論可再生能源效率促進(jìn)的工具選擇

于文軒

引 言

應(yīng)對氣候變化和推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型正在對社會生活的各個方面產(chǎn)生越來越大的影響。目前，我國能源產(chǎn)業(yè)面臨多方面的問題，主要包括：需求消耗增長，能源缺口巨大；對外依存度高，進(jìn)口來源單一；依賴化石能源，環(huán)境成本較高；能源儲備不足，影響能源安全。在此背景下，可再生能源被寄予厚望?？稍偕茉匆话闶侵缚梢赃B續(xù)再生、永續(xù)利用的一次能源，包括風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽艿确腔茉?。能源效?亦簡稱“能效”)是指在特定條件下，以更少的能耗產(chǎn)生同量的能源產(chǎn)品或服務(wù)?？稍偕茉葱屎w了可再生能源資源的開發(fā)、利用等各個環(huán)節(jié)的效率，同時也包括其轉(zhuǎn)化為二次能源之后的輸送與利用效率。盡管有觀點(diǎn)樂觀地認(rèn)為人類在未來并不缺乏能源，而且我國能源結(jié)構(gòu)中可再生能源占比也在逐步提高，但就人類科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)力發(fā)展至今的狀態(tài)而言，基于適當(dāng)?shù)恼吆头墒侄?，最大限度地提高可再生能源效率，無疑是至關(guān)重要的途徑。自亞當(dāng)·斯密以來，基于市場機(jī)制的“無形之手”備受尊崇；隨著市場失靈的產(chǎn)生及其對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的加劇，“有形之手”的作用和凱恩斯主義的適度規(guī)制也越發(fā)受到重視。促進(jìn)可再生能源效率的提高，既應(yīng)重視通過直接規(guī)制手段對市場主體施加影響，也應(yīng)重視間接性的激勵機(jī)制的作用。這兩類手段如何在可再生能源效率促進(jìn)領(lǐng)域充分發(fā)揮作用并實(shí)現(xiàn)協(xié)同運(yùn)作，成為關(guān)鍵所在。

一、激勵性措施的體系與限度

在當(dāng)前可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于起步階段、產(chǎn)業(yè)規(guī)模效益和經(jīng)濟(jì)效益均未達(dá)到應(yīng)有水平、可再生能源電力市場接受度不高的情況下，提高可再生能源開發(fā)利用效率的重要途徑，是加強(qiáng)激勵措施。在理想狀態(tài)下，“經(jīng)濟(jì)激勵常常比政府命令更加有效，而且當(dāng)兩者同樣有效時，經(jīng)濟(jì)激勵更加廉價。”也正因如此，各國非常重視激勵措施對于促進(jìn)可再生能源效率的作用，實(shí)行市場驅(qū)動、政府引導(dǎo)并舉的原則，激發(fā)市場主體綠色發(fā)展的內(nèi)生動力，帶動行業(yè)自律管理。在可再生能源效率促進(jìn)領(lǐng)域，激發(fā)市場主體提升能源利用效率和能源管理水平的活動，同時提高逃避節(jié)能降耗責(zé)任的成本，是激勵性措施的重要目標(biāo)?？稍偕茉葱蚀龠M(jìn)激勵措施的框架體系主要包括價格調(diào)控、稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼三個方面。

(一)價格調(diào)控

價格調(diào)控對提高可再生能源效率具有重要作用。能源市場及其主體對價格的變化非常敏感。在價格因素的推動下，消費(fèi)者若愿為某一種產(chǎn)品承擔(dān)更高的價格，將導(dǎo)致更多的生產(chǎn)者投入這一行業(yè)，從而增加該產(chǎn)品的市場供應(yīng)量，配套產(chǎn)品的生產(chǎn)能力也會隨之增加。同時，生產(chǎn)者也會通過各種努力來提高產(chǎn)品質(zhì)量，尤其是在能源效率方面作出改進(jìn)。在此，分時電價和階梯電價是實(shí)現(xiàn)價格調(diào)控的主要措施。根據(jù)分時電價措施，電力價格分為峰、平、谷三個階段價格。在不同的時間段采用不同的用電單價，有助于緩解用電高峰壓力，又能通過鼓勵企業(yè)進(jìn)行技術(shù)節(jié)能改造，提高能源利用效率。我國2017年發(fā)布的《電力需求側(cè)管理辦法》要求落實(shí)峰谷電價、尖峰電價、差別電價、懲罰性電價、居民階梯電價等價格調(diào)控措施，加大對需求側(cè)的激勵力度，擴(kuò)大價格調(diào)控措施的實(shí)施范圍。同時，我國自2012年起在全國范圍內(nèi)實(shí)行居民階梯電價制度，不同用電量在一定時間段內(nèi)分別對應(yīng)執(zhí)行不同用電單價的價格調(diào)控措施。這一措施在實(shí)踐中對培養(yǎng)公眾節(jié)能意識、提高能源利用效率起到了重要的作用。

