)人員對(duì)公共服務(wù)的滿(mǎn)意度基礎(chǔ)上，人性得到最大程度的尊重。

2.專(zhuān)注精神：持續(xù)追求卓越

精益政府的獨(dú)特精神內(nèi)涵之一是專(zhuān)注。所謂精益，是“少而精”而又不斷“學(xué)習(xí)”和“增益”，所以，持續(xù)追求卓越是精益政府的核心精神。持續(xù)追求卓越的精益政府，其聚焦點(diǎn)永遠(yuǎn)在“小”不在“大”，政府的精益變革也要求從基層最細(xì)小的問(wèn)題入手，專(zhuān)注于改善這些“大影響”的“小問(wèn)題”。精益政府的專(zhuān)注精神往往表現(xiàn)出“雞蛋里挑骨頭”的行為，這與“匠人精神”非常相似，政府公共服務(wù)的“匠人”往往也會(huì)與自己手中的“活兒”較勁，與具體工作的浪費(fèi)低效問(wèn)題較勁，而不會(huì)像傳統(tǒng)政府那樣，往往與公眾較勁。專(zhuān)注精神在于全身心的投入，精益政府鼓勵(lì)專(zhuān)注，將“改善一切”的人性需求激發(fā)出來(lái)，全身心投入政府精益項(xiàng)目中，讓包括公眾、公務(wù)員在內(nèi)的所有相關(guān)方切身感受到改善的效果與卓越的體驗(yàn)，進(jìn)而保持對(duì)改善的持續(xù)專(zhuān)注。

3.寬容精神：專(zhuān)注過(guò)程并放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)

精益政府另一獨(dú)特精神內(nèi)涵是寬容。寬容精神所指的并非寬容一切，精益政府對(duì)于浪費(fèi)現(xiàn)象永遠(yuǎn)“零容忍”。寬容精神表現(xiàn)在對(duì)“非關(guān)鍵要素指標(biāo)”的寬容和對(duì)“短期結(jié)果”的寬容。作為精益政府的領(lǐng)導(dǎo)者，必須有清晰識(shí)別與公共價(jià)值流密切相關(guān)的要素指標(biāo)的能力，對(duì)于之外的“非關(guān)鍵指標(biāo)”，如公務(wù)人員在工作中非程序化、非標(biāo)準(zhǔn)化的“行動(dòng)”等，都會(huì)表現(xiàn)出寬容的精神。另外，精益政府專(zhuān)注細(xì)節(jié)但放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，對(duì)于政務(wù)改善“短期收益”的態(tài)度并不苛刻，寬容對(duì)待短期結(jié)果而更加強(qiáng)調(diào)過(guò)程的專(zhuān)注。實(shí)質(zhì)上，精益政府的寬容是對(duì)人性的寬容，是一種人文主義的寬容精神，而不是對(duì)問(wèn)題的容忍。

(二)精益政府的愿景

愿景是主體對(duì)自身當(dāng)前與未來(lái)存在狀態(tài)的一種“自我意識(shí)”，精益政府的愿景表現(xiàn)了其哲學(xué)理念的一種重要內(nèi)涵。毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)內(nèi)外當(dāng)前對(duì)精益政府的研究與理解基本上停留在工具層面，而政府精益變革工具是精益政府理論最重要的一個(gè)部分，也是精益政府實(shí)踐的主要依據(jù)。但是，從對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的理解和思考中，還是可以總結(jié)出精益政府理論的一些內(nèi)容，提煉出精益政府變革的愿景。

任何人都不會(huì)懷疑這樣一個(gè)最直接、最淺顯的道理：政府行政成本必須降到經(jīng)濟(jì)社會(huì)可接受的水平，尤其是經(jīng)濟(jì)環(huán)境比較困難的時(shí)期。自2008年以來(lái)，經(jīng)濟(jì)壓力給全球政府都提出了降低行政成本的要求，精益政府理論也因此遇到了在實(shí)踐中大展身手的歷史機(jī)遇。所以從這個(gè)意義上看，精益政府變革最根本的愿景，就是提供一個(gè)沒(méi)有浪費(fèi)的、行政成本令經(jīng)濟(jì)社會(huì)能夠接受的、解決問(wèn)題高效的政府。精益政府愿景的另一種表述是“提供公眾滿(mǎn)意的政府治理”，那么，“公眾滿(mǎn)意”是否可控？是否可以通過(guò)精益化變革提升滿(mǎn)意度？答案當(dāng)然是肯定的。精益政府理論是開(kāi)放的理論體系，在面對(duì)“公眾滿(mǎn)意”、“公眾偏好”這種難題時(shí)，包括行為經(jīng)濟(jì)學(xué)在內(nèi)的各種理論思想都可以借鑒到政府治理中來(lái)，以從各個(gè)角度推進(jìn)精益化。

