調解律師：化解信訪積案的能手

本社記者 侯勁松

這是一家什么樣的律師事務所？為什么他們要參與到信訪工作中去？通過一年的數(shù)據(jù)，我們來看看參與信訪工作的律師所起到的作用。

2009年，上海15家律所69名律師全程參與市領導信訪積案調研活動，核查信訪積案675件，出具法律意見書675份。其中，新閔所25名律師作為時任上海市市長韓正的特別助理，參加41件信訪積案調研并出具法律意見書，為化解信訪積案打下了基礎。

早在2005年，上海新閔律師事務所在民政局登記注冊設立了民非企性質的新閔調解事務所，新閔調解事務所董事長江凈提出一個全新的概念，律師參與信訪工作的ADR機制。ADR（Alternative Dispute Resolution）是指非訴訟糾紛解決機制/程序，就是除了訴訟以外的糾紛解決機制。新閔所成功轉型為三位一體的發(fā)展模式，經過十多年參與信訪工作的探索和實踐，總結歸納出律師參與信訪工作的ADR“五全機制”。

全國首家專業(yè)律師調解組織

2005年，在上海市閔行區(qū)委政法委、區(qū)信訪辦、區(qū)司法局的支持指導下，在區(qū)委、區(qū)政府搭建的平臺上，以區(qū)信訪辦為基地，以社會矛盾的預防與化解為主線，新閔律師事務所在民政局登記注冊設立了民非企性質的新閔調解事務所。新閔調解事務所以新閔律師事務所為依據(jù)，以專業(yè)律師為調解員，專門化解信訪矛盾。江凈既是新閔律師事務所主任，又是新閔調解事務所的董事長和新閔法律援助室的主任，形成了三位一體的發(fā)展模式。

江凈告訴記者，新閔調解事務所是全國首家專業(yè)律師為主體的調解組織，當時還曾由于沒有法律依據(jù)引發(fā)了一些爭議。近年來，黨和政府越來越重視多元化糾紛解決機制，尤其是2012年最高人民法院發(fā)布《關于擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛多元化解機制改革試點總體方案》，提出推動建立律師調解制度，支持律師協(xié)會、律師事務所建立專職或者兼職律師調解員隊伍，由律師調解員獨立主持調解糾紛。2015年12月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，提出建立完善律師調解制度，鼓勵和規(guī)范律師參與重大復雜矛盾糾紛化解。2016年6月，最高人民法院發(fā)布《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》，提出推動律師調解制度建設，吸納律師加入人民法院特邀調解員名冊，探索建立律師調解工作室。這些文件和制度的出臺使新閔所三位一體的發(fā)展模式更加如虎添翼。

江凈認為，律師的五個職業(yè)特征——直接性、廣泛性、前瞻性、中立性和公益性，決定了律師參與社會矛盾的預防與調處具有獨特的職業(yè)優(yōu)勢。首先，直接性。律師就是直接面對社會矛盾和沖突的職業(yè)。其次，廣泛性。律師是一種新型的社會管理資源，能發(fā)揮促進社會成員相互溝通、反映各階層要求方面的媒介和傳導的作用。第三，前瞻性。律師參與社會管理可以有效地預防矛盾的產生。第四，中立性。律師以獨立的第三方在執(zhí)業(yè)活動中參與矛盾的調處。律師只以其獨立的職業(yè)立場認識、評價事實以及處置相關法律事務，因此常?？梢云胶怆p方的利益，也得到雙方的尊重。第五，公益性。律師的部分職業(yè)行為具有社會公益性，能夠為和諧社會的構建提供創(chuàng)新性實踐，有效運用律師的公信力和親和力，有助于整合各種社會關系，協(xié)調和處理各種利益沖突，減少社會交往的摩擦，實現(xiàn)社會的良性互動。