由于發(fā)電成本較高等原因，目前可再生能源電價普遍高于傳統(tǒng)能源電價。從能源效率角度看，這種情況產(chǎn)生了兩方面的問題：一是由于市場價格的傳導(dǎo)作用，影響上游新能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展后勁，從而降低發(fā)電效率；二是由于國家大力扶持可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在發(fā)電價格偏高的情況下，補(bǔ)貼成為支撐可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不可或缺的措施，長遠(yuǎn)來看這又成為影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大障礙，產(chǎn)生了騙補(bǔ)等現(xiàn)象。這些深層次的問題不解決，價格調(diào)控機(jī)制對可再生能源效率的促進(jìn)作用將極為有限。

(二)稅收優(yōu)惠

稅收優(yōu)惠措施旨在降低提升能效的成本，激勵生產(chǎn)企業(yè)和消費(fèi)者主動提高減少能源浪費(fèi)的積極性，從而實(shí)現(xiàn)提高能源利用效率的目標(biāo)并通過征稅的方式對不適于清潔生產(chǎn)的高耗能行為和產(chǎn)品進(jìn)行逆向調(diào)節(jié)，同時增加財(cái)政收入。我國現(xiàn)行的稅收政策注重對能源耗費(fèi)行為進(jìn)行適時、適當(dāng)?shù)恼{(diào)控，對節(jié)能產(chǎn)業(yè)進(jìn)行一定的稅收政策優(yōu)惠，引導(dǎo)社會合理適度消費(fèi)能源。在可再生能源效率促進(jìn)領(lǐng)域，效果較為顯著的主要是針對技術(shù)改造項(xiàng)目和設(shè)備交易環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠措施。一方面，是針對技術(shù)改造項(xiàng)目的措施。從財(cái)稅政策的內(nèi)在機(jī)理看，促進(jìn)能效提升的稅收優(yōu)惠措施可作用于生產(chǎn)過程的所有環(huán)節(jié)，從而以直接優(yōu)惠措施手段(如降低稅率、定期減免等)和間接優(yōu)惠措施(如加計(jì)扣除、加速折舊、投資抵免、延期納稅等)激勵納稅人調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營活動的方式。關(guān)于此，我國分別就不同地區(qū)、不同行業(yè)的節(jié)能技術(shù)改造工程的稅收優(yōu)惠作出規(guī)定。另一方面，節(jié)能設(shè)備在交易環(huán)節(jié)也可以因其節(jié)能降耗特性而獲得相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。此類措施直接激勵企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，促進(jìn)了節(jié)能技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和升級。我國《環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》《節(jié)能節(jié)水專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》和《安全生產(chǎn)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》中均就此作出了規(guī)定。我國針對可再生能源產(chǎn)業(yè)的稅收激勵措施主要通過增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、進(jìn)口關(guān)稅等稅種實(shí)現(xiàn)。

目前存在的一個不可忽視的問題是，現(xiàn)行針對技術(shù)改造項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠措施大多針對進(jìn)口的節(jié)能設(shè)備的利用，同時設(shè)定了較高的申請門檻和較為復(fù)雜的申請程序，實(shí)際受益的企業(yè)數(shù)量并不多。另一方面，針對可再生能源研發(fā)和消費(fèi)的稅收措施力度不足，現(xiàn)有措施側(cè)重支持風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能的發(fā)展，而對水電、地?zé)崮艿弱r有涉及，導(dǎo)致支持力度顯著不平衡。