除此之外，精益政府變革從根本上依靠政府“全員提案改善”，因此其愿景必然包含個(gè)人愿景與團(tuán)隊(duì)、組織愿景。個(gè)人愿景涉及政府治理工作與公務(wù)員個(gè)人及其生活的根本關(guān)系，精益政府是建立在對(duì)精進(jìn)有不懈追求動(dòng)力的政府公務(wù)員個(gè)體之上的，處理好公務(wù)員個(gè)體與其工作、生活的關(guān)系是精益政府變革的重點(diǎn)。關(guān)于公務(wù)員個(gè)人與政府治理工作關(guān)系的愿景，精益政府希望在改變工作的內(nèi)容與相關(guān)獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制基礎(chǔ)上，增加工作的吸引力，提高工作挑戰(zhàn)度，消除個(gè)體與工作的根本矛盾，加強(qiáng)使命感教育，使公務(wù)員個(gè)體能夠從個(gè)體愿望出發(fā)關(guān)注工作改進(jìn)；關(guān)于政府治理工作與生活關(guān)系的愿景，精益政府希望在公務(wù)員隊(duì)伍中改變“工作——生活”的二元對(duì)立，將工作寓于生活之中，使精益成為公務(wù)員自覺(jué)自愿、超出工作時(shí)間制的思考行為習(xí)慣，這不是簡(jiǎn)單的“奉獻(xiàn)”精神，而是一種全新的“存在”方式。精益政府變革的團(tuán)隊(duì)、組織愿景則是基于廣泛組織專(zhuān)注于問(wèn)題處理的精益工作團(tuán)隊(duì)之上的，希望通過(guò)精益團(tuán)隊(duì)的實(shí)踐，在解決問(wèn)題中不斷學(xué)習(xí)和開(kāi)發(fā)精益工具，并最終形成一種不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、找出浪費(fèi)、追求精進(jìn)的團(tuán)隊(duì)氛圍，培養(yǎng)政府的精益文化。

二、精益政府的基本邏輯

邏輯是事物的序列和運(yùn)動(dòng)的順序規(guī)律，持有什么樣的邏輯就會(huì)對(duì)事物運(yùn)動(dòng)變化發(fā)展保有什么樣的基本認(rèn)識(shí)。因此，精益政府的基本邏輯對(duì)認(rèn)識(shí)精益政府本身有決定性影響。精益政府的基本邏輯實(shí)際上是指政府精益變革、推進(jìn)精益項(xiàng)目持續(xù)改善時(shí)介入的過(guò)程活動(dòng),這些基本邏輯實(shí)際上形成了一種精益特有的思維體系，組成了“精益思維”的基本框架。政府精益變革是一系列要素、環(huán)節(jié)構(gòu)成的完整的過(guò)程，具體抽象的邏輯影響著人的思維模式，而正是這樣的精益思維模式對(duì)政府精益變革方向與具體行為產(chǎn)生決定性的作用。

(一)“公共性”*公共性，即“publicness”。的邏輯

精益政府的哲學(xué)理念認(rèn)為，“公共性”是政府最核心的特性，也是精益政府最基本的存在意義。精益政府“公共性”的邏輯內(nèi)涵是：只有符合公共性的政府行為才是真正符合精益哲學(xué)的，一切政府精益變革行為都應(yīng)指向公共性，即在公共性的定義本身具有公共性的前提下，精益政府一切理念、行為或“人員發(fā)展”的終極目標(biāo)，都應(yīng)符合公共性的要求。事實(shí)上，公共性既是個(gè)體利益的最大公約數(shù)，也是共同利益的最大公約數(shù)，所以，公共性是非排他性的、特定范圍內(nèi)社會(huì)價(jià)值尺度的體系。對(duì)于精益政府一切從政府應(yīng)有的“公共性”出發(fā)的邏輯，就是要求政府的精益變革應(yīng)更多指向公共性，更多依靠公眾、服務(wù)公眾去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題。

公共性的精益政府行為是非排他的，即“公共”本身是一種“共性”，不排斥任何社會(huì)成員。政府本身也應(yīng)是公共性所包含的主體之一，公務(wù)員、政府雇員是公共服務(wù)的供給者，也是公共服務(wù)的享用者。所以，政府的精益變革不僅應(yīng)當(dāng)服務(wù)公眾，還應(yīng)當(dāng)考慮公務(wù)員、政府雇員的合理利益訴求。只有當(dāng)政府公務(wù)人員的利益與社會(huì)公眾利益相一致時(shí)，公共性才得以彰顯。

