優(yōu)勢治理：政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體與鄉(xiāng)村振興路徑

張大維

(華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院，湖北 武漢 430079)

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，專門闡述了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體意涵，再次強調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。2018年的中央一號文件繼續(xù)關(guān)注“三農(nóng)”問題，作為改革開放40年來第20個、新世紀第15個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件直擊鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行了全面部署，被稱為謀劃新時代鄉(xiāng)村振興的“頂層設(shè)計”和“四梁八柱”，體現(xiàn)了“管長遠、管根本、管全局”的總體性特點。

習(xí)近平總書記在視察湖北和長江經(jīng)濟帶發(fā)展時再次提出，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代做好‘三農(nóng)’工作的總抓手”。其在強調(diào)五個聚焦(要聚焦產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕)、五個振興(著力推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興)和三個體系(加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系)的基礎(chǔ)上，特別提出“把政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體有機統(tǒng)一起來，充分尊重農(nóng)民意愿，激發(fā)農(nóng)民內(nèi)在活力，教育引導(dǎo)廣大農(nóng)民用自己的辛勤勞動實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興”*湖北日報評論員：《著力推進鄉(xiāng)村“五個振興”——三論深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記視察湖北重要講話精神》，《湖北日報》2018年5月2日第1版。，即鄉(xiāng)村振興中的“政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體有機統(tǒng)一論”。

政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體有機統(tǒng)一論的提出，是對我國改革開放40年來“三農(nóng)”工作的經(jīng)驗總結(jié)，是對改革開放前“三農(nóng)”工作中存在的以政府為主體和大包大攬，改革開放初向農(nóng)民有限放權(quán)與代辦越位，新世紀將農(nóng)民推向市場與風(fēng)險自擔等諸多弊端的摒棄，是在新時代共建共治共享理念指導(dǎo)下，對政府與農(nóng)民關(guān)系的重新審視。其既體現(xiàn)了長期以來學(xué)界政界討論的“國家與社會”“政府與民眾”關(guān)系調(diào)適問題，又探討了“社會的內(nèi)部”“個體的農(nóng)民”活力激發(fā)問題，即合理調(diào)整政府空間后讓渡農(nóng)民主體的自由空間問題。其既重新審視了政府的角色和功能，又重新定位了農(nóng)民的地位和作用。

政府和農(nóng)民的關(guān)系調(diào)適和銜接問題，是權(quán)力利益關(guān)系的調(diào)整和分配問題，內(nèi)含著治理框架的新發(fā)展，即優(yōu)勢治理的新理念，體現(xiàn)為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題及鄉(xiāng)村振興的具體落實問題?；诖?，本文的問題意識是：鄉(xiāng)村振興中政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體有機統(tǒng)一的優(yōu)勢治理意涵是什么，新時代國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體現(xiàn)優(yōu)勢治理的狀況怎么樣？在此基礎(chǔ)上提出我國鄉(xiāng)村振興可供遵循的優(yōu)勢治理路徑。

一、相關(guān)文獻綜述

雖然鄉(xiāng)村振興的理念和戰(zhàn)略提出時間不長，但有關(guān)研究增長迅速。2017年12月25日，筆者在中國知網(wǎng)(CNKI)上以篇名“鄉(xiāng)村振興”檢索出的論文只有11篇，其中核心期刊論文有9篇；用其他方式檢索也不過20篇。這幾篇論文主要是韓俊、羅必良、葉興慶、鄭風(fēng)田、張曉山、黨國英、劉守英等人對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的解讀、訪談和策略思考等，部分涉及日本等國鄉(xiāng)村振興和地方經(jīng)驗推介等。2018年5月4日，筆者再次以篇名“鄉(xiāng)村振興”在中國知網(wǎng)檢索時，此類論文已達到1210篇，其中核心期刊論文126篇；以主題“鄉(xiāng)村振興”檢索，共有1465篇，其中核心期刊論文144篇。盡管鄉(xiāng)村振興相關(guān)論文數(shù)量增長較快，但仍然以政策解讀、經(jīng)驗推介、對策建議等宏觀層面上的研究為主，較少從治理的學(xué)理性層面來闡釋鄉(xiāng)村振興的意涵和理路，尤其是從解構(gòu)多元權(quán)力利益關(guān)系和主導(dǎo)主體關(guān)系系統(tǒng)中的一組核心關(guān)系來明晰其治理框架，并提出新時代鄉(xiāng)村振興的路徑，這為本文提供了研究的拓展空間。

學(xué)術(shù)界關(guān)于治理與善治的相關(guān)研究較多，鑒于下文將專門闡釋治理譜系和優(yōu)勢治理概念提出的脈絡(luò)，此處將不贅述。與之相對，學(xué)界和政界關(guān)于政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體的相關(guān)研究較少，而且主要集中在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，主要表現(xiàn)為：