(三)財(cái)政補(bǔ)貼

財(cái)政補(bǔ)貼是政府對符合一定標(biāo)準(zhǔn)或激勵目的的產(chǎn)品給予直接或間接經(jīng)濟(jì)支持的一系列措施。補(bǔ)貼往往通過采用產(chǎn)品名錄的方式實(shí)施，通過經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)和刺激，促進(jìn)能效提升。獲得補(bǔ)貼后的生產(chǎn)企業(yè)按照承諾推廣價格扣除財(cái)政補(bǔ)貼之后的差額再銷售給市場終端，使得目標(biāo)產(chǎn)品獲得價格上的競爭優(yōu)勢，同時使消費(fèi)者受益。行業(yè)補(bǔ)貼、目錄補(bǔ)貼和專項(xiàng)補(bǔ)貼，是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的主要手段。

一是行業(yè)補(bǔ)貼，即針對不同行業(yè)進(jìn)行分類，對國家支持的部分行業(yè)給予補(bǔ)貼。有針對性的行業(yè)補(bǔ)貼有助于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以應(yīng)對全球氣候變化的新需求，對推動能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提升能源利用效率，具有重要作用。我國目前明確了對信息、生物、節(jié)能環(huán)保和資源綜合利用、海洋、高技術(shù)服務(wù)等十大產(chǎn)業(yè)中的137項(xiàng)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)領(lǐng)域提供補(bǔ)貼。行業(yè)補(bǔ)貼措施面臨的最大挑戰(zhàn)是確定和適時調(diào)整扶持的行業(yè)，這一問題在可再生能源產(chǎn)業(yè)體現(xiàn)得尤為明顯。在可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初，在科學(xué)不確定性和市場滯后性的雙重影響下，及時對可再生能源產(chǎn)業(yè)給予補(bǔ)貼支持至關(guān)重要；實(shí)施一段時間之后，如何使依賴于補(bǔ)貼政策的產(chǎn)業(yè)真正參與獨(dú)立競爭，實(shí)現(xiàn)自我完善與自我發(fā)展，就成為更大的挑戰(zhàn)。

二是目錄補(bǔ)貼。高效節(jié)能產(chǎn)品在進(jìn)入市場初期通常無法立即顯現(xiàn)其競爭優(yōu)勢，并存在市場認(rèn)知度較低、產(chǎn)品初期研發(fā)投資過大等問題。為此，不少國家對該類產(chǎn)品予以特殊扶持，我國也發(fā)布了涵蓋多個行業(yè)的《節(jié)能產(chǎn)品推廣目錄》，對于列入推廣目錄的產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼，以促進(jìn)高效節(jié)能產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化生產(chǎn)。但目錄補(bǔ)貼措施目前存在補(bǔ)貼范圍狹窄、推廣產(chǎn)品品種少、偏向直接補(bǔ)貼名錄產(chǎn)品生產(chǎn)者和經(jīng)營者而難以直接惠及消費(fèi)者等問題。

三是專項(xiàng)補(bǔ)貼。此類措施通過在補(bǔ)貼對象上向高能效產(chǎn)品傾斜，從而達(dá)到扶持節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)能效利用的目的。例如，財(cái)政部于2008年發(fā)布《家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼資金管理辦法》，針對滿足“家電下鄉(xiāng)”政策的家電產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼，其中的最低“門檻”被設(shè)定為新修訂的能效標(biāo)準(zhǔn)二級水平。專項(xiàng)補(bǔ)貼目前存在的最大問題，是針對可再生能源產(chǎn)業(yè)的指向性不明，使得在實(shí)踐中專項(xiàng)補(bǔ)貼對產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)的作用并不顯著。

(四)小 結(jié)