公共性的精益政府行為是“個(gè)體優(yōu)先性”的。公共性所涉及的并不是“政府利益”，在公共性的范疇里，合理的個(gè)體利益的最大公約數(shù)是先于任何組織群體利益的。因此，精益政府關(guān)鍵在“精”在“細(xì)”，任何“公共性”的、精細(xì)的行為都應(yīng)以公共服務(wù)對(duì)象和公共服務(wù)提供者個(gè)體為基本單位，包括政府本身在內(nèi)的任何組織群體的利益都應(yīng)符合“個(gè)體優(yōu)先性”。政府精益變革的任何項(xiàng)目都應(yīng)考量相關(guān)個(gè)體的符合公共性的利益，重視公共服務(wù)供給者個(gè)體與享用者個(gè)體的利益關(guān)系，而不能將供給方作為利益群體、利益組織與社會(huì)公眾個(gè)體相對(duì)立。

公共性的“個(gè)體優(yōu)先性”原則又是有限度的。也就是說(shuō)，公共性應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出個(gè)體利益訴求的有限和理性。理性有限的個(gè)體利益的最大公約數(shù)才是符合公共性的，個(gè)體優(yōu)先性不意味著個(gè)體利益最大公約數(shù)的獲得可以危害共同利益最大公約數(shù)的獲得。精益政府關(guān)注公民個(gè)體，將公共服務(wù)推向精細(xì)化、專(zhuān)項(xiàng)化，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)警惕利益訴求的“越界”，只要是不理性、越界的利益訴求，就一定不符合精益政府的公共性。

(二)“價(jià)值流”的邏輯

“價(jià)值流”的邏輯強(qiáng)調(diào)的不是精益政府所認(rèn)可的政府價(jià)值的內(nèi)容，而是以符合公共性的“價(jià)值”為導(dǎo)向的邏輯思維。精益政府的“價(jià)值流”邏輯內(nèi)涵是：只有讓符合公共性的公共價(jià)值無(wú)阻礙地流動(dòng)起來(lái)，價(jià)值才真正得以體現(xiàn)。

“價(jià)值流”的邏輯針對(duì)阻礙流動(dòng)的“節(jié)點(diǎn)”與“隔閡”。政府公共價(jià)值流不夠暢通的原因多種多樣，過(guò)多的“節(jié)點(diǎn)”與“隔閡”問(wèn)題是最為常見(jiàn)的，比如過(guò)多的行政審批制度要求。“價(jià)值流”的邏輯將培養(yǎng)起政府部門(mén)重視價(jià)值流動(dòng)效率的思維，重新認(rèn)識(shí)當(dāng)前的所有工作，判斷是否有利于公共價(jià)值流動(dòng)，并致力于去除繁文縟節(jié)。

“價(jià)值流”的邏輯針對(duì)價(jià)值“全流域”的疏通。公共價(jià)值的“全流域”實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的是這樣的事實(shí)，即政府組織不可能控制公共價(jià)值流的所有環(huán)節(jié)，“全流域治理”是“價(jià)值流”邏輯的體現(xiàn)。很多情況下，政府部門(mén)在公共價(jià)值流中僅僅充當(dāng)“中介者”、“掌控者”的角色，要疏通公共價(jià)值流的“全流域”要求政府具備全局思維，統(tǒng)籌考慮流域內(nèi)政府外部各主體制約流動(dòng)的具體問(wèn)題，重視“全流域”治理。

“價(jià)值流”的邏輯針對(duì)“最后一公里”。事實(shí)上，“價(jià)值流”邏輯在當(dāng)前政府公共服務(wù)中是非常缺乏的，政府生產(chǎn)公共價(jià)值但不致力于使其向著公眾通暢地流動(dòng)起來(lái)，往往產(chǎn)生不同程度的“最后一公里”問(wèn)題。公共價(jià)值流的最后一公里問(wèn)題是流域中直接影響價(jià)值實(shí)現(xiàn)的核心問(wèn)題，是“行百里者半九十”的關(guān)鍵問(wèn)題。因此，精益政府的“價(jià)值流”邏輯認(rèn)為價(jià)值的實(shí)現(xiàn)就在于公共產(chǎn)品和服務(wù)是否真正流入公眾手中并發(fā)揮效用，而一切止步于最后一公里的公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給都被視為嚴(yán)重的浪費(fèi)。