第一，在傳統(tǒng)的“三農(nóng)”問題研究中，除了關(guān)注政府的重要地位外，也認識到農(nóng)民和農(nóng)戶的主體地位。例如，舒爾茨曾提出“理性小農(nóng)”思想，顛覆了學(xué)術(shù)界對農(nóng)民落后、愚昧的認知傳統(tǒng)，他認為農(nóng)民和其他經(jīng)濟主體一樣，能夠在自身特定約束條件下實現(xiàn)資源優(yōu)化配置*[美]西奧多·W.舒爾茨:《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》，梁小民譯，商務(wù)印書館 2006年版，第33-43頁。。黃宗智也曾提出，即便是大農(nóng)業(yè)企業(yè)，如今仍然多依賴與小農(nóng)戶簽訂合同或訂單的方式來經(jīng)營，而不是采用資本主義雇工經(jīng)營方式，小農(nóng)戶仍然是農(nóng)業(yè)的主體*黃宗智:《中國的隱性農(nóng)業(yè)革命(1980—2010)——一個歷史和比較的視野》，《開放時代》2016年第2期。。

第二，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正式提出之前，學(xué)界已經(jīng)出現(xiàn)了就政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體之間關(guān)系以及角色定位的研究，較具代表性的是仰葉齊針對二者關(guān)系和角色的直接論述，其提出政府的主導(dǎo)作用主要表現(xiàn)在政策上主導(dǎo)、組織上主導(dǎo)、服務(wù)上主導(dǎo)、投入上主導(dǎo)等4個方面；認為農(nóng)民的主體作用主要表現(xiàn)在建設(shè)主體、經(jīng)營管理主體、利益主體、合作主體等4個方面；把握好二者的關(guān)系問題極其重要*仰葉齊：《把握好政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體的關(guān)系》，《農(nóng)民日報》2017年5月13日第3版。。

第三，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正式提出之時，政界對政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體的角色功能已有潛在分工。2017年黨的十九大報告關(guān)于鄉(xiāng)村振興的概括有432個字，其總體上可以視為圍繞政府與農(nóng)民的關(guān)系問題再闡釋。2018年中央一號文件用16466個字闡釋了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見，除了重點強調(diào)政府在制度安排、服務(wù)提供等方面的主導(dǎo)作用外，其提及“農(nóng)民”63處，“農(nóng)戶”11處，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)營“主體”12處，在7大基本原則中，專門論述了堅持農(nóng)民主體地位的基本原則，凸顯了農(nóng)民主體作用。之后，習(xí)近平總書記多次提出要堅持農(nóng)民主體、激發(fā)潛能，他指出，鄉(xiāng)村振興歸根結(jié)底是廣大農(nóng)民自己的事業(yè)，他們是振興鄉(xiāng)村的主體，在發(fā)展建設(shè)的過程中，要充分尊重農(nóng)民的意愿，善于聽取農(nóng)民的意見，切實保障農(nóng)民的權(quán)益，要調(diào)動廣大農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性。*農(nóng)民日報評論員：《扎扎實實把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施好 六論學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在山東代表團關(guān)于鄉(xiāng)村振興的講話精神》，《農(nóng)民日報》2018年3月15日第1版。2018年4月29日，習(xí)近平總書記在視察湖北時又專門論述了鄉(xiāng)村振興中政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體的有機結(jié)合問題。

