完善人民調(diào)解制度的思考

劉雙玉 廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 廣東廣州 510320

一、新時(shí)代人民調(diào)解制度的定位及其發(fā)展

人民調(diào)解是具有中國(guó)特色的法律制度，也是以非訴訟方式解決社會(huì)矛盾的一種行之有效的司法行政手段。將人民調(diào)解納入公共法律服務(wù)，是新時(shí)代對(duì)人民調(diào)解制度的新定位。為了更好地體現(xiàn)人民調(diào)解的群眾性、自治性、民間性，充分發(fā)揮其作用，需要將其納入公共法律服務(wù)予以升級(jí)完善。人民調(diào)解制度對(duì)法治宣傳、公民法律意識(shí)培養(yǎng)、社會(huì)組織參與矛盾糾紛化解、矛盾糾紛預(yù)防等等，都有積極的作用。將人民調(diào)解定位為公共法律服務(wù)的內(nèi)容，升華了人民調(diào)解在新時(shí)代的新定位，有利于充分發(fā)揮其在整個(gè)國(guó)家治理中的作用。

改革開放以后人民調(diào)解工作得到了很大的發(fā)展，2003年最高人民法院和司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見》與《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》的司法解釋頒布之后，人民調(diào)解工作的開展步入一個(gè)嶄新的歷史時(shí)期。2008年國(guó)家啟動(dòng)新一輪司法改革，在調(diào)解制度建設(shè)方面部署了“建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制”的改革任務(wù)，將多元糾紛解決機(jī)制改革列入改革措施方案中。2009年7月最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》，該意見對(duì)各種調(diào)解與訴訟銜接機(jī)制進(jìn)行比較嚴(yán)格的規(guī)范。2010年8月《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》頒布，該部法律規(guī)定了調(diào)解的組織形式及調(diào)解員的任職條件、保障措施、行為規(guī)范等具體內(nèi)容，進(jìn)一步確認(rèn)人民調(diào)解與其他矛盾糾紛解決方式的銜接機(jī)制?！睹袷略V訟法修正案》于2013年1月正式實(shí)施，該部修正案將非常重要的調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序納入到立法內(nèi)容中，這些規(guī)定的頒布、實(shí)施有利地促進(jìn)人民調(diào)解制度的建設(shè)和良性發(fā)展。

二、現(xiàn)行人民調(diào)解制度面臨的問題

近些年來，利益格局不斷調(diào)整、各種社會(huì)矛盾凸顯，人民調(diào)解工作面臨新的發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。筆者擬從以下四個(gè)方面分析人民調(diào)解制度的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）新型糾紛的出現(xiàn)加大調(diào)解難度

隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民間主要矛盾糾紛發(fā)生新變化，之前人民調(diào)解工作主要是解決婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、工資拖欠、工傷索賠等矛盾，現(xiàn)今出現(xiàn)了大量的涉及到房地產(chǎn)買賣、金融證券、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地征用、征收補(bǔ)償?shù)刃滦图m紛，處理這些矛盾時(shí)既需要一定的專業(yè)知識(shí)，也需要豐富的調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)，矛盾糾紛呈多樣化、復(fù)雜化趨勢(shì)在一定程度上加大了人民調(diào)解工作的難度。

（二）人民調(diào)解協(xié)議的法律效力問題

2010年頒布的《人民調(diào)解法》較之以往的人民調(diào)解立法，賦予了人民調(diào)解協(xié)議的法律效力，確立了調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序，然而，由于立法對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的條件過于嚴(yán)格，在一定程度上制約了調(diào)解協(xié)議法律效力的實(shí)現(xiàn)?！度嗣裾{(diào)解法》第31條規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行。”第 33 條規(guī)定，“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。人民法院依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。”依上述兩個(gè)法條，一方面規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行調(diào)解協(xié)議，另一方面又規(guī)定如果當(dāng)事人欲對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，則必須由雙方當(dāng)事人共同向法院申請(qǐng)，即如果任何一方不申請(qǐng)司法確認(rèn)，則調(diào)解協(xié)議仍只具有民事合同的效力，而不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。這樣的立法，會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人一方完全可以無視調(diào)解協(xié)議的效力而反悔或不按照協(xié)議履行義務(wù)，從而使得人民調(diào)解協(xié)議本身的法律效力似乎并未在實(shí)質(zhì)上得到加強(qiáng)和保障。同時(shí)，筆者認(rèn)為“當(dāng)事人共同提出申請(qǐng)”才能啟動(dòng)司法確認(rèn)程序的規(guī)定背后存在著一個(gè)邏輯上的悖論，“即通過人民調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，如果義務(wù)人有意履行，申請(qǐng)司法確認(rèn)即顯得毫無必要；如果義務(wù)方不準(zhǔn)備履行，雙方則難以達(dá)成向人民法院申請(qǐng)確認(rèn)的所謂另一個(gè)合意，相關(guān)程序亦無法得以展開”。