由可再生能源效率促進(jìn)角度觀之，價格調(diào)控、稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼這三類激勵性措施以不同方式、在不同程度上基于市場機(jī)制發(fā)揮作用。價格調(diào)控需綜合考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和能源供應(yīng)與需求情況，其最有效地發(fā)揮作用的前提是本地區(qū)具有較為完善的電力系統(tǒng)設(shè)施和相當(dāng)數(shù)量的可再生能源需求。因此，由于可再生能源電力的不穩(wěn)定性等特征，其一方面對電力系統(tǒng)的彈韌性要求較高，另一方面也影響了可再生能源電力的市場占有度。稅收和補(bǔ)貼激勵可以更直接地作用于可再生能源效率促進(jìn)。相較而言，稅收需更綜合地考量市場主體的敏感程度，而補(bǔ)貼的效果往往更加直接；二者共通之處在于，制度安排均需精準(zhǔn)地定位需要重點(diǎn)扶持的領(lǐng)域，并輔之以行之有效的配套措施和監(jiān)管辦法。即使在相同類型的措施中，不同方式的激勵措施也各具特點(diǎn)。如在稅收優(yōu)惠措施中，針對項(xiàng)目的措施有助于因地制宜地促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展和能效提高，但在實(shí)踐中門檻較高；針對交易環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠措施有助于推動技術(shù)改造和升級，從而推動可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但同時也高度依賴于對稅收數(shù)據(jù)調(diào)查和分析的準(zhǔn)確性與科學(xué)性。又如在財(cái)政補(bǔ)貼措施中，目錄補(bǔ)貼刺激效果直接而顯著，具有示范效應(yīng)，同時也要求對目錄進(jìn)行及時的調(diào)整與更新，從而與其他措施密切配合；行業(yè)補(bǔ)貼有助于帶動可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但準(zhǔn)確篩選和調(diào)整扶持領(lǐng)域成為一大難點(diǎn)；專項(xiàng)補(bǔ)貼在支持節(jié)能、促進(jìn)能效提高的同時，可以惠及消費(fèi)者，但往往對地方配套資金要求較高。在進(jìn)一步制度設(shè)計(jì)中，這些特點(diǎn)均需予以充分考慮。

二、規(guī)制性措施的內(nèi)容與邊界

市場失靈的普遍存在使得基于市場機(jī)制的激勵措施不足以作為促進(jìn)提高可再生能源效率的唯一選項(xiàng)。在自由放任政策下，市場失靈不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展態(tài)勢，這正是政府調(diào)控所需要和所必須解決的問題。市場失靈可以通過行政規(guī)制性措施糾正，但并非完全排斥激勵性措施。在可再生能源效率促進(jìn)領(lǐng)域，規(guī)制性措施主要包括能源規(guī)劃、標(biāo)識標(biāo)準(zhǔn)、過程控制、評價考核等方面。

(一)能源規(guī)劃

能源規(guī)劃是應(yīng)對市場失靈、改進(jìn)能源利用結(jié)構(gòu)、提升可再生能源效率的重要手段。在現(xiàn)有能源規(guī)劃體系中，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃和能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃發(fā)揮著重要作用。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃就能效促進(jìn)的主要方面作出宏觀性的安排，對可再生能源效率具有重大影響。能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃制定和實(shí)施。我國《可再生能源法》專設(shè)一章就資源調(diào)查與發(fā)展規(guī)劃作出規(guī)定?！豆?jié)約能源法》專門規(guī)定了能源規(guī)劃制度，并將能源規(guī)劃分為國家級和地方級兩類。《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》按照能源品種作出了發(fā)展規(guī)劃。能源規(guī)劃關(guān)于可再生能源效率的規(guī)定往往更具可操作性，對能源效率的提升影響重大，在建設(shè)提高能效工程、重點(diǎn)用能企業(yè)能效環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和能效“領(lǐng)跑者”制度等重點(diǎn)領(lǐng)域作出較為具體的規(guī)定。

我國有關(guān)可再生能源的規(guī)劃目前存在的一個顯著問題是地方規(guī)劃存在一定的無序性。地方往往在政績導(dǎo)向的刺激下，大規(guī)模上馬新能源項(xiàng)目，或?qū)⒋箜?xiàng)目化整為零規(guī)避審批，從而導(dǎo)致地方可再生項(xiàng)目與國家新能源開發(fā)整體規(guī)劃沖突，與電網(wǎng)整體規(guī)劃不協(xié)調(diào)，進(jìn)而影響可再生能源開發(fā)利用效率，這在陸上風(fēng)電開發(fā)方面體現(xiàn)得尤為顯著。

(二)標(biāo)識與標(biāo)準(zhǔn)