第四，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正式提出以后，出現(xiàn)了一些學(xué)者對政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體關(guān)系進行的研究。較具代表性的有：王曉毅認為，振興的鄉(xiāng)村仍然是農(nóng)民的鄉(xiāng)村，農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體，盡管鄉(xiāng)村振興需要外部的資金、技術(shù)和人力的進入，但要避免簡單地將農(nóng)村變成企業(yè)家的投資場而將農(nóng)民排除在外，只有農(nóng)民參與和主導(dǎo)的鄉(xiāng)村振興才是真正的鄉(xiāng)村振興*王曉毅：《農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體》，《北京青年報》2017年10月29日第2版。。張曉山分別從4個方面提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的抓手，其論及的改革、發(fā)展、建設(shè)和完善，無不從政府視角強調(diào)了其主導(dǎo)作用，要為農(nóng)民等相關(guān)農(nóng)村農(nóng)業(yè)主體保駕護航*張曉山：《實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的幾個抓手》，《人民論壇》2017年11月下。。賀雪峰在總結(jié)了當前存在的4種差異較大的鄉(xiāng)村建設(shè)后，認為當前鄉(xiāng)村建設(shè)的重點應(yīng)該是為大多數(shù)農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活秩序進行保底的鄉(xiāng)村建設(shè)，這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施前提*賀雪峰：《誰的鄉(xiāng)村建設(shè)——鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施前提》，《探索與爭鳴》2017年第12期。，實際也提出政府的制度供給主導(dǎo)和農(nóng)民的生產(chǎn)生活主體等。葉興慶在解讀鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，強調(diào)鄉(xiāng)村振興要清除體制機制障礙，激發(fā)農(nóng)村各類資源要素的潛能和各類主體的活力，不斷為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新動能*葉興慶：《新時代中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略論綱》，《改革》2018年第1期。。劉合光對鄉(xiāng)村振興主體及主體之間關(guān)系進行了界定，分析了激活鄉(xiāng)村振興主體積極性的措施，探討了這些主體可以發(fā)揮的積極作用*劉合光：《激活參與主體積極性，大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第1期。。蔣長云提出了實施鄉(xiāng)村振興需要努力規(guī)避的5種傾向，其中就提出要使農(nóng)民在共商共建共治共享中有更多獲得感，提出鄉(xiāng)村振興首先是政府的制度供給，同時要堅持農(nóng)民的主體地位*姜長云：《實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需努力規(guī)避集中傾向》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第1期。。韓長賦指出，農(nóng)村貧困群眾大多是小農(nóng)戶，大多生產(chǎn)方式落后，要凸顯小農(nóng)戶的主體地位，使小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接*韓長賦:《積極推進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接》，《求是》2018年第2期。。王立勝認為鄉(xiāng)村振興需要系統(tǒng)性把握，首要的是將其看作推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略安排，其特別強調(diào)政府的政策供給和農(nóng)民的主體地位，從4個方面闡釋了二者銜接問題*王立勝：《對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要系統(tǒng)性把握》，《中國黨政干部論壇》2018年第4期。。韓俊提出的關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的八個關(guān)鍵性問題中，其中有4條是關(guān)于政府的制度供給、組織保證和基礎(chǔ)保障的，4條是關(guān)于農(nóng)民的經(jīng)營建設(shè)、自治共治和合作共享的*韓?。骸蛾P(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的八個關(guān)鍵性問題》，《中國黨政干部論壇》2018年第4期。。陳錫文在對我國農(nóng)村改革的40年歷程、經(jīng)驗和貢獻回顧的基礎(chǔ)上，提出了實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興值得注意的3個制度性問題，分別為政府主導(dǎo)的經(jīng)營制度、產(chǎn)權(quán)制度建構(gòu)問題，以及小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接制度問題*陳錫文：《從農(nóng)村改革40年看鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出》，《中國黨政干部論壇》2018年第4期。，實際是體現(xiàn)了農(nóng)民主體問題。黃祖輝將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求具體化為“三條路徑”同步協(xié)調(diào)，一是把握“五個激活”的驅(qū)動，二是把握“五位一體”協(xié)同，三是“五對關(guān)系”把控，其中，重點圍繞政府主導(dǎo)的多種形式和農(nóng)民主體的多種形態(tài)展開了闡述*黃祖輝：《準確把握中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第4期。?？紫橹翘岢鲛r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展亟需培育新動能，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)業(yè)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要著力培育的重要動能*孔祥智：《培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的三大途徑》，《經(jīng)濟與管理評論》2018年第5期。。

盡管已有研究開始關(guān)注到鄉(xiāng)村振興中政府與農(nóng)民的角色功能定位及其相互關(guān)系問題，但并沒有對國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從整體上進行類型化的總結(jié)歸納闡釋，更沒有將其上升到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的優(yōu)勢治理層面進行研究，也缺乏可供參考的鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢治理路徑，本文將探討以上問題。