（三）人民調(diào)解的人才隊(duì)伍建設(shè)問題

20世紀(jì)80年代以來，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)從“熟人社會(huì)”向“陌生人社會(huì)”轉(zhuǎn)變，糾紛越來越多，特別是涉法糾紛、專業(yè)性糾紛不斷的增加；同時(shí)隨著我國(guó)法制建設(shè)不斷發(fā)展，民眾的權(quán)利意識(shí)逐漸提高?？傊?，糾紛客體和主體的變化對(duì)人民調(diào)解員的專業(yè)知識(shí)和技能提出了迫切要求。為回應(yīng)民眾的這一要求，有關(guān)人民調(diào)解法律法規(guī)對(duì)人民調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)做出了初步要求。2010年《人民調(diào)解法》第20條第1款規(guī)定：“人民調(diào)解員根據(jù)調(diào)解糾紛的需要，在征得當(dāng)事人的同意后，可以邀請(qǐng)當(dāng)事人的親屬、鄰里、同事等參與調(diào)解，也可以邀請(qǐng)具有專門知識(shí)、特定經(jīng)驗(yàn)的人員或者有關(guān)社會(huì)組織的人員參與調(diào)解?！?011年《司法部關(guān)于加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)建設(shè)的意見》要求行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)加強(qiáng)專業(yè)化、社會(huì)化人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)。實(shí)踐中也加強(qiáng)了人民調(diào)解員隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。但目前人民調(diào)解員隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化程度仍有待提高。其次，人民調(diào)解員的流動(dòng)和流失比較大，人民調(diào)解員隊(duì)伍存在不穩(wěn)定現(xiàn)象。而人民調(diào)解員調(diào)解技能的提高往往要靠其調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的積累和調(diào)解實(shí)踐的歷練，人民調(diào)解員隊(duì)伍的不穩(wěn)定必定會(huì)影響人民調(diào)解員的專業(yè)化、職業(yè)化。與此同時(shí)，傳統(tǒng)的人民調(diào)解帶來的人民調(diào)解員年齡老化嚴(yán)重的問題也存在著，實(shí)踐中，多數(shù)調(diào)解員都是由退休職工或年長(zhǎng)的村民、居民擔(dān)任，他們主要依靠當(dāng)?shù)丶m紛解決慣例、個(gè)人實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和權(quán)威影響，并側(cè)重于以思想教育和道德感化的方式“以情說理”來解決糾紛，而缺乏運(yùn)用法律、政策調(diào)解糾紛的能力，這樣難免會(huì)導(dǎo)致調(diào)解偏離法治的軌道，損害人民調(diào)解的合法性和公正性。

（四）人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)保障問題

人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的短缺，一直以來都是制約人民調(diào)解制度發(fā)展的瓶頸。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是人民調(diào)解委員會(huì)工作經(jīng)費(fèi)缺乏資金保障。根據(jù)相關(guān)人民調(diào)解法律法規(guī)的規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員的工作報(bào)酬，由村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)、企事業(yè)單位落實(shí)。事實(shí)上，這種規(guī)定往往因基層組織的財(cái)力不足而難以得到落實(shí)。加之人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解糾紛不收取費(fèi)用，自身又沒有創(chuàng)收途徑，使得人民調(diào)解工作時(shí)常陷入經(jīng)費(fèi)緊缺的無力境況，從而導(dǎo)致人民調(diào)解工作難以正常運(yùn)行和發(fā)展。二是人民調(diào)解員的工作報(bào)酬沒有保障。實(shí)踐中，人民調(diào)解員解決糾紛通常沒有任何報(bào)酬，即使因調(diào)解工作所產(chǎn)生的誤工補(bǔ)貼的兌現(xiàn)也得視基層組織的財(cái)力狀況而定，對(duì)于很多財(cái)力不足的基層組織，人民調(diào)解員的誤工補(bǔ)貼非但很少，甚至存在拖欠現(xiàn)象。由于缺失合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，無形中導(dǎo)致人民調(diào)解員工作的主動(dòng)性、積極性的下降，從而直接消減了人民調(diào)解工作的成效?？梢哉f，經(jīng)費(fèi)保障已成為關(guān)乎人民調(diào)解委員會(huì)生存和發(fā)展一個(gè)關(guān)鍵性問題，如果解決不好，將極有可能導(dǎo)致人民調(diào)解委員會(huì)成為虛設(shè)的組織，這無疑違背了這一制度設(shè)計(jì)的初衷。

