公立醫(yī)院經(jīng)濟(jì)合同管理中常見(jiàn)問(wèn)題及完善

李樂(lè)波 王利民

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家非常重視建立健全單位內(nèi)部控制體系，把加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)作為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的一項(xiàng)重要抓手。黨的十九大報(bào)告也再次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。為此，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》[1]、《關(guān)于全面推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度(試行)》等制度相繼出臺(tái)，以期進(jìn)一步規(guī)范行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理。

公立醫(yī)院作為行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)管理改革的先鋒者，在內(nèi)部控制管理上也非常重視，已相繼完善了內(nèi)部控制制度體系并遵照?qǐng)?zhí)行。但在具體項(xiàng)目控制過(guò)程中，部分公立醫(yī)院在內(nèi)部控制管理中，尤其是經(jīng)濟(jì)合同的規(guī)范化管理中尚存在一定的不足。本文通過(guò)對(duì)公立醫(yī)院經(jīng)濟(jì)合同管理中常見(jiàn)問(wèn)題的梳理，提出相應(yīng)對(duì)策與改進(jìn)建議，以期為相關(guān)管理者提高公立醫(yī)院內(nèi)部控制成效提供參考。

1 經(jīng)濟(jì)合同中的常見(jiàn)問(wèn)題

1.1 合同分工不甚合理

乙方(供應(yīng)商)主體資格及資信狀況審查、合同起草、條款談判、基本條款審查、糾紛處理、補(bǔ)充合同或變更合同簽訂等環(huán)節(jié)可能會(huì)出現(xiàn)由某一部門(mén)、甚至是某一部門(mén)某一個(gè)人全部完成的現(xiàn)象，后續(xù)法律顧問(wèn)審核、招標(biāo)辦審核、財(cái)務(wù)部門(mén)匯簽、院領(lǐng)導(dǎo)分級(jí)簽字、分部門(mén)歸檔、接受后續(xù)檢查等環(huán)節(jié)部分缺失，容易產(chǎn)生合同簽訂條款不合理、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺乏監(jiān)督等現(xiàn)象。合同責(zé)任部門(mén)界限不清，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)同一類(lèi)服務(wù)不同部門(mén)重復(fù)或交差簽訂合同，導(dǎo)致支付金額浪費(fèi)以及實(shí)際執(zhí)行相互推諉等現(xiàn)象發(fā)生。

1.2 合同來(lái)源不甚規(guī)范

公立醫(yī)院對(duì)設(shè)備、物資、服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目均有一定的招投標(biāo)采購(gòu)規(guī)定，屬政府采購(gòu)目錄范疇的，需報(bào)請(qǐng)通過(guò)政府采購(gòu)?fù)緩讲少?gòu)，根據(jù)中標(biāo)通知書(shū)簽訂合同。但是授權(quán)公立醫(yī)院自行采購(gòu)的設(shè)備、物資、服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，相對(duì)容易出現(xiàn)供貨單位資質(zhì)不符合、采購(gòu)方式不規(guī)范等現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在對(duì)投標(biāo)方資質(zhì)要求不夠明確；年累計(jì)采購(gòu)金額已達(dá)到招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的未進(jìn)行招標(biāo)；緊急采購(gòu)的事后未補(bǔ)充完善相應(yīng)的采購(gòu)手續(xù)及情況說(shuō)明；公立醫(yī)院內(nèi)部未制定明確的采購(gòu)方式界限；有些應(yīng)該公開(kāi)采購(gòu)的簡(jiǎn)化為詢(xún)價(jià)比價(jià)方式、有些應(yīng)通過(guò)詢(xún)價(jià)比價(jià)的簡(jiǎn)化為就近購(gòu)置[2]、有些受客觀條件限制只能單一來(lái)源招標(biāo)的缺少必要的流程及未進(jìn)行充分的論證說(shuō)明；未明確確定合同糾紛處理方式，同時(shí)列示了向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁和向人民法院起訴兩種方式但未做選擇確定等。

1.3 合同簽署不甚連貫

公立醫(yī)院有時(shí)會(huì)出現(xiàn)合同簽訂的乙方名稱(chēng)、合同內(nèi)容條款、合同有效期與中標(biāo)通知書(shū)不符；補(bǔ)充合同簽訂的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)與正式合同主要條款存在明顯差異甚至矛盾的現(xiàn)象；有時(shí)，因各種原因前一標(biāo)段有效期已到期，但新一輪招標(biāo)尚未完成，導(dǎo)致某一時(shí)間段合同履行依據(jù)脫節(jié)；遇到乙方為壟斷行業(yè)或話語(yǔ)權(quán)明顯強(qiáng)于公立醫(yī)院的，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)合同條款過(guò)于簡(jiǎn)單甚至沒(méi)有合同的現(xiàn)象。

