非營利組織參與居家養(yǎng)老服務存在的問題及對策
——以西安市為例

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在各項法律與政策的支持下，我國居家養(yǎng)老服務得到了長足的發(fā)展，同時也暴露出社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構(gòu)資金投入不足、融資渠道狹窄、服務人員非專業(yè)化、服務水平低等問題。本文擬在剖析現(xiàn)狀和問題基礎上，給出解決問題的相關對策。

一、西安市非營利組織參與居家養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀

近年來，越來越多的家庭呈現(xiàn)出“421”的組成模式以及“未富先老”的情況。以西安市為例，2017年西安市60歲以上的老人157.2萬人，占總?cè)丝诘?6.35%。市政府從2009年開始推出社區(qū)居家養(yǎng)老服務，雖然社區(qū)居家養(yǎng)老服務暫時緩解了養(yǎng)老問題，但完全依靠政府承擔養(yǎng)老服務職能顯然是不可能全面解決養(yǎng)老問題的，非營利組織參與居家養(yǎng)老服務應運而生，緩解了政府養(yǎng)老的壓力，推動了政府職能轉(zhuǎn)變，但目前仍然存在一些困擾著非營利組織發(fā)展的問題。

(一)規(guī)模小、硬件設施投入不足、服務內(nèi)容單一

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前在西安市從事居家養(yǎng)老服務的非營利組織普遍規(guī)模較小，租一套60—70平方米的房屋、雇傭一兩個保姆就辦起了一個養(yǎng)老服務站，3—5張床鋪，電視、灶具等基本的生活用品即為養(yǎng)老服務站的硬件設施。由于非營利組織普遍規(guī)模較小，硬件投入不足，因此其能夠提供的居家養(yǎng)老服務項目數(shù)量有限。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，從事居家養(yǎng)老服務的非營利組織提供的服務以餐飲、住宿為主，個別機構(gòu)提供日間照料、護理業(yè)務。多數(shù)非營利組織除了電視以外，能夠給老人提供的文體娛樂活動幾乎沒有，而照顧老人的服務人員也僅是能做飯，能給老人喂藥，缺乏提供養(yǎng)老服務所需的專業(yè)素質(zhì)。

(二)專業(yè)人員缺乏，服務能力弱

在非營利組織中從事居家養(yǎng)老服務的人員主要是保姆，他們沒有經(jīng)過專業(yè)培訓,對老年人的生理、心理等多方面需求了解不夠。而作為養(yǎng)老服務重要補充力量志愿者們也大都未經(jīng)過專業(yè)培訓，因此他們在居家養(yǎng)老務中也發(fā)揮不了多大的作用。專業(yè)人員的缺乏必然導致非營利組織居家養(yǎng)老服務能力水平跟不上。

(三)資金來源單不足，有償服務推進困難

調(diào)查顯示，目前西安市參與居家養(yǎng)老服務的非營利組織的資金主要來源于政府補貼，也主要用于老年餐桌、日間照顧。雖然有政府的支持投入，但由于資金有限，服務處于較低水平，且難以滿足老人的個性化需求。而“公益性”的特點也禁錮了非營利組織通過有償服務拓展服務內(nèi)容，提升服務水平，限制了非營利組織的發(fā)展。

二、原因分析

(一)法律制度不健全

目前，從國家層面看，相關政策、法規(guī)要么規(guī)定籠統(tǒng)，操作性不強，要么干脆就沒有非營利組織參與養(yǎng)老服務的規(guī)定，無法為非營利組織參與居家養(yǎng)老提供有效的法律保障。

(二)準入門檻低，非營利組織發(fā)展不平衡

近年來西安市很多社區(qū)的居家養(yǎng)老站點不斷遞增鋪開。而這種居家養(yǎng)老站點的設立鋪開幾乎沒有什么準入要求，只要有固定的場所，非營利，即可取得資質(zhì)并備案。對于非營利機構(gòu)還可以從政府領到補貼。目前政府急于鋪開居家養(yǎng)老服務站的數(shù)量，忽視了對非營利組織的日常管理，雖然西安市每年會組織對非營利組織參與居家養(yǎng)老服務的成績和效果進行評估，但評估的對象主要是領取政府補貼的非營利組織，覆蓋面窄，加之公民監(jiān)督的途徑不完善，導致各方對非營利組織的監(jiān)督不到位，更是影響力非營利組織居家養(yǎng)老服務的整體發(fā)展。

(三)制度運行機制存在問題

從長遠角度看，政府介人過多，缺少市場調(diào)整，并不利于非營利組織居家養(yǎng)老服務市場的培育，更會削弱了非營利組織自身的造血功能,不利于其良性發(fā)展和保持長久的活力。