標(biāo)識標(biāo)準(zhǔn)類措施主要包括能源效率標(biāo)識制度和能效標(biāo)準(zhǔn)制度。能效標(biāo)識要求用能產(chǎn)品需對其能源效率等級和性能作出一定的信息標(biāo)識，從而幫助消費(fèi)者了解產(chǎn)品的能效水平，便于消費(fèi)者進(jìn)行判斷與選擇。能效標(biāo)識制度旨在鼓勵設(shè)計(jì)制造能效水平更高的產(chǎn)品，有利于消費(fèi)者了解和掌握產(chǎn)品用能信息，引導(dǎo)消費(fèi)者購買更加高效更加節(jié)能的產(chǎn)品，促進(jìn)行業(yè)內(nèi)部能效管理水平的提升和產(chǎn)品能效等級的增加。我國強(qiáng)制能效標(biāo)識的產(chǎn)品范圍較窄，主要局限于家用電器、照明器具及一些工業(yè)設(shè)備等領(lǐng)域。同時，有不少企業(yè)虛假標(biāo)注能效信息，對經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生了不良影響。另外，能效標(biāo)識制度與其他相關(guān)標(biāo)志標(biāo)識制度(如節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)志、綠色產(chǎn)品標(biāo)識、低碳產(chǎn)品標(biāo)識等)缺少有效銜接。

能效標(biāo)準(zhǔn)制度規(guī)定單位產(chǎn)品的能耗限額標(biāo)準(zhǔn)，具體包括國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。能效標(biāo)準(zhǔn)制度意在淘汰市場上的低能效產(chǎn)品，提高能源利用效率。目前，在我國新能源開發(fā)利用領(lǐng)域，能效標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定大多基于現(xiàn)有技術(shù)水平，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的引導(dǎo)性不足。同時，標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏動態(tài)性和及時性，修改周期較長，難以適應(yīng)促進(jìn)可再生能源效率的需要。另外，在能效標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，主要以政府為主導(dǎo)，企業(yè)和社會參與程度較低，難以有效實(shí)現(xiàn)能效標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。

(三)過程控制

過程控制類措施主要包括高耗能產(chǎn)品設(shè)備和生產(chǎn)工藝淘汰制度、重點(diǎn)用能單位管理制度和需求側(cè)管理制度。一是高耗能產(chǎn)品設(shè)備和生產(chǎn)工藝淘汰?！豆?jié)約能源法》規(guī)定，國家對落后的耗能過高的用能產(chǎn)品、設(shè)備和生產(chǎn)工藝實(shí)行淘汰制度；對超過單位產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)用能的生產(chǎn)單位，由管理節(jié)能工作的部門按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限責(zé)令限期治理。二是重點(diǎn)用能單位管理。對于這類法律主體，我國實(shí)行能效促進(jìn)信息報(bào)送審查制度，定期向節(jié)能主管部門通報(bào)其能源消費(fèi)信息和能效促進(jìn)目標(biāo)的落實(shí)狀況，進(jìn)行全面的節(jié)能效益分析。三是需求側(cè)管理，即國家運(yùn)用財(cái)稅、價格等措施對用能行為進(jìn)行影響，引導(dǎo)用能單位和個人節(jié)能，實(shí)現(xiàn)提高能源效率和節(jié)約能源的目的。

過程控制類措施均具有顯著的行政強(qiáng)制色彩。由于涉及國家公權(quán)力對市場運(yùn)行的直接干預(yù)，所以基于充分的市場信息和準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計(jì)，從而科學(xué)地把握調(diào)控力度，就成為決策者面臨的挑戰(zhàn)。例如，高耗能產(chǎn)品設(shè)備和生產(chǎn)工藝名錄的制定與調(diào)整，以及重點(diǎn)用能單位名錄的動態(tài)更新，均以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)和科學(xué)決策為依據(jù)，并在很大程度上影響著能效管理的實(shí)際效果。

(四)評價考核

評價考核類措施主要包括節(jié)能評價和節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制。在節(jié)能評價中，不符合強(qiáng)制性能效標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目不得開工建設(shè)，已經(jīng)建成的不允許投入使用；主管部門在項(xiàng)目審批過程中兼顧投資效益和節(jié)能效益，合理把握公共機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目的能效標(biāo)準(zhǔn)，以嚴(yán)格的節(jié)能評估和節(jié)能審查提升能效管理水平。節(jié)能目標(biāo)是指國家在前一個時期規(guī)定的對下一個時期的節(jié)能工作有約束力的、必須予以實(shí)現(xiàn)和完成的目標(biāo)。我國實(shí)行節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和節(jié)能考核評價制度，將節(jié)能目標(biāo)完成情況作為對地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評價的內(nèi)容，甚至在《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中也就此作出規(guī)定，要強(qiáng)化節(jié)能評估審查和節(jié)能監(jiān)察，建立健全對地方節(jié)能環(huán)?？己撕酮剟顧C(jī)制。在我國“管監(jiān)一體”的機(jī)構(gòu)設(shè)置對評價考核類措施的有效實(shí)施產(chǎn)生了不利影響。一些地方仍然更多地側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能效提升和節(jié)能減排方面的管理工作不力，甚至存在地方保護(hù)現(xiàn)象。