二、優(yōu)勢治理與政府-農(nóng)民協(xié)同的鄉(xiāng)村振興

(一)治理本源與時代意涵

治理的相關(guān)概念譜系中，經(jīng)歷了統(tǒng)治、控制、管治、管理等再到治理并趨向善治概念。近代的相關(guān)研究中，1950年代與國家管治相關(guān)的governance(治理)概念開始出現(xiàn)；1960年代和1970年代，governance主要被運用于學(xué)校管理、教育管理和都市管理等方面；1980年代，governance開始被運用于政府管理、公共管理和地區(qū)治理等領(lǐng)域；1989年，世界銀行發(fā)布了《撒哈拉以南非洲：從危機到可持續(xù)增長》的報告，其用“治理危機”一詞概括了非洲發(fā)展問題的根源，彭瑩瑩、燕繼榮等人認為這是現(xiàn)代意義上governance一詞的出現(xiàn)*彭瑩瑩、燕繼榮：《從治理到國家治理：治理研究的中國化》，《治理研究》2018年第2期。。進入1990年代以后，governance被大量使用，風(fēng)靡全球。在國內(nèi)，知賢*知賢：《GOVERNANCE：現(xiàn)代“治道”新概念》，載《市場邏輯與國家觀念》，上海三聯(lián)書店1995年版，第55-78頁。、徐勇*徐勇：《Governance：治理的闡釋》，《政治學(xué)研究》1997年第1期。等人較早對governance進行了闡釋，俞可平等人則在《治理與善治》中較全面地對其進行了推介研究。進入21世紀后，治理一詞被廣泛運用并出現(xiàn)混淆使用跡象，近來王紹光針對此通過系統(tǒng)研究后指出，治理概念的使用需要正本清源，回到英文governance與中文治理原本的含義。他認為，治理指的是內(nèi)含治國理政的公共管理的方式、方法、途徑和能力，而不是指任何特定的公共管理方式、方法和途徑，也不是指市場化、私有化，不是指無需政府的治理，更不是指治理和統(tǒng)治誰多一點誰少一點的問題。同時，其研究得出結(jié)論：黨的十八屆三中全會、黨的十九大等提出的治理體系建設(shè)，即是在這個本源意義上使用的。而我們黨和國家提出的治理體系和治理能力的內(nèi)涵更加豐富，體現(xiàn)了中國特色話語體系和治理意涵的本土發(fā)展，包括兩個方面：一方面是做事的方式方法和途徑，另一方面是治理國家的能力*王紹光：《治理研究：正本清源》，《開放時代》2018年第2期。。

本文即是從原本意義上講的治理，指公共治理方式的改變；同時也是從整體意義上講的治理，是包括政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)和黨的建設(shè)六個方面的全方位治理*何艷玲：《理順關(guān)系與國家治理結(jié)構(gòu)的塑造》，《中國社會科學(xué)》2018年第2期。，區(qū)別于社會治理，不僅僅是農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作及社會領(lǐng)域中的自治、法治和德治相結(jié)合的治理問題。

總體上看，本文講的治理，指向鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，涉及鄉(xiāng)村振興的方方面面，是公共治理方式的改變和公共治理能力的提升。一方面，公共治理方式的改變，包括在農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等各個方面的治理方式轉(zhuǎn)變，就是要使鄉(xiāng)村振興更加有利于維護農(nóng)民群眾根本利益，促進農(nóng)民共同富裕，促進農(nóng)民持續(xù)增收，不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。另一方面，公共治理能力的提升，包括在產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等各方面的治理能力提升，就是要實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。