(三)“簡(jiǎn)約至上”的邏輯

精益政府的基本邏輯之一是“簡(jiǎn)約至上”，即認(rèn)為“政府組成形式、行為模式、公共服務(wù)產(chǎn)出等都應(yīng)向著‘極簡(jiǎn)’的方向發(fā)展”,簡(jiǎn)約至上的政府公共服務(wù)符合公共需求和社會(huì)發(fā)展方向。精益政府理論認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)是越來(lái)越簡(jiǎn)化的；復(fù)雜的、層級(jí)節(jié)制的官僚體制僅僅是當(dāng)前政府無(wú)法擺脫但未來(lái)又必須擺脫的組織形式；從政府公共決策到最終公共服務(wù)的供給，政府的具體行為應(yīng)當(dāng)直接指向“公共性”，去掉一切間接的、復(fù)雜的管理行為；而政府“末梢”的公共服務(wù)產(chǎn)出也應(yīng)當(dāng)越簡(jiǎn)單直接越好，政府應(yīng)追求在對(duì)的時(shí)間、對(duì)的地點(diǎn)向公眾提供最為直接、最為需要的公共服務(wù)，公共服務(wù)的具體形式也應(yīng)簡(jiǎn)約至上，優(yōu)化最大多數(shù)公眾的“服務(wù)體驗(yàn)”。

“簡(jiǎn)約至上”是一種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，意味著政府在復(fù)雜多變的公共需求面前即時(shí)“轉(zhuǎn)向”能力的提升，以及政府持續(xù)精益變革成本的降低。當(dāng)政府組織變得簡(jiǎn)單，所提供公共服務(wù)產(chǎn)品的流程越來(lái)越簡(jiǎn)單直接，在應(yīng)對(duì)隨時(shí)有可能變化的公共需求方面才有更大的靈活性，能夠以最低的成本轉(zhuǎn)向新的、即時(shí)的、公共性的方向上來(lái)。

“簡(jiǎn)約至上”是一種公共體驗(yàn)，是政府公共服務(wù)“去復(fù)雜化”的目標(biāo)指向，但簡(jiǎn)約至上并不意味著政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)追求“極簡(jiǎn)主義”，極簡(jiǎn)主義對(duì)公共服務(wù)供給是有害的。對(duì)于復(fù)雜繁瑣的公共服務(wù)流程，公眾體驗(yàn)到的是無(wú)知、無(wú)奈與失控，而簡(jiǎn)約至上追求的是“理性的控制”，即合理的簡(jiǎn)約能夠?yàn)楣娞峁┮环N公共服務(wù)在掌控之中的體驗(yàn)。而極簡(jiǎn)主義則容易漠視和遺漏關(guān)鍵環(huán)節(jié)，公共服務(wù)的簡(jiǎn)約并不是簡(jiǎn)化一切，公共價(jià)值流中關(guān)鍵環(huán)節(jié)絕不能“簡(jiǎn)”，“理性控制”的體驗(yàn)需求也絕不能越界。

“簡(jiǎn)約至上”是一種決策傾向，意味著更理智看待專(zhuān)家們的意見(jiàn)，把專(zhuān)家們的意見(jiàn)當(dāng)作善意的參考，而真正影響政府行為質(zhì)量的是喜歡“簡(jiǎn)單事務(wù)”的大多數(shù)人。比如，政府在做出提供擁有哪些功能的公共服務(wù)的決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)將公共需求細(xì)分為“專(zhuān)家型需求”和“普通大眾的需求”。專(zhuān)家型用戶(hù)永遠(yuǎn)是少數(shù)群體，其需求也永遠(yuǎn)是“非典型的”；而普通大眾是不會(huì)像專(zhuān)家們那樣選擇復(fù)雜、新穎的公共服務(wù)功能的，越簡(jiǎn)單的服務(wù)對(duì)大部分公眾而言是最優(yōu)的。從公共性邏輯來(lái)講，公共性的公共服務(wù)一定不復(fù)雜，一定是符合所有公眾需求的服務(wù)，專(zhuān)家型用戶(hù)的“小眾”要求并不符合公共性。所以，簡(jiǎn)約至上的邏輯將在一定程度改變政府決策模式，決策時(shí)更多傾聽(tīng)包括政府一線(xiàn)工作人員在內(nèi)的普通大眾的愿望而非專(zhuān)家的意見(jiàn)是精益政府的特征。