(五)小 結(jié)

規(guī)制性措施在很大程度上旨在應(yīng)對市場失靈問題，其最顯著的特征是基于公權(quán)力促進(jìn)可再生能源效率的提升。這些措施各具特點(diǎn)，從不同側(cè)面對提高可再生能源開發(fā)利用效率發(fā)揮作用。例如，在標(biāo)識標(biāo)準(zhǔn)類措施中，能效標(biāo)識制度主要作用于消費(fèi)者，使消費(fèi)者有機(jī)會綜合權(quán)衡能源效率與產(chǎn)品價格等因素，引導(dǎo)和幫助消費(fèi)者選擇高效節(jié)能產(chǎn)品，從而相應(yīng)地影響用能產(chǎn)品的設(shè)計(jì)和市場銷售，促進(jìn)產(chǎn)品能源效率的提高和節(jié)能技術(shù)的進(jìn)步；能效標(biāo)準(zhǔn)制度則更多地作用于產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品制造者，通過確定行業(yè)和產(chǎn)品準(zhǔn)入水平，將耗能產(chǎn)品的設(shè)計(jì)與消費(fèi)納入提高能效、促進(jìn)可再生能源發(fā)展的規(guī)范體系之中。因此，在可再生能源效率促進(jìn)方面，各類規(guī)制措施均非萬能之策，而是具有各自發(fā)揮作用的邊界。

三、能效促進(jìn)工具之完善路徑

可再生能源及其產(chǎn)業(yè)在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和對提高能效需求的不斷提升，以及可再生能源法制的諸多流弊，使得上述激勵性和規(guī)制性能效促進(jìn)工具均亟待改進(jìn)。

(一)激勵性措施：關(guān)注制度互補(bǔ)

激勵措施的制度安排應(yīng)充分考慮價格調(diào)控、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼這三類措施的特點(diǎn)。由于價格調(diào)控措施發(fā)揮作用依托于充分發(fā)育的市場機(jī)制，并且在作為二次能源的可再生能源電力價格降低到一定水平后，方可與傳統(tǒng)能源電力價格一樣，獲得具有競爭力的市場地位，在我國目前可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于初步發(fā)展階段，需要依托于稅收和補(bǔ)貼措施這兩類更為直接的激勵措施方可發(fā)揮其積極作用。鑒于稅收和補(bǔ)貼措施在我國可再生能源促進(jìn)方面存在的上述問題，進(jìn)一步制度安排應(yīng)更具針對性，尤其是針對需要進(jìn)一步支持的可再生能源品種作出明確的政策選擇，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和能效表現(xiàn)適時調(diào)整和完善。

在價格調(diào)控方面，應(yīng)注重通過市場和價格信號的傳導(dǎo)機(jī)制，引導(dǎo)可再生能源高效生產(chǎn)和消費(fèi)。其中最重要的措施是，促進(jìn)綠色電力市場的發(fā)展，實(shí)行綠色電力認(rèn)證，順暢綠色電力購買渠道，定期公布綠色電力用戶名單，促進(jìn)增加綠色電力的市場認(rèn)購量，加強(qiáng)需求側(cè)管理。同時，還應(yīng)繼續(xù)推動建立靈活的定價機(jī)制。以風(fēng)電價格為例，可根據(jù)發(fā)電成本、技術(shù)水平、發(fā)電時數(shù)、設(shè)備容量、市場潛力情況，完善標(biāo)桿電價，鼓勵更多的中小型企業(yè)和微型用戶進(jìn)入風(fēng)電行業(yè)。