(二)治理類型與優(yōu)勢治理

在治理一詞的基礎(chǔ)上，學(xué)界政界也形成了多樣性的治理復(fù)合概念。盡管范克斯伯根等人研究指出，治理的不同理解一般具有多中心、網(wǎng)絡(luò)、關(guān)注過程、推動合作、規(guī)范性概念等五個共同點。但由于視角不同、維度有異、領(lǐng)域差別等，關(guān)于治理的類型劃分仍然較為多樣。如上所述，1990年以來，治理概念和治理研究逐漸流行。當時重在討論國家角色的改變問題，例如，新自由主義治理(neoliberal governance)、社會自我治理(societal self-governance)、網(wǎng)絡(luò)治理(network governance)、制衡式治理(balanced governance)，分權(quán)式治理或多層治理(multi-level governance)、全球治理(global governance)等*Victor Bekkers， Geske Dijkstra， and Menno Fenger(eds.)，Governance and the Democratic Deficit： Assessing the Democratic Legitimacy of Governance Practices，Burlington，VT：Ashgate，2007，pp. 20-21.。還如，多中心治理(polycentric governance)、混合治理(hybrid governance)、運營型治理(operational governance)、公共部門治理(public sector governance)、新公共治理(new public governance)等。具體來講，西方關(guān)于治理的類型學(xué)研究主要有：1996年，羅茲提出的治理6種含義中就提出公司治理(corporate governance)、良好的治理(good governance)等*R. A. W. Rhodes，“The New Governance： Governing without Government” ，in Political Studies， Vol. 44，No. 4 (Sept. 1996)，pp. 652-667.。2000年，羅茲又將治理分為7種治理方式，包括公司治理、良好的治理，國際治理(international governance)、網(wǎng)絡(luò)治理(netword governance)等*R. A. W. Rhodes， “Public Administration and Governance，” in Jon Pierre(ed.)， Debating Governance：Authority，Steering， and Democracy，Oxford：Oxford University Press，2000，pp. 54-90.。同年，赫斯特將治理分為5種方式，包括良好的治理、國際治理、公司治理、網(wǎng)絡(luò)治理等*Paul Hirst，“Democracy and Governance”，in Jon Pierre(ed.)，Debating Governance，Oxford： Oxford University Press，2000，pp. 13-35.。2004年，范克斯伯根等人通過總結(jié)不同學(xué)科和領(lǐng)域提煉出了9種治理方式，其中包括公司治理(corporate governance)、城市治理(urban governance)、全球治理(global governance)、多級治理(multi-level governance)、政府治理(government governance)等*Van Kersbergen and Van Waarden，“‘Governance’ as a Bridge between Disciplines： Cross-disciplinary Inspiration Regarding Shifts in Governance and Problems of Governability， Accountability and Legitimacy” ，in European Journal of Political Research，Vol. 43，No. 2 (March 2004)，pp. 143-171.。2007年，芬格等將治理分為5種模式，包括間隔式治理(governance at a distance)、分級治理(multi-level governance)、市場治理(market governance)、網(wǎng)絡(luò)治理、社會治理(societal self-governance)等*Menno Fenger and Victor Bekkers， “The Governance Concept in Public Administration” in Victor Bekkers， et al.(eds.)， Governance and the Democratic Deficit： Assessing the Democratic Legitimacy of Governance Practices， Burlington， VT：Ashgate，2007，pp. 13-34.。2010年，列恩將治理的方法概括為5種，有分層治理、網(wǎng)絡(luò)治理(governance as networks)、新治理(new governance)等。*Jr. Laurence E. Lynn，“Has Governance Eclipsed Government？” in Robert F. Durant(ed.)，The Oxford Handbook of American Bureaucracy， Oxford：Oxford University Press，2010，pp. 669-690.中國學(xué)界在研究中也提出了網(wǎng)格治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、簡約治理、復(fù)合治理、協(xié)商治理、協(xié)同治理、整體性治理、技術(shù)治理等。中國政界也有廣泛使用和分類，黨的十七大以來主要使用“社會治理”，黨的十八屆三中全會提出要改進社會治理方式，提出了系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，新華社2013年11月15日。。之后還提出了善治，黨的十八屆四中全會提出了“良法是善治之前提”*《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，新華社2014年10月28日。。黨的十九大報告再次提出“以良法促進發(fā)展、保障善治”，并提出要實現(xiàn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”*習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，新華社2017年10月27日。。

盡管治理的類型多樣，但從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尤其是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意義上講，治理是整體性的，除了社會治理以外，還有政府治理和市場治理等。俞可平等人研究指出，現(xiàn)代國家治理體系是一個有機的、協(xié)調(diào)的、動態(tài)的和整體的制度運行系統(tǒng)，其本質(zhì)就是規(guī)范社會權(quán)力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系。國家治理的理想狀態(tài)就是善治(good governance)。俞可平曾將善治的基本要素概括為五個：合法性、法治、透明性、責任性、回應(yīng)*俞可平：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻出版社2000年版，第8-11頁。。后又將其增加為十個，增加了有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正*俞可平：《增量民主與善治》，社會科學(xué)文獻出版社2005年版，第146-147頁。?？傮w來看，有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、依靠什么治理。這三個問題實際上也就是國家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機制和治理工具。其進一步指出，善治不同于傳統(tǒng)的善政或仁政等政治理想。善政是對政府治理的要求，即講究好的政府；善治則是對整個社會的要求，即不僅要有好的政府治理，還要有好的社會治理，是政府和民眾對社會公共事務(wù)的協(xié)同管理，或稱官民共治、政社共治。作為政府與民眾對社會公共事務(wù)的合作管理，善治需要政府與民眾的共同努力*俞可平：《中國的治理改革(1978—2018)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第3期。。

優(yōu)勢治理，則是治理系統(tǒng)中政府和民眾等各參與要素根據(jù)各自的優(yōu)勢，以最合適的身份和最優(yōu)質(zhì)的狀態(tài)對社會公共事務(wù)的合作管理和協(xié)同治理。在這一過程中，哪一要素具有優(yōu)勢就由誰充當相應(yīng)的角色，其是各參與要素最合適的排列組合、優(yōu)化合作協(xié)同和共建共治共享的過程，超越了單純的政府治理、社會治理或市場治理等，是從整體層面上體現(xiàn)的政府治理、社會治理和市場治理的融合，以達到各層面的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

(三)鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢治理

鄉(xiāng)村振興是多元要素系統(tǒng)參與的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)過程，其中最為重要的是政府和農(nóng)民(農(nóng)戶及其延展的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體及參與主體等)兩大要素之間的權(quán)力利益關(guān)系的優(yōu)化配置和功能實現(xiàn)問題，其善治格局的達成和振興目標的實現(xiàn)，就是要改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展和國家治理體系中政府錯位與農(nóng)民缺位等弊端，通過主體轉(zhuǎn)換與反身實踐，建立農(nóng)民主體地位，完善政府主導(dǎo)職能，實現(xiàn)政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體的有機統(tǒng)一。