三、完善人民調(diào)解制度的建議

（一）擴(kuò)大和明確人民調(diào)解的適用范圍

為了充分發(fā)揮人民調(diào)解化解矛盾糾紛的重要功能，立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，明確和擴(kuò)大人民調(diào)解的適用范圍。對(duì)于調(diào)解的適用范圍，一些域外立法采取了列舉式的規(guī)定，如美國(guó)的社區(qū)調(diào)解和日本的《民間調(diào)解法》，這種立法模式的優(yōu)勢(shì)在于對(duì)調(diào)解的具體適用范圍清晰明確、易于把握、便于操作，值得我們借鑒。但鑒于我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種民間糾紛紛繁多樣、新型糾紛不斷出現(xiàn)，立法不可能將其列舉殆盡的實(shí)際，筆者建議立法可以采用混合式即概括式加列舉式的模式來確定民間糾紛的范圍。一是概括性的規(guī)定人民調(diào)解的范圍，明確規(guī)定凡屬私法范疇的糾紛，均可通過人民調(diào)解的途徑予以解決。二是對(duì)比較常見的成熟的民事糾紛類型進(jìn)行列舉式規(guī)定，如將傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里關(guān)系、小額債務(wù)等常見、多發(fā)的民間糾紛，以及勞動(dòng)爭(zhēng)議、土地承包、拆遷征地、物業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益等新型社會(huì)糾紛一并列舉在“民間糾紛”的范圍之內(nèi)。這樣的立法模式既可避免單純的概括式規(guī)定過于抽象、不易操作等缺點(diǎn)，又可克服單純的列舉式規(guī)定的繁瑣、不免遺漏等不足。

（二）完善人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度

人民調(diào)解協(xié)議效力不強(qiáng)一直是制約人民調(diào)解制度功能發(fā)揮的重要因素，因此提升人民調(diào)解協(xié)議的效力，有條件地賦予人民調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，對(duì)于保障人民調(diào)解制度有效發(fā)揮功能具有重要意義。

具體而言，一是將《人民調(diào)解法》第 33 條之規(guī)定，即：如果當(dāng)事人要對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，進(jìn)而獲得法院對(duì)調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力，則必須由雙方當(dāng)事人共同向法院申請(qǐng)，修訂為經(jīng)過人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，經(jīng)一方或雙方當(dāng)事人申請(qǐng)，法院審查認(rèn)為調(diào)解協(xié)議合法有效的，出具人民調(diào)解協(xié)議確認(rèn)書并賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力。二是完善司法確認(rèn)程序中的救濟(jì)機(jī)制，增設(shè)救濟(jì)當(dāng)事人的制度。依照非訟程序的法理，非訟判決所形成的法律文書不具有既判力，也就是說非訟案件審理結(jié)束后，如果發(fā)現(xiàn)在認(rèn)定事實(shí)或者適用法律方面有錯(cuò)誤，或者是出現(xiàn)了新情況，新事實(shí)，不能按照再審程序?qū)υ摬门刑崞鹪賹彛窃暾?qǐng)人可以申請(qǐng)撤銷裁決也可以重新申請(qǐng)法院依照非訟程序做出新的裁決，法院發(fā)現(xiàn)原先做出的確認(rèn)結(jié)果確有錯(cuò)誤時(shí)，即經(jīng)審查，可以直接撤銷原確認(rèn)結(jié)果。而司法確認(rèn)程序作為非訴程序的一種，也應(yīng)遵守上述原則。具體來說，應(yīng)明確規(guī)定當(dāng)事人認(rèn)為人民法院不予司法確認(rèn)裁定錯(cuò)誤時(shí)，可以申請(qǐng)撤銷裁定，人民法院發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤時(shí)，也應(yīng)主動(dòng)撤銷裁定。