在稅收優(yōu)惠方面，應(yīng)向需要特別扶持的可再生能源品種和提高能效方面的需求傾斜。為此，一方面要充分發(fā)揮稅收政策在節(jié)能方面的積極作用。可針對具有顯著性效果的或者對某一行業(yè)的節(jié)能改造具有關(guān)鍵性意義的節(jié)能設(shè)備與產(chǎn)品實(shí)行稅收優(yōu)惠，并按照地區(qū)發(fā)展實(shí)際需求和節(jié)能產(chǎn)品的性能，靈活確定稅收優(yōu)惠力度，進(jìn)而支持節(jié)能設(shè)備生產(chǎn)者生產(chǎn)和推廣節(jié)能產(chǎn)品，促進(jìn)節(jié)能產(chǎn)品的普及。另一方面，向低碳減排傾斜。資源稅是調(diào)節(jié)市場主體和資源產(chǎn)地之間的利益關(guān)系、推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的重要工具，也是促進(jìn)節(jié)能減排、推廣節(jié)能新工藝新設(shè)備的有益手段。資源稅的征收范圍和征收標(biāo)準(zhǔn)可合理擴(kuò)大，尤其注重在燃油稅、能源消費(fèi)稅等方面的創(chuàng)新，同時可以考慮征收碳稅，使能效促進(jìn)法律手段更好地為應(yīng)對氣候變化服務(wù)。另外，除傳統(tǒng)的風(fēng)能、太陽能之外，生物質(zhì)能以及其他品種的可再生能源效率的提高，也應(yīng)更多地納入稅收優(yōu)惠制度安排的視野。

在財(cái)政補(bǔ)貼方面，應(yīng)更加注重補(bǔ)貼方式的合理化。一方面，可以進(jìn)一步嘗試“以獎代補(bǔ)”的方式。直接的定向補(bǔ)助有時會造成企業(yè)怠于投入旨在提高可再生能源效率的研發(fā)活動。為此，補(bǔ)貼的形式可向“以獎代補(bǔ)”的方式轉(zhuǎn)變，使其更加具有市場導(dǎo)向性和針對性。這樣的制度設(shè)計(jì)有利于提升財(cái)政激勵本身的精準(zhǔn)性。另一方面，加強(qiáng)對財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目的能效審計(jì)和節(jié)能評估，并與項(xiàng)目支出的預(yù)期指標(biāo)進(jìn)行對比。對于審計(jì)和評估不合格的節(jié)能補(bǔ)貼項(xiàng)目，可撤回能效補(bǔ)貼；如果存在騙補(bǔ)或其他違法情形，還可以考慮實(shí)施處罰，以此提高違法成本，提高補(bǔ)貼資金使用效率，防止“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)規(guī)制性措施：側(cè)重效應(yīng)疊加

完善可再生能源效率促進(jìn)的規(guī)制性措施，應(yīng)特別關(guān)注政策與措施的疊加效應(yīng)，同時注意發(fā)揮各自的特殊作用，從而更加充分地發(fā)揮公權(quán)力在確?？稍偕茉串a(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、提升能源效率方面的積極作用，達(dá)致互補(bǔ)、內(nèi)洽的實(shí)施效果，同時與上述激勵性措形成相互支撐的制度體系。

在能源規(guī)劃方面，可再生能源效率促進(jìn)專門規(guī)劃可以發(fā)揮更大的作用，并在能源效率促進(jìn)方面起到主導(dǎo)作用。為此，專門規(guī)劃應(yīng)更加注重前瞻性和可行性。例如，能源效率的提高要依賴較少的能源實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，這很大程度上取決于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級；能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化需要逐步降低煤炭消費(fèi)比例，加快發(fā)展可再生能源。另一方面，強(qiáng)化能效促進(jìn)監(jiān)督機(jī)制，賦予能效主管部門更為充分的執(zhí)法權(quán)限，同時配合以相應(yīng)的責(zé)任追究制度，以保障能效監(jiān)督的順利推進(jìn)。另外，應(yīng)進(jìn)一步理順可再生能源發(fā)展規(guī)劃制度的中央與地方合作機(jī)制，細(xì)化省級政府對于本級可再生能源發(fā)展規(guī)劃與中央規(guī)劃的銜接程序，特別是當(dāng)主管部門對省級可再生能源發(fā)展規(guī)劃有異議時的處理程序，確?？稍偕茉匆?guī)劃內(nèi)容在中央和地方層面的一致性。

在能效標(biāo)識方面，應(yīng)根據(jù)可再生能