“簡(jiǎn)約至上”是一種對(duì)公眾的信任。精益政府始終把政府置于社會(huì)之中，認(rèn)為公共事務(wù)服務(wù)于包括政府公務(wù)人員在內(nèi)的所有社會(huì)成員，任何人都有推進(jìn)其精益化的責(zé)任。因此，精益政府變革必須信任公眾的能力，也唯有對(duì)公眾予以信任，不再把公眾當(dāng)作“無(wú)知的孩子”，多余的、訓(xùn)導(dǎo)式的公共服務(wù)功能才可以“安心”剔除，政府才會(huì)提供更為簡(jiǎn)約有效的公共服務(wù)。

(四)“改善”的邏輯

實(shí)際上，“改善”的邏輯就是指精益政府“問(wèn)題解決”的邏輯，這里所說(shuō)的“問(wèn)題”實(shí)際上專(zhuān)指政府運(yùn)行中存在的各種浪費(fèi)現(xiàn)象。改善源于問(wèn)題的暴露，沒(méi)有問(wèn)題就沒(méi)有改善的空間，當(dāng)然這是不可能的。所以，改善的邏輯在于：沒(méi)有完美的事物，政府政務(wù)有無(wú)限的改善空間；改善是全新的認(rèn)識(shí)問(wèn)題、解決問(wèn)題的思維模式。

“改善”的前提是主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，問(wèn)題是精益政府一切改善行為的起點(diǎn)。問(wèn)題是肯定存在的，對(duì)于問(wèn)題準(zhǔn)確的把握和描述是改善的基礎(chǔ)。因此，“改善”的邏輯要求政府在精益變革中提高對(duì)問(wèn)題的敏感度，“沒(méi)有問(wèn)題是最大的問(wèn)題”，只有對(duì)問(wèn)題有主動(dòng)發(fā)掘的意識(shí)，政府精益變革才能抓住有效的切入點(diǎn)，改善也才有的放矢。

“改善”是一種“指導(dǎo)性思維”。一方面，改善以解決浪費(fèi)問(wèn)題為“指導(dǎo)”，是對(duì)問(wèn)題的“刨根問(wèn)底”，以及解決問(wèn)題時(shí)的“直來(lái)直去”。事實(shí)上，政府對(duì)于自身許多亟待改變的問(wèn)題并不能很準(zhǔn)確地加以把握，需要多問(wèn)幾個(gè)“為什么”，刨根問(wèn)底。精益變革經(jīng)常使用“5 why”方法，即連續(xù)詢(xún)問(wèn)五個(gè)“為什么”，一般都可以找出問(wèn)題的深層原因。這樣做可以讓政府更為準(zhǔn)確地把握問(wèn)題根源，突出改善的“指導(dǎo)性”。在解決這些問(wèn)題時(shí)，政府往往又會(huì)因種種行為定式產(chǎn)生各種繁文縟節(jié)，在解決問(wèn)題的有效行為之外衍生出許多無(wú)效的行為，如召開(kāi)更多的會(huì)議、批閱更多的文件，看似周全地思前想后實(shí)則怯于行動(dòng)?！案纳啤边壿嬕笳畬?duì)于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，在謀定后快速直接地加以解決。另一方面，“改善”是持續(xù)的循環(huán)，是漸進(jìn)式的變革。改善所堅(jiān)持的“指導(dǎo)性思維”實(shí)際上是一種有著嚴(yán)密組織的心理序列，精益政府更加注重解決細(xì)小到不可再分的問(wèn)題，從這些問(wèn)題的解決出發(fā)進(jìn)而影響宏觀問(wèn)題的解決。這是典型的漸進(jìn)式變革，是以“改善”為根本目的所決定的一系列由細(xì)小問(wèn)題解決組成的步驟鏈，是指導(dǎo)性思維所獨(dú)有的由解決過(guò)程各個(gè)步驟所填充的“心理圖式”，是一種不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并加以改善的螺旋上升的循環(huán)。

三、精益政府相關(guān)重要理念

精益政府變革的基本理念與精益理念一致，約翰·比切諾和馬蒂亞斯·霍爾韋格在《精益工具箱》一書(shū)中就提到了精益的一些理念，包括“精益追求‘理想方式’”“精益不是工具，也不是一套整合的工具”“精益是系統(tǒng)”“精益是持續(xù)學(xué)習(xí)”“精益既是革命也是演進(jìn)”“精益是‘分布式?jīng)Q策’”等。但事實(shí)上，由于精益政府是一個(gè)專(zhuān)注解決問(wèn)題的開(kāi)放理論體系，不斷有新的理念、新的思維、新的工具被精益采納用以降低浪費(fèi)，因此，對(duì)于精益政府變革的理念，學(xué)界至今并無(wú)權(quán)威總結(jié)。不過(guò)，基于當(dāng)前對(duì)精益政府理論的探討，可以通過(guò)兩種基本價(jià)值、減少八種浪費(fèi)、精益政府六項(xiàng)原則、四種關(guān)鍵能力和四項(xiàng)法則來(lái)總結(jié)其理念?？梢灶A(yù)想，在未來(lái)對(duì)精益政府理論不斷深入的研究中，其理念也將不斷豐富和完善。