（三）培養(yǎng)專職的人民調(diào)解員隊(duì)伍

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下， 諸多體制發(fā)生改變， 如果仍要求人民調(diào)解員做無私奉獻(xiàn)， 盡管從精神層面上值得肯定， 但從物質(zhì)層面上必然制約人民調(diào)解員積極性的發(fā)揮。為了發(fā)揮人民調(diào)解員的積極性， 必須實(shí)行人民調(diào)解員職業(yè)化：其一，必須保證人民調(diào)解員有從事調(diào)解工作的能力，即對(duì)其進(jìn)行相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)，確保其有從事人民調(diào)解工作的資格和資質(zhì)。具體來說，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)出臺(tái)系統(tǒng)、科學(xué)的人民調(diào)解員培訓(xùn)計(jì)劃，聘請(qǐng)法律專家、心理學(xué)專家、社會(huì)學(xué)專家等專業(yè)學(xué)科專家以及全國(guó)優(yōu)秀人民調(diào)解員，讓他們以生動(dòng)事例，深入淺出的傳授專業(yè)知識(shí)和技能。其二，保證人民調(diào)解員有從事調(diào)解工作的足夠時(shí)間，打破人民調(diào)解員利用務(wù)農(nóng)或者務(wù)工的業(yè)余時(shí)間調(diào)解糾紛的慣例；其三，保證人民調(diào)解員獲得相應(yīng)報(bào)酬，當(dāng)前，人民調(diào)解員的補(bǔ)貼很少并缺少保證是制約人民調(diào)解工作發(fā)展的要因。大力加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)建設(shè)并實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解員專職化，對(duì)于預(yù)防矛盾激化，及時(shí)有效地化解特定行業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的難點(diǎn)、熱點(diǎn)矛盾糾紛，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有重要意義。

（四）建立人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

目前人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)主要來源于地方財(cái)政，某些地方由區(qū)縣財(cái)政預(yù)算，大部分地方?jīng)]有列入財(cái)政預(yù)算。經(jīng)費(fèi)不足是制約人民調(diào)解發(fā)揮作用的核心因素。根據(jù)不同地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度，科學(xué)合理確定分級(jí)財(cái)政預(yù)算人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的制度十分必要。根據(jù)不同地域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，應(yīng)當(dāng)采取差異化的財(cái)政保障辦法。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)主要應(yīng)由市、區(qū)財(cái)政予以保障；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的保障渠道主要應(yīng)通過支付轉(zhuǎn)移等由省級(jí)和中央財(cái)政予以保障。中央政府、省級(jí)政府、地市政府、區(qū)縣政府等四級(jí)政府，全部負(fù)有人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)財(cái)政預(yù)算的職責(zé)。具體而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建立以區(qū)縣財(cái)政為主、省級(jí)和地級(jí)市財(cái)政為輔、中央財(cái)政必要補(bǔ)充的機(jī)制；西部地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和民族地區(qū)建立以中央財(cái)政為主、省級(jí)和地市財(cái)政為輔，區(qū)縣財(cái)政為必要補(bǔ)充的機(jī)制。只有通過分級(jí)財(cái)政預(yù)算，人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)投入不足的問題才能得到根本解決。同時(shí)，鼓勵(lì)各類社會(huì)組織、各類行業(yè)組織、各類公益基金，支持人民調(diào)解公共法律服務(wù)。有效破解人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)來源難題，保障其在基層社會(huì)治理中充分發(fā)揮作用，才能體現(xiàn)人民調(diào)解健全完善基層群眾自治制度的功能。

在當(dāng)今世界各國(guó)都在探索多元化的糾紛解決方式的形勢(shì)下，人民調(diào)解制度在我國(guó)繼續(xù)存在和復(fù)興是不容置疑的事情。雖其未來走向如何，我們還不能作出明確的判斷。但可以肯定的是隨著其自身和相關(guān)制度的完善，人民調(diào)解制度在未來的糾紛解決中仍將發(fā)揮不可替代的作用。