鄉(xiāng)村振興中的優(yōu)勢治理，是指在鄉(xiāng)村振興過程中，要發(fā)揮和激活各參與要素的優(yōu)勢潛能和特點特長，尤其是要重新明晰作為兩大核心要素的政府和農(nóng)民的主攻方向和內(nèi)在潛能，在基層、地方和國家治理體系中誰有優(yōu)勢就由誰來占位補位，其他要素協(xié)同參與，達到治理效果最優(yōu)化，在鄉(xiāng)村振興中體現(xiàn)為政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體有效銜接和良性互動的善治格局。

鄉(xiāng)村振興中的優(yōu)勢治理，要求傳統(tǒng)治理要素的角色轉(zhuǎn)換。優(yōu)勢視角，強調(diào)在處理某一事項中，誰處于優(yōu)勢地位，就由誰來占位，由誰來負責*王思斌：《優(yōu)勢主導(dǎo)的“三社”聯(lián)動》，《中國社會工作》2015年9月上。。優(yōu)勢治理，就是要在各要素聯(lián)動過程中把各自的優(yōu)勢發(fā)揮出來，體現(xiàn)優(yōu)勢與權(quán)變的合理轉(zhuǎn)化*張大維、趙彥靜：《“三社聯(lián)動”中社會工作的專業(yè)缺位與補位》，《中州學(xué)刊》2017年第10期。。在鄉(xiāng)村振興過程中，則是要厘清和調(diào)整各參與要素的功能邊界和權(quán)力利益關(guān)系，尤其是要重新審視作為兩大核心要素的政府和農(nóng)民的角色定位和聚焦方向，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)基層、地方和國家治理體系中主客關(guān)系或錯位關(guān)系，在鄉(xiāng)村振興中體現(xiàn)為由傳統(tǒng)的“政府本位”向新時代的“農(nóng)民本位”轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體的歸位。

三、新時代鄉(xiāng)村振興中優(yōu)勢治理的實施戰(zhàn)略

傳統(tǒng)在研究社會活力、經(jīng)濟彈力、治理能力和鄉(xiāng)村潛力等方面時，常使用“國家-市場-社會”的分析框架，其更多地關(guān)注如何讓國家為社會(市場)讓渡被其擠壓的空間，但較少關(guān)注讓渡后的社會(市場)自身如何迸發(fā)活力。人類社會除了國家與社會的縱向關(guān)系以外，還存在社會之間的橫向關(guān)系。西方過去只看到了中國的“國家-社會”“政府-民眾”等縱向整合趨向，而忽視了客觀的“個體-個體”“農(nóng)民-農(nóng)民”等橫向競爭關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，徐勇提出了“縱向整合與橫向競爭”的政治分析框架*徐勇：《用中國事實定義中國政治：基于“橫向競爭與縱向整合”的分析框架》，《河南社會科學(xué)》2018年第3期。。新時代國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略恰好反映了政府的縱向整合功能和農(nóng)民的橫向競爭作用，體現(xiàn)了二者優(yōu)勢互補的優(yōu)勢治理。

(一)政府主導(dǎo)：鄉(xiāng)村振興中政府縱向整合的優(yōu)勢

縱向整合視角，關(guān)注政府，是指把握縱向整合規(guī)律，在整體性的治理中，注意發(fā)揮政府的有機整合和規(guī)范功能，注重挖掘政府的主導(dǎo)優(yōu)勢和內(nèi)在潛力。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，其意味著政府要為農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展提供合理的支撐和保障。以國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為例，其優(yōu)勢治理中政府優(yōu)勢和政府主導(dǎo)主要體現(xiàn)為：

第一，統(tǒng)一認識，將“三農(nóng)”問題作為關(guān)系國計民生的根本性問題和全黨工作重中之重來部署，從指導(dǎo)思想、目標任務(wù)和基本原則等方面，在黨和政府的最高層面來進行政策和制度安排，通過縱向整合以主導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的各項工作。第二，分類部署，將鄉(xiāng)村振興總體要求的各方面，按照產(chǎn)業(yè)興旺是重點、生態(tài)宜居是關(guān)鍵、鄉(xiāng)風(fēng)文明是保障、治理有效是基礎(chǔ)、生活富裕是根本等“五大要素”進行部署，凸顯政府的規(guī)劃引領(lǐng)、政策設(shè)計和制度安排等主導(dǎo)作用。第三，突出重點，將精準扶貧和精準脫貧作為鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)，按照擺脫貧困是前提的“一個前提”進行部署，明確政府責任制的主導(dǎo)作用。第四，提供保障，將鄉(xiāng)村振興基本保障的各方面，如制度供給、人才支撐、投入保障、組織領(lǐng)導(dǎo)等“四個保障”進行部署，突出政府的秩序維護、環(huán)境營造和兜底保障等主導(dǎo)作用。在一些重要的制度安排上，特別凸顯了政府的主導(dǎo)地位，例如：農(nóng)業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度、農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)村土地制度、集體產(chǎn)權(quán)制度，以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展政策、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化政策、農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作政策，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系等政策設(shè)計上的主導(dǎo)作用和主要責任等。*《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，新華社2018年2月4日。