(一)政府治理的兩種基本價(jià)值

“價(jià)值”是精益理念的核心，精益政府理論對(duì)于政府治理的認(rèn)識(shí)也以對(duì)“價(jià)值”的理解為基礎(chǔ)。精益政府理論認(rèn)為，政府治理的兩種最為基本的價(jià)值在于確保向公眾提供其所需求的服務(wù)*即“Provides services that people want”。，以及避免損害公眾、損害政府行為公共性的活動(dòng)*即“Prevents activities that cause harm”。。

1.向公眾提供其所需求的服務(wù)

精益政府理論內(nèi)容雖然以改善流程、開(kāi)發(fā)政府精益工具為主，但究其根本還是圍繞“公共性”(publicness)探討政府治理的價(jià)值。向公眾提供其所需求的服務(wù)，明確框定了政府精益化變革的客觀對(duì)象，即對(duì)公眾確實(shí)需求的公共服務(wù)供給進(jìn)行精益化變革，這個(gè)價(jià)值是精益政府理論最根本的合理性依據(jù)。

2.避免損害公眾及政府行為公共性的活動(dòng)

這是政府治理行為另外一個(gè)維度，也是政府公共性的另一種表現(xiàn)形式。精益政府變革不應(yīng)僅僅聚焦于必要的公共服務(wù)的供給精益化，同時(shí)更應(yīng)從發(fā)現(xiàn)“浪費(fèi)”出發(fā)，識(shí)別現(xiàn)有的、無(wú)用的、冗余的浪費(fèi)行為，這些浪費(fèi)行為無(wú)疑對(duì)公眾利益形成了不同程度的損害，這表現(xiàn)了精益聚焦浪費(fèi)問(wèn)題的根本價(jià)值取向。

(二)精益政府所要減少的最常見(jiàn)八類(lèi)浪費(fèi)

精益思想認(rèn)為政府的具體行為分為三種：明確創(chuàng)造公共價(jià)值的行為；不創(chuàng)造價(jià)值但當(dāng)前對(duì)于價(jià)值創(chuàng)造必不可少的行為，亦即“Ⅰ型浪費(fèi)”；以及不創(chuàng)造價(jià)值并可以立刻去除的行為，亦即“Ⅱ型浪費(fèi)”。精益思想正是從后兩種浪費(fèi)問(wèn)題中來(lái)，精益直指浪費(fèi)。學(xué)者Christena C. Shepherd明確指出，政府所要減少的七種浪費(fèi)包括：運(yùn)輸(Transport)、不必要的移動(dòng)(Motion)、過(guò)量庫(kù)存(Inventory)、過(guò)度生產(chǎn)(Overproduction)、等待(Waiting)、無(wú)價(jià)值勞動(dòng)(Overprocessing)，以及工作缺陷(Defects)。此外，政府中人力資源(HR)的浪費(fèi)也應(yīng)當(dāng)受到重視。這八類(lèi)常見(jiàn)浪費(fèi)，或多或少都存在于不同國(guó)家、不同層級(jí)、不同地域的政府部門(mén)中，是精益變革關(guān)注和直面的問(wèn)題對(duì)象。

(三)精益政府的六項(xiàng)原則

精益政府的行為模式有具體明確的原則指向，具體包括對(duì)問(wèn)題的徹底解決，節(jié)約公眾時(shí)間，在對(duì)的時(shí)間、對(duì)的地點(diǎn)提供對(duì)的公共產(chǎn)品，以及簡(jiǎn)化公眾的決策流程。事實(shí)上，這六項(xiàng)原則都指向了新公共管理運(yùn)動(dòng)時(shí)期對(duì)政府公共價(jià)值的定義——3E，即經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effect)(圖2)。因此在這個(gè)意義上，精益政府理論可謂為新公共管理3.0版。