(四)非營利組織內(nèi)部管理體制不規(guī)范

家庭化、作坊式的經(jīng)營模式導致非營利組織內(nèi)部管理體制不規(guī)范、不完善，這是影響非營利組織提供的服務質(zhì)量和服務效率不高的主要原因。作為兼具公益性和慈善性的非營利組織應該在其建立之初就應該具有組織理念和公共責任感。但是目前有關的非營利組織普遍缺乏公共責任理念，也尚未建立自身的組織理念和文化氛圍，更多地考慮的是自身的生存，在參與居家養(yǎng)老服務中表現(xiàn)出盲目性和無序性的特點。另外，非營利組織在提供居家養(yǎng)老服務時，尚未建立完善的服務標準和服務流程，存在著隨意性，這樣非營利組織很難在激烈的競爭立有一席之地。非營利組織只有規(guī)范自身的管理體制，才能獲得更大的發(fā)展空間。

三、促進非營利組織參與居家養(yǎng)老服務的對策

(一)建立健全法律政策，逐步構(gòu)建法律體系

只有將非營利組織參與居家養(yǎng)老服務的行為置于完備的法律下，才能保障我國居家養(yǎng)老服務事業(yè)順利的運行。關于非營利組織參與居家養(yǎng)老服務的相關法律的制定應當一邊進行全面、科學的實地調(diào)研，一邊梳理我國現(xiàn)有養(yǎng)老領域的法律法規(guī)，并在此基礎上經(jīng)行科學論證制定完成。同時隨著非營利組織參與居家養(yǎng)老服務項目的不斷向前推行，法律制度也要不斷跟進、不斷完善。要制定非營利組織參與居家養(yǎng)老的政策法規(guī)，包括制定非營利組織的市場準入標準、統(tǒng)一非營利組織運行的標準和規(guī)范，制定統(tǒng)一標準的管理制度。

(二)理順與政府的關系，推動非營利組織居家養(yǎng)服務老市場化

由于政府承擔了過多的社會職能和經(jīng)濟職能，導致政府工作效率低。要從根本上改變這一局面，必須分離政府的部分職能。政府與非營利組織分工合作，便于實現(xiàn)養(yǎng)老服務的社會化，滿足老人對居家養(yǎng)老服務的需求。從這個角度看，政府與非營利組織是合作關系而不是隸屬關系。

(三)加強非營利組織的自身建設，提升服務能力服務水平

我國非營利組織的起步較晚，組織發(fā)展并不完善，自身還存在著大量問題，嚴重阻礙了非營利組織的發(fā)展。因此，必須加強非營利組織的自身建設，首先要要完善組織內(nèi)部控制制度，建立組織內(nèi)部的會議制度、議事規(guī)則、財務制度、管理制度、監(jiān)督制度等。其次建立內(nèi)部考核制度，包括對從業(yè)人員的職業(yè)道德、服務能力、服務水平，建立獎懲機制，調(diào)動從業(yè)人員的積極性，同時穩(wěn)定服務隊伍。第三，加強非營利組織的融資能力，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，提升服務水平。第四，加強從業(yè)人員管理、培訓，提高服務能力。擁有一支高素質(zhì)、樂于奉獻的專業(yè)化隊伍是提供優(yōu)質(zhì)服務的重要保障的前提，這就要求非營利組織居家養(yǎng)老服務從業(yè)人員要專業(yè)化，同時要加強人員管理，定期對從業(yè)人員培訓，嚴格對從業(yè)人員的考核，從而確保形成一支人員穩(wěn)定、服務水平高的專業(yè)化隊伍。

(四)加強對非營利組織參與居家養(yǎng)老服務的監(jiān)督

政府對非營利組織的參與居家養(yǎng)老服務的監(jiān)督目前還主要依賴于對于非營利組織的管理體制。通過每年一度的年檢對非營利組織進行考核。在年檢的基礎上，還應該強化對非營利組織的日常監(jiān)督，定期檢查，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題；同時發(fā)揮新聞媒體、群眾的作用，一方面邀請媒體對非營利組織的合法行為進行正面宣傳，提供非營利組織的社會公信力；另一方面曝光非營利組織的不合法行為，督促非營利組織遵守法律法規(guī)，合法經(jīng)營。在媒體監(jiān)督的基礎上，鼓勵群眾關注非營利組織，激發(fā)群眾的監(jiān)督熱情，從而形成政府——媒體——群眾三位一體的監(jiān)督系統(tǒng)。