明確了政府的主導(dǎo)地位，實際上也是界定了政府的角色和功能，既不能在鄉(xiāng)村振興中擠壓農(nóng)民、邊緣農(nóng)民，一統(tǒng)江山、主體自居，也不能越俎代庖、喧賓奪主，取代農(nóng)民的主體地位，而是要在整個鄉(xiāng)村振興的治理體系中充當先鋒、把握方向，為農(nóng)民保駕護航、兜底撐腰，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的政府治理、社會治理和市場治理等各方面都要發(fā)揮主導(dǎo)優(yōu)勢，激發(fā)農(nóng)民活力，與之協(xié)同實現(xiàn)優(yōu)勢治理，達至鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

(二)農(nóng)民主體：鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民橫向競爭的優(yōu)勢

橫向競爭視角，關(guān)注農(nóng)民，是指把握橫向競爭規(guī)律，在整體性的治理中，注意發(fā)揮農(nóng)民的自主建設(shè)和創(chuàng)造能力，注重挖掘農(nóng)民的主體優(yōu)勢和內(nèi)在潛力。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，其意味著農(nóng)民要為自身發(fā)展和鄉(xiāng)村振興增添活力和潛力。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要是從正面來闡釋政府的主導(dǎo)角色優(yōu)勢和縱向整合功能，與直接提出政府的角色和功能不同，其并不是從正面而是從側(cè)面來闡釋農(nóng)民的主體角色優(yōu)勢和橫向競爭作用，更多的是從激發(fā)和培育農(nóng)民的競爭力、參與度、自主性等方面來體現(xiàn)其潛在優(yōu)勢，從調(diào)動和促進農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性等方面來呈現(xiàn)其主體功能。政府、社會和市場等各方為農(nóng)民營造良好的氛圍、環(huán)境和空間，從而促使農(nóng)民與政府一道協(xié)同形成鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢治理合力。以國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為例，優(yōu)勢治理中的農(nóng)民優(yōu)勢和農(nóng)民主體主要表現(xiàn)為：

第一，適應(yīng)新時代市場競爭形勢。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，肯定了農(nóng)民的創(chuàng)造精神，提出了大力培育農(nóng)民適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和市場競爭能力的重要性，指出了加強新型職業(yè)農(nóng)民隊伍建設(shè)、培育新型職業(yè)農(nóng)民、培養(yǎng)造就新農(nóng)民和讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)的緊迫性，闡釋了強化農(nóng)民主人翁意識和提升農(nóng)民精神風(fēng)貌等的可能性，這些戰(zhàn)略部署實際上是明確了農(nóng)民本身所具有的主體性潛質(zhì)。第二，承擔生產(chǎn)經(jīng)營等建設(shè)活動。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，肯定了農(nóng)民的建設(shè)能力，提出了發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，讓農(nóng)民參與一二三產(chǎn)業(yè)和全產(chǎn)業(yè)鏈分工，鼓勵農(nóng)民對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投工投勞，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，鼓勵農(nóng)民勤勞守法致富等，這些戰(zhàn)略部署實際上從側(cè)面反映了農(nóng)民在生產(chǎn)、經(jīng)營和建設(shè)中的主體優(yōu)勢。第三，融入“三治”結(jié)合治理新體系。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略肯定了農(nóng)民的“三治”能力，提出了引導(dǎo)農(nóng)民自我管理、教育、服務(wù)和提高的重要性，指出了吸引農(nóng)民工到村任職和加大農(nóng)民黨員培養(yǎng)的必要性，闡釋了發(fā)揮農(nóng)民在自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理中的可行性，這些戰(zhàn)略部署實際上表明了農(nóng)民具有主體優(yōu)勢和治理潛力。第四，分享制度性收益激發(fā)活力。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略肯定了農(nóng)民的共享利益，提出了要保持土地承包制度、完善承包地“三權(quán)”分置制度、探索宅基地“三權(quán)分置”制度、改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、落實農(nóng)民直接補貼制度等制度性安排；使農(nóng)民變股東，增加農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)收益，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，保護好農(nóng)民利益，促進農(nóng)民持續(xù)增收，維護農(nóng)民根本利益，讓農(nóng)民吃上長效“定心丸”，不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感，實現(xiàn)農(nóng)民全面富裕*《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，新華社2018年2月4日。。這些戰(zhàn)略部署將使農(nóng)民全面發(fā)展，在分享以上制度性收益的基礎(chǔ)上激發(fā)競爭活力，從而體現(xiàn)主體優(yōu)勢，成為鄉(xiāng)村振興整體上的優(yōu)勢治理者。