圖2

四、結(jié)論

精益政府的哲學(xué)理念所涉及的是精益思維對(duì)政府政務(wù)工作的認(rèn)識(shí)論問(wèn)題，是對(duì)當(dāng)下政府公共價(jià)值流程中各種浪費(fèi)問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)和改善的邏輯，也是對(duì)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體系統(tǒng)中所應(yīng)發(fā)揮功能的全新思考。精益政府理論是開(kāi)放的體系，精益思想、精益思維、精益理念在與政府具體的公共事務(wù)相結(jié)合的過(guò)程中，豐富著自己的哲學(xué)理念系統(tǒng)，不斷適應(yīng)著政府治理的最新要求。

(一)精益政府哲學(xué)理念的時(shí)代合理性

首先，精益思維是當(dāng)前政府改善流程的必然選擇。政府精益變革實(shí)質(zhì)上是對(duì)于公務(wù)員隊(duì)伍認(rèn)識(shí)問(wèn)題、解決問(wèn)題邏輯的變革，無(wú)論“公共性”邏輯、“價(jià)值流”邏輯、“簡(jiǎn)約至上”邏輯、“改善”邏輯，還是具體到政務(wù)改善實(shí)踐之中的每一種行為決策，都受到精益思維的重大影響。對(duì)于當(dāng)前政府的改革，精益思維給予了一種全然不同的認(rèn)識(shí)論，從根本價(jià)值拉動(dòng)一切政府行為，通過(guò)實(shí)踐回答政府政務(wù)“為了誰(shuí)”、“依靠誰(shuí)”的問(wèn)題，對(duì)于政府克服當(dāng)前科層體制導(dǎo)致的棘手問(wèn)題是有益的。

其次，精益政府的精神是當(dāng)前社會(huì)對(duì)政府的根本要求。精益政府對(duì)于“服務(wù)滿(mǎn)意度”近乎迷信，而這正是出于對(duì)人性的尊重，是社會(huì)發(fā)展對(duì)政府的現(xiàn)實(shí)要求。專(zhuān)注精神則符合社會(huì)發(fā)展對(duì)“匠人精神”的訴求，要求政府在公共服務(wù)價(jià)值流中扮演“治理匠人”的角色，專(zhuān)注地投身于公共服務(wù)的“志業(yè)”。寬容精神則更為實(shí)際地為政府的精益變革鋪平道路，降低了變革中的各種阻力。

最后，精益文化是當(dāng)前政府文化建設(shè)重要的改善方向?！拔幕詈?jiǎn)單的定義是：人們所被激勵(lì)的行為，以及思維、表達(dá)、工作、每天的行動(dòng)方式?！?Richard J. Zarbo. Creating and Sustaining a Lean Culture of Continuous Process Improvement. American Journal of Clinical Pathology (AJCP), 2012, Sep.在企業(yè)領(lǐng)域，近三十余年精益思想的蓬勃發(fā)展，已經(jīng)基本使推崇精益管理的企業(yè)樹(shù)立起“價(jià)值導(dǎo)向的文化變革”，形成了已建立起信譽(yù)、打破部門(mén)間隔閡的強(qiáng)有力組織。“原先哪些高級(jí)管理人員，習(xí)慣于自上而下管理、命令控制式管理和等級(jí)分明的人員，現(xiàn)在被一群新的樂(lè)于在以團(tuán)隊(duì)為基礎(chǔ)的組織中工作的管理人員所替代。”*[美]詹姆斯P.沃麥克、[英]丹尼爾T.瓊斯：《精益思想》，機(jī)械工業(yè)出版社2015年版，第98頁(yè)。毫無(wú)疑問(wèn)，將精益思想應(yīng)用于政府領(lǐng)域，改善政府文化是重要的目的之一。文化是組織管理系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)所提供給每一個(gè)人的行為選擇，其通過(guò)實(shí)踐方式不斷地重復(fù)而非單純訓(xùn)導(dǎo)加以強(qiáng)化，持續(xù)改善政府管理系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)、專(zhuān)注公共價(jià)值流程的精益政府理論對(duì)于行政文化有巨大影響。