1.4 合同內(nèi)容不甚公允

由于公立醫(yī)院各職能部門(mén)對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)掌握能力參差不齊，合同初稿又多由乙方提供，導(dǎo)致在合同簽訂時(shí)容易出現(xiàn)一些有待斟酌的條款內(nèi)容。如：存在購(gòu)買(mǎi)設(shè)備贈(zèng)送物資或者購(gòu)買(mǎi)物資贈(zèng)送設(shè)備、服務(wù)等不符合廉潔條款的內(nèi)容；款項(xiàng)支付期限明顯先于服務(wù)期甚至供貨期、安裝期；對(duì)甲方(公立醫(yī)院)的限制性要求明顯高于乙方，例如在合同條款用語(yǔ)上對(duì)甲方的義務(wù)多次出現(xiàn)“必須”“承諾”“僅”“確保”“一旦發(fā)現(xiàn)”“否則乙方有權(quán)停止…并不予以退款…甲方應(yīng)向乙方賠償(包括但不限于直接損失、律師費(fèi)、解決爭(zhēng)議之和解金、賠償金、訴訟費(fèi)等)”“滯納金”“有權(quán)延遲服務(wù)”等相對(duì)嚴(yán)厲的措詞，而對(duì)甲方的這些措詞幾乎不出現(xiàn)；對(duì)乙方限制性條款明顯多于甲方，例如同樣違反合同條款，乙方承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任條款較多，而甲方幾乎沒(méi)有；對(duì)乙方違約追責(zé)要求明顯高于甲方，例如同樣違反合同條款，甲方違約金、滯納金標(biāo)準(zhǔn)明顯高于乙方；條款中非法明確乙方優(yōu)先承接其他相關(guān)經(jīng)濟(jì)服務(wù)；條款中非法明確該合同可無(wú)限期有效續(xù)簽等；合同條款中有較為明顯的排他性條款；合同標(biāo)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏高；由于專(zhuān)業(yè)能力有限，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)質(zhì)量驗(yàn)收條款相對(duì)不足的現(xiàn)象。

1.5 合同要素不甚齊全

合同中涉及金額的未列明貨幣種類(lèi)及匯率折算依據(jù)，未明確單價(jià)單位、數(shù)量單位及總金額單位、款項(xiàng)支付進(jìn)度；合同中出現(xiàn)公章使用不當(dāng)現(xiàn)象，如由部門(mén)章代替公章，或者未敲上單位公章、騎縫章；合同中出現(xiàn)法人簽字不當(dāng)現(xiàn)象，如雙方法人未簽字，或由他人未經(jīng)授權(quán)擅自簽訂、或直接以法人章代替簽字；合同中出現(xiàn)簽訂日期不當(dāng)現(xiàn)象，如合同執(zhí)行日早于合同簽訂日，合同簽訂時(shí)間段與中標(biāo)通知書(shū)時(shí)間段不符；合同簽訂日缺失等；合同簽訂主體常出現(xiàn)不規(guī)范現(xiàn)象，例如由課題負(fù)責(zé)人[3]簽訂課題所需零星試劑、服務(wù)等合同，以二級(jí)支部的名義、以二級(jí)支部書(shū)記為法人簽訂支部活動(dòng)相關(guān)合同，由工會(huì)委員代為簽訂工會(huì)相關(guān)合同等；出現(xiàn)合同擬定時(shí)，甲方、乙方基本信息填寫(xiě)位置錯(cuò)誤；合同簽字采用圓珠筆等不規(guī)范工具簽署。

1.6 合同執(zhí)行不甚規(guī)范

為避稅或逃稅，擅自將一份中標(biāo)通知書(shū)拆分成若干份，再分別進(jìn)行工程類(lèi)、物資供應(yīng)類(lèi)和服務(wù)類(lèi)合同簽訂；合同簽訂后所在職能科室未自留復(fù)印件，原件未按規(guī)定移交相關(guān)部門(mén)歸檔或歸檔不及時(shí)；合同簽訂后仍另行簽訂該合同包含的內(nèi)容并額外支付費(fèi)用的條款；合同簽訂后仍與第三方額外實(shí)施與該合同相重疊或相沖突的采購(gòu)、合作活動(dòng)等；保修類(lèi)、維護(hù)年費(fèi)、服務(wù)類(lèi)的包年支付項(xiàng)目中，部分條款尤其是時(shí)效性實(shí)際執(zhí)行不到位。

2 經(jīng)濟(jì)合同中問(wèn)題的改善

2.1 崗位分離，職責(zé)明確

2.1.1 不相容崗位相分離 嚴(yán)格遵守《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》[4]相關(guān)規(guī)定，合同流程分工嚴(yán)格遵循不相容崗位相分離原則[5]，嚴(yán)禁職能部門(mén)跨部門(mén)履行職責(zé)，嚴(yán)禁多部門(mén)重復(fù)履行同一職責(zé)，嚴(yán)格區(qū)分需求部門(mén)、操辦部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)的職責(zé)權(quán)限界限。