律師參與信訪工作的全流程包括信訪接待、初信答復、信訪復查、信訪復核、分級分責、積案化解、核查終結等方面。以律師為主體的ADR，乃至建立以律師為主體的專業(yè)調解組織是有據(jù)可依而且符合多元化糾紛解決機制改革要求的，上海有兩萬多名律師，全國有30多萬名律師，這是一支專職的、有調解技能的律師隊伍。

“十年來，新閔律師事務所和新閔調解事務所用大思路為政府解憂，用大智慧為企業(yè)解難，用大奉獻為百姓維權，參與預防和化解的30人以上的群體性社會矛盾200余起，涉及人員數(shù)萬人，每年化解的區(qū)鎮(zhèn)一級的重信重訪、涉法涉訴案件20余起，真正做到了政府、企業(yè)和百姓的三滿意。”江凈說道。

2016年，上海市信訪辦創(chuàng)新提出“案清事明”理念，要求對每件信訪事項做到“五清”和“四重”，“五清”即人員清、訴求清、責任清、工作清、方案清?！八闹亍奔粗胤ㄒ?guī)、重過程、重事實、重技術。同時，上海市信訪辦要求將“案清事明”理念與社會參與相結合，積極引入第三方律師參與信訪接待、信訪聽證、案件審核等工作，為化解矛盾創(chuàng)造有利條件。

江凈對記者說：“通過多年的工作，我們深深地感受到，律師在社會矛盾預防與調處中，起到了各級黨委政府和其他社會組織難以起到的獨特作用?！?/p>

律師參與信訪的“五全機制”

據(jù)江凈介紹，20多年來，閔行區(qū)在矛盾源頭治理上下功夫，在多元化化解信訪矛盾上做文章，全面參與信訪矛盾的“止新化舊”的理論研究與探索，新閔律師事務所和新閔調解事務所通過在實踐中的歸納與總結，逐步建立和完善了律師參與信訪工作的ADR“五全機制”：為信訪活動中“全主體”提供專業(yè)法律服務，全面參與信訪工作內部“全流程”，形成律師參與信訪矛盾預防與化解“全配套”保障機制，達到“止新化舊”目標。

江凈向記者透露道，早在上世紀90年代，閔行區(qū)一些疑難群體案件的化解已經引入律師參加。閔行區(qū)發(fā)揮律師作用，成功化解歷史積案的經驗得到上海市委和市政府的推廣。

20余年來，閔行區(qū)律師為地鐵五號線輕軌、地鐵九號線、十號線、十二號線、磁懸浮、世博基地等重大市政工程提供動拆遷以及配套商品房建設等法律服務。

2006年9月，新閔律師所根據(jù)虹橋指揮部的要求，全程參與了虹橋綜合交通樞紐工程動拆遷法律服務與信訪矛盾預防與化解法律服務。新閔所律師在動遷正式實施之前就開始參與動遷方案制定，并對可能出現(xiàn)的法律風險、社會風險以及社會不穩(wěn)定因素進行了全面的分析與評估，預防社會矛盾的產生。

新閔所為虹橋綜合交通樞紐工程動拆遷工作專門組織了43名律師和律師助理的法律服務團，為動遷工程現(xiàn)場提供調解和法律服務，法律服務時長超過3萬小時。在各方的努力下，在規(guī)定的時間節(jié)點——2006年12月底完成該基地拆遷騰地任務，律師的工作成效得到了市重大辦領導、閔行區(qū)委區(qū)政府、工程指揮部的充分肯定。

大范圍動遷結束后，閔行區(qū)委和區(qū)政府專門形成律師參與化解34戶強遷戶信訪矛盾的會議紀要。2009年至2014年間，根據(jù)區(qū)委區(qū)政府盡早化解虹橋綜合交通樞紐工程基地已被強遷的34戶矛盾的要求，各相關部門成立了化解矛盾專案組。新閔所通過盡職調查，共出具了34份法律意見書，并派出24名律師組成四個小組與各相關部門一起，入村入戶一戶戶化解，目前已化解24戶，其余的化解工作正在進行中。