(三)政農(nóng)協(xié)同：鄉(xiāng)村振興中優(yōu)勢治理的戰(zhàn)略體現(xiàn)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略充分體現(xiàn)了政府優(yōu)勢與農(nóng)民優(yōu)勢的彼此互補，政府主導(dǎo)作用與農(nóng)民主體作用的互嵌，較好呈現(xiàn)了政府與農(nóng)民合作協(xié)同的優(yōu)勢治理格局(見表1)。

表1 國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體的優(yōu)勢治理格局

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，政府主導(dǎo)主要體現(xiàn)在組織安排與政策法規(guī)主導(dǎo)、服務(wù)投入與基礎(chǔ)保障主導(dǎo)等方面，其在支撐產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等五大振興重點上，均較好地體現(xiàn)了政府主導(dǎo)優(yōu)勢，明確了政府主導(dǎo)作用。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，農(nóng)民主體主要體現(xiàn)在建設(shè)與利益主體、自治與經(jīng)營主體等方面，其在發(fā)掘農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性和參與性等內(nèi)在潛力上，均較好地體現(xiàn)了農(nóng)民主體優(yōu)勢，明確了農(nóng)民主體作用。在產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕等總體要求和具體部署上，則較好體現(xiàn)了政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體的有機結(jié)合，較好體現(xiàn)了政農(nóng)協(xié)同的優(yōu)勢治理理念。

四、優(yōu)勢治理的未來趨向與鄉(xiāng)村振興新路徑

鄉(xiāng)村振興是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面，但從國家職能和治理本源來看，其總體上體現(xiàn)為一個治理過程。從整體性治理的視角看，鄉(xiāng)村振興可以看作是國家在鄉(xiāng)村建設(shè)中的治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程，是內(nèi)含著政府治理、社會治理和市場治理等的復(fù)合治理過程；從簡約治理的視角看，鄉(xiāng)村振興可以看作是重點優(yōu)化配置政府和農(nóng)民兩大核心要素的權(quán)力、利益和資源的合作共治過程，是由傳統(tǒng)的“政府本位”向新時代的“農(nóng)民本位”轉(zhuǎn)換的過程；從縱橫治理的視角看，是政府縱向整合優(yōu)勢和農(nóng)民橫向競爭優(yōu)勢的組合，是發(fā)揮政府主導(dǎo)作用和農(nóng)民主體作用有機結(jié)合的治理過程。綜合各方面的情況來看，鄉(xiāng)村振興的治理過程主要是政府和農(nóng)民以各自最恰當?shù)纳矸莺妥钔怀龅膬?yōu)勢占據(jù)最科學(xué)的位置而進行的合作協(xié)同過程，是政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體有機結(jié)合的優(yōu)勢治理過程。

鄉(xiāng)村振興中的優(yōu)勢治理，實際上回答了鄉(xiāng)村振興中國家治理體系的三個基本問題(誰治理、如何治理、依靠什么治理)，即政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體有機結(jié)合治理，誰有優(yōu)勢就由誰來占位合作治理，政府、農(nóng)民在政策法律制度框架下依法治理、協(xié)同治理等。這里的優(yōu)勢治理，不是學(xué)術(shù)界討論的“政府”與“治理”的范式轉(zhuǎn)換問題*王紹光：《治理研究：正本清源》，《開放時代》2018年第2期。，并不是要摒棄政府，忽視政府的重要作用。而是在治理體系中要實現(xiàn)主體轉(zhuǎn)換，改變政府的管理方式，既要凸顯政府在治理中的作用，也要增加民眾參與的合作治理，在鄉(xiāng)村振興中就是既要凸顯政府的主導(dǎo)作用，也要增加與之成為伙伴關(guān)系的農(nóng)民主體功能，增強治理的協(xié)同力。

優(yōu)勢治理是國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其規(guī)劃的應(yīng)有之意，是新時代認識國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意涵在鄉(xiāng)村建設(shè)中的有效手段，是理解鄉(xiāng)村振興中政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體有機統(tǒng)一論的重要工具，是未來鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要趨向，是地方鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和實施鄉(xiāng)村振興過程的新路徑。