2.1.2 實(shí)行合同歸口管理 公立醫(yī)院應(yīng)根據(jù)實(shí)際業(yè)務(wù)類(lèi)型對(duì)合同進(jìn)行分類(lèi)，授權(quán)相關(guān)部門(mén)對(duì)合同實(shí)行歸口管理[6]，即授權(quán)各相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的合同進(jìn)行管理。如：公立醫(yī)院辦公室負(fù)責(zé)對(duì)外合作項(xiàng)目及全院合同的協(xié)調(diào)，人事部門(mén)負(fù)責(zé)醫(yī)院人事合同、勞動(dòng)合同的管理，醫(yī)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)醫(yī)療合作項(xiàng)目合同的管理，科教部門(mén)負(fù)責(zé)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、合作辦學(xué)、科研、技術(shù)開(kāi)發(fā)、技術(shù)咨詢(xún)、技術(shù)服務(wù)及科技成果轉(zhuǎn)讓等合同的管理，財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)金融業(yè)務(wù)往來(lái)、經(jīng)濟(jì)咨詢(xún)服務(wù)合同的管理，設(shè)備部門(mén)負(fù)責(zé)設(shè)備、醫(yī)用耗材和試劑的采購(gòu)、維護(hù)等合同的管理，基建部門(mén)負(fù)責(zé)基建項(xiàng)目合同的管理，信息部門(mén)負(fù)責(zé)信息軟件采購(gòu)及維護(hù)合同的管理，總務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)零星工程、房屋租賃、物資采購(gòu)等合同的管理，膳食部門(mén)負(fù)責(zé)食堂物資采購(gòu)等合同的管理，藥劑部門(mén)負(fù)責(zé)藥品采購(gòu)等合同的管理。

2.1.3 厘清環(huán)節(jié)分工，明確相應(yīng)職責(zé) 合同管理職能部門(mén)、合同簽訂與履行、印章管理、合同檔案、合同備案、合同檢查及責(zé)任追究各個(gè)主要環(huán)節(jié)均明確分工，并明確各部門(mén)職責(zé)。主要流程與分工如圖1。

圖1 經(jīng)濟(jì)合同處理流程及分工

2.1.4 實(shí)行分級(jí)審批制度 明確職能部門(mén)及其他二級(jí)科室負(fù)責(zé)人僅為合同經(jīng)辦人或代理人，公立醫(yī)院所有合同簽署權(quán)均歸屬單位法人，由單位法人根據(jù)分工、金額范疇分級(jí)授權(quán)給分管院長(zhǎng)。公立醫(yī)院工會(huì)活動(dòng)、中共支部活動(dòng)、各民主黨派活動(dòng)簽訂的經(jīng)濟(jì)合同參照?qǐng)?zhí)行。

2.2 完善相關(guān)管理制度

明確公立醫(yī)院采購(gòu)流程與具體采購(gòu)方式，對(duì)屬于政府采購(gòu)范疇的，嚴(yán)格按照政府采購(gòu)流程申請(qǐng)采購(gòu)，按中標(biāo)通知書(shū)簽訂合同；對(duì)授權(quán)公立醫(yī)院執(zhí)行采購(gòu)的進(jìn)行重點(diǎn)管控，明確分類(lèi)、分級(jí)采購(gòu)方式，年使用量達(dá)到一定金額上限的必須進(jìn)行院內(nèi)或委托第三方組織招標(biāo)采購(gòu)；對(duì)年使用量達(dá)到一定金額范疇的，須進(jìn)行規(guī)范的詢(xún)價(jià)比價(jià)后方可簽訂采購(gòu)合同；對(duì)應(yīng)急采購(gòu)的，必須按規(guī)定的事后補(bǔ)救流程進(jìn)行操作。

2.3 構(gòu)建信息管理流程

公立醫(yī)院構(gòu)建合同信息管理系統(tǒng)，合同簽訂后在一定時(shí)間內(nèi)將合同關(guān)鍵要素輸入信息系統(tǒng)，并掃描上傳合同原件，便于相關(guān)部門(mén)快速、便捷地調(diào)閱、審核合同文本，及時(shí)把關(guān)合同相關(guān)進(jìn)度及內(nèi)容；設(shè)置事前提醒功能，在合同到期前某個(gè)時(shí)間點(diǎn)，信息管理系統(tǒng)自動(dòng)提示進(jìn)入下一輪招標(biāo)流程，以此防止合同履行出現(xiàn)空窗期；借助合同信息化管理手段形成倒逼機(jī)制，逐步提高合同簽署的完備性，明確規(guī)定必須列示出款項(xiàng)支付的價(jià)格清單。