在參與治理工作中，新閔所為閔行和松江區(qū)的拆違與“五違四必”整治提供法律服務。新閔所律師為華美路100弄、華漕鎮(zhèn)許浦村、九亭7.98平方公里的五違整治區(qū)和“九泗洞”11.66平方公里整治區(qū)等提供法律服務，共協(xié)助拆除違法建筑近1000萬平方米，為閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)、華漕鎮(zhèn)、莘莊工業(yè)區(qū)共120家村居提供法律服務，還化解了大量因物業(yè)管理、企業(yè)轉型、撤村改制等引發(fā)的群體性社會矛盾。

據(jù)了解，自2015年起，閔行區(qū)開始推行法律服務進社區(qū)工作，2016年已經實現(xiàn)閔行區(qū)一村居一法律顧問，由律師協(xié)助化解社區(qū)矛盾糾紛，處置突發(fā)事件，上海市新閔律師事務所一共向閔行區(qū)120多家村居委提供法律幫助。

經過多年的努力，新閔所培養(yǎng)了一批有社會責任心的年輕律師，他們經受了考驗，并開始挑起了大梁。胡蘭霞律師從2009年開始律師職業(yè)，至今已滿九年。她說，執(zhí)業(yè)之初為配合帶教老師的工作，她被安排為市律協(xié)信訪矛盾調解化解委員會秘書。律師業(yè)務是從信訪業(yè)務開始起步，經歷過只有付出沒有回報、只有義務沒有業(yè)務的初期階段，那時她想到了放棄。

“走過九年之后，我早已不再彷徨，因為社會的公平正義對我而言已經不再是一句口號，而要落實在我代理的每一個案件、調解的每一個糾紛當中，律師職業(yè)對我而言也不僅是一份工作，更是一種信念?！彼f道。

她告訴記者，大部分信訪案件都是比較復雜的，不僅是法律法規(guī)的運用，還涉及政策、家庭糾葛、勞資矛盾、證據(jù)缺失等各種問題，對每個信訪案件的分析處理，都需要綜合運用各類知識儲備，甚至在訴訟、調解各種爭端解決方式中靈活選擇使用。當通過訴訟不能解決問題時，通過調解技術和法律專業(yè)的巧妙結合，真正實現(xiàn)當事人利益與社會效果相統(tǒng)一，法理與情理兼收并蓄。

2010年度，胡蘭霞被聘為“閔行區(qū)信訪辦律師志愿團”成員，2016年度被評為“法律服務進村居”律師先進個人，2017年度被評為閔行區(qū)信訪矛盾化解律師先進個人。

2018年1月，江凈和陸俐莎律師撰寫的《律師信訪ADR五全機制的探索與實踐》被收入《第十屆中國律師論壇精選論文集》。

堅持以黨建促律所發(fā)展

近年來，黨中央高度重視律師行業(yè)黨的建設工作，習近平總書記多次作出重要指示，明確提出“實現(xiàn)黨的組織和黨的工作對律師行業(yè)的廣泛覆蓋，努力為探索、加強新社會組織基層黨建工作提供新鮮經驗”。

上海市新閔律師事務所支部委員會始終強調基層黨建工作的重要性，強化黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，以黨建引領所建，帶領全所律師投身于社會矛盾化解領域的法律事務，積極參與社會大調解格局的構建。新閔所支部的黨建工作從有形覆蓋到有效覆蓋，形成了黨建工作與律所業(yè)務開拓、與律師隊伍建設、與律師踐行社會責任相融合的“三融合”機制。

江凈說，所謂的“三融合”機制，一是從完善黨建意識導向機制入手，通過加強“雙向溝通”，將黨建發(fā)展與社會矛盾化解和律所的事業(yè)發(fā)展緊密相連；二是在從事社會矛盾化解業(yè)務過程中逐步將骨干律師培養(yǎng)成黨員，將黨員律師培養(yǎng)成骨干律師；三是以黨建進一步引導和激發(fā)參與其中的律師黨員及律師的社會責任感。