(二)精益政府哲學(xué)理念的歷史局限性

首先，從精益思想發(fā)展歷程來(lái)看，精益的哲學(xué)理念來(lái)自于實(shí)踐，是對(duì)精益生產(chǎn)實(shí)踐核心理論部分的提煉。而精益政府哲學(xué)理念體系也來(lái)源于對(duì)具體政府實(shí)踐的認(rèn)識(shí)，以及對(duì)精益政府、政府精益管理合理的理論暢想?？梢哉f(shuō)，精益政府哲學(xué)理念是人們對(duì)政府具體實(shí)踐的初步認(rèn)識(shí)，只是“認(rèn)識(shí)——指導(dǎo)實(shí)踐——再認(rèn)識(shí)”過(guò)程的第一階段，其所涉及內(nèi)容并不算豐富，思想體系也不夠完善。因此，在當(dāng)前初步認(rèn)識(shí)對(duì)接下來(lái)政府精益變革實(shí)踐的指導(dǎo)中，很多粗淺的理念并不符合實(shí)踐發(fā)展規(guī)律，需要不斷檢驗(yàn)和完善。

其次，從具體的理念內(nèi)容來(lái)看，精益政府的很多理念都是非常實(shí)際的，針對(duì)的是當(dāng)前的具體問(wèn)題。可以預(yù)見(jiàn)到，這些理念面對(duì)未來(lái)不斷變化的具體政府實(shí)踐問(wèn)題是不適用的，有一些理念已經(jīng)暴露出不完善的弱點(diǎn)。比如“政府精益變革四項(xiàng)法則”中，“根據(jù)科學(xué)的方法，在‘師父’的指導(dǎo)下盡可能在最基層開(kāi)展優(yōu)化改善活動(dòng)”一條，當(dāng)前，“師徒制”以傳承具體的政府公共服務(wù)改善技能是有效的，但在未來(lái)是否依然有效？“匠人式”的傳承方式是否適用于政府治理？這些問(wèn)題是需要理論論證和實(shí)踐驗(yàn)證的。再如“精益政府所要減少的八種浪費(fèi)”實(shí)際上并不能囊括公共服務(wù)中所有的問(wèn)題，在現(xiàn)實(shí)中也確確實(shí)實(shí)存在其他一些在此八種“浪費(fèi)”之外的“浪費(fèi)”問(wèn)題，如公眾在公共價(jià)值流程中所消耗的“情感”，公眾在政務(wù)大廳辦事因心理受到的各種高壓*這些高壓來(lái)自方方面面，比如公眾因辦事產(chǎn)生的過(guò)度交往行為，毫無(wú)疑問(wèn)對(duì)公眾情緒是一種浪費(fèi)。所造成的“情緒浪費(fèi)”等等。這種理念在未來(lái)的實(shí)踐中需要逐步完善。

(三)精益政府哲學(xué)理念體系的發(fā)展趨勢(shì)

一方面，精益政府哲學(xué)理念向著更宏觀抽象的方向發(fā)展。宏觀是指精益政府哲學(xué)理念作為其理論的一部分，需要不斷發(fā)掘其在更加宏觀層面指導(dǎo)實(shí)踐的價(jià)值；而抽象則是哲學(xué)的話(huà)語(yǔ)層面的抽象，即對(duì)于當(dāng)前和未來(lái)政府精益變革具體實(shí)踐的凝練，對(duì)精益政府相關(guān)的“統(tǒng)一原理”的豐富，對(duì)“理論層面的自我意識(shí)”的檢驗(yàn)，即作為政府本身對(duì)精益政府具體存在形態(tài)的抽象理解的不斷深化發(fā)展。比如當(dāng)前對(duì)于精益政府“精神”的抽象描述略顯單薄，精益政府在政務(wù)實(shí)踐中具體會(huì)表現(xiàn)出哪些精神，需要在真正推進(jìn)政府精益變革過(guò)程中不斷理解和提煉。另外，精益政府的“基本邏輯”也會(huì)在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)和豐富，并且在更宏觀的層面影響精益政府變革。

另一方面，精益政府哲學(xué)理念向著更微觀具體的方向發(fā)展。哲學(xué)理念是對(duì)具體的抽象，但其必須能夠解釋微觀具體。所以，精益政府哲學(xué)理念體系不可能脫離政府實(shí)踐，必須超越現(xiàn)有“原則”、“法則”等框架，從更加微觀而具體的政府精益變革實(shí)踐出發(fā)，進(jìn)行哲學(xué)思考，凝練哲學(xué)理念。比如關(guān)于政府的精益文化，更多宏觀抽象的描述性分析并不能使政府精益文化更具說(shuō)服力，文化必須與微觀實(shí)踐相結(jié)合。所以，在清楚分析政府組織與企業(yè)組織根本不同的前提下，在具體政務(wù)工作中解釋精益文化扎根政府的可能性、必然性，回答好這樣的問(wèn)題，即在組織使命、動(dòng)力機(jī)制完全不同的情況下，政府如何表現(xiàn)與建構(gòu)起與企業(yè)相同的精益文化。