2.4 聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)律師把關(guān)

加強(qiáng)對(duì)經(jīng)辦人、部門(mén)負(fù)責(zé)人專(zhuān)業(yè)知識(shí)、法律知識(shí)、特別是合同管理要求的培訓(xùn)[7]。有條件的，在公立醫(yī)院內(nèi)部設(shè)置法務(wù)部，負(fù)責(zé)公立醫(yī)院相關(guān)合同的草擬、審核、監(jiān)管及后續(xù)經(jīng)濟(jì)糾紛的處理；或者公立醫(yī)院應(yīng)通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)的方式確定法律顧問(wèn)，可以是年度打包式法律服務(wù)，也可以是按合同份數(shù)進(jìn)行計(jì)量結(jié)算，每份合同經(jīng)院內(nèi)擬定、審核后，聘請(qǐng)法律顧問(wèn)予以審核修改。對(duì)采購(gòu)標(biāo)的類(lèi)似的合同，可初步草擬一部分合同范本，經(jīng)法律顧問(wèn)審核修改后，作為類(lèi)似合同的重要參考。合同中的款項(xiàng)支付條款必須相對(duì)維護(hù)甲方利益，條款設(shè)置中，驗(yàn)收之前其款項(xiàng)支付不得超過(guò)全部款項(xiàng)的一定比例；對(duì)大型活動(dòng)、工程類(lèi)項(xiàng)目等要求編制相對(duì)精確的預(yù)算，接受決算審核；工程類(lèi)項(xiàng)目估算達(dá)到一定金額的，均需經(jīng)正規(guī)社會(huì)中介的預(yù)決算審計(jì)，當(dāng)然，提供預(yù)決算審計(jì)的社會(huì)中介也需經(jīng)招標(biāo)確定，預(yù)算編制社會(huì)中介與決算審核社會(huì)中介不能為同一家。為進(jìn)一步確保合同簽訂的嚴(yán)肅性，原則上不允許設(shè)置自動(dòng)續(xù)簽或經(jīng)考核后續(xù)簽的條款，特殊情況的，需出具真實(shí)的服務(wù)良好證明、逐級(jí)上報(bào)相關(guān)部門(mén)審批同意后簽訂。

2.5 加強(qiáng)內(nèi)部環(huán)節(jié)把關(guān)

根據(jù)公立醫(yī)院內(nèi)部擬定的合同(協(xié)議)管理辦法，要求招標(biāo)辦公室對(duì)標(biāo)文、中標(biāo)通知書(shū)、合同三者一致性進(jìn)行審核；財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的合法性、規(guī)范性、合理性進(jìn)行審核、法律顧問(wèn)對(duì)合同條款總體內(nèi)容進(jìn)行把關(guān)；尤其是檔案室，在合同歸檔時(shí)必須嚴(yán)格把關(guān)合同要素，對(duì)不符合合同基本要素要求的一律要求退還整改，定期統(tǒng)計(jì)不規(guī)范合同占比并予以院內(nèi)通報(bào)。

2.6 加強(qiáng)合同執(zhí)行監(jiān)管

結(jié)合公立醫(yī)院實(shí)際，修訂醫(yī)院合同(協(xié)議)管理辦法，明確分工、職責(zé)、流程，明確留檔、歸檔要求及時(shí)效性要求[8]；落實(shí)責(zé)任追究制度，各職能部門(mén)對(duì)本部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)的合同內(nèi)容負(fù)責(zé)，對(duì)合同部分內(nèi)容出現(xiàn)重復(fù)簽訂的、導(dǎo)致重復(fù)支付金額的，追究所在職能部門(mén)及財(cái)務(wù)部門(mén)的責(zé)任；各職能部門(mén)多渠道收集用戶(hù)部門(mén)的使用信息，密切關(guān)注合同執(zhí)行到位情況；公立醫(yī)院主動(dòng)邀請(qǐng)服務(wù)對(duì)象、社會(huì)監(jiān)督員、中介機(jī)構(gòu)等第三方參與合同執(zhí)行的監(jiān)督；公立醫(yī)院監(jiān)察部門(mén)定期或不定期督查合同執(zhí)行情況，對(duì)存在的問(wèn)題限期整改，并及時(shí)修訂完善合同管理相關(guān)規(guī)定，查漏補(bǔ)缺；公立醫(yī)院隨時(shí)接受主管部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)、各級(jí)紀(jì)委、審計(jì)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)等上級(jí)部門(mén)的監(jiān)督監(jiān)察，對(duì)存在的問(wèn)題積極整改；公立醫(yī)院合同簽訂、執(zhí)行情況定期向院內(nèi)職工公示，接受群眾監(jiān)督。