“三融合”機制為新閔所建立了一支有業(yè)務能力、愿意積極參與社會矛盾化解、承擔社會責任的優(yōu)秀律師團隊。這支隊伍在社會治理中所發(fā)揮的積極作用及已取得的成績和經驗，得到上海市委市政府和閔行區(qū)委區(qū)政府、市司法局、市律師協(xié)會的高度關注和充分肯定。2008年，新閔所分別在市司法行政工作會議和全市人民調解工作會議上作了經驗介紹。2009年，在市律協(xié)的二次會議上介紹了發(fā)揮律師作用化解社會矛盾的經驗和做法。江凈還被評為第二屆上海十大平安英雄。

>>國家信訪局領導與新閔所律師合影

新閔所支部以“三進駐、三滿意”黨員主題活動為抓手，以化解社會矛盾為主線，堅持以黨建促律所發(fā)展、以律所發(fā)展凝聚黨員力量的工作理念，準確把握黨建定位，積極完善組織架構，實現(xiàn)了黨建工作和律所發(fā)展的雙贏。所謂的“三進駐、三滿意”是指：進駐基層社區(qū)，為百姓維權，讓百姓滿意；進駐信訪窗口，為政府排憂，讓政府滿意；進駐兩拆（拆遷、拆違）現(xiàn)場，為社會解難，讓社會滿意。

江凈深有感觸地表示，新閔所十多年來在化解社會矛盾過程中的理論研究與實踐證明，化解社會矛盾，尤其是群體性社會矛盾，應該培育、扶持和建立一支黨和政府信得過的專業(yè)化分工明確的專業(yè)律師隊伍。建立這樣一支隊伍，一要創(chuàng)新機制，主動探索律師參與大調解格局市場化運作的組織形式。新閔所內部設立預防與化解群體性社會矛盾法律事務部，同時借鑒國外廣泛運用的ADR非訴訟糾紛解決機制，專門承接各類社會矛盾尤其是群體性社會矛盾預防與化解。二要全力培育一支以專業(yè)律師為主體，實施科學化管理、專業(yè)化分工、梯度化配置、團隊化服務，專門從事預防與化解各類糾紛與矛盾的職業(yè)律師隊伍。三要建立模式，分門別類探索社會矛盾發(fā)生、發(fā)展、激化的規(guī)律，運用群體心理學、社會管理學、系統(tǒng)理論、現(xiàn)代組織理論、現(xiàn)代沖突理論，重點探索預防與化解社會矛盾的“六個三字”的有效工作模式。四要確立目標，在實際工作中以“政府滿意、企業(yè)滿意、百姓滿意”為目標，努力為政府排憂、為企業(yè)解難、為百姓維權。

2018年9月3日，國家信訪局正局級督察專員、研究室主任牟海松和研究室調研處處長馬永輝等一行來滬調研時，還專程到新閔律師事務所、新閔調解事務所進行專題調研，牟海松主任翻閱了新閔所歷年來參與信訪工作的臺賬、信訪矛盾化解經典案例的案卷和法律意見書等，對區(qū)信訪辦和新閔所編印的《三十七部委依法分類處理信訪訴求清單解讀匯編》表示出了極大的興趣，并對新閔所信訪法律服務團隊的工作精神予以了高度評價。

據(jù)記者了解，2017年，閔行區(qū)信訪總量較2016年下降了36%。近五年來，共化解信訪積案355件，涉及群體101個2000余人，解決了1.7萬余人民群眾合理合法的利益訴求。2016年，信訪基礎業(yè)務考核在全市排名第二，2017年年初，信初訪化解率達到99.3%。

這是一組耀眼的數(shù)據(jù)，更是一份閃光的業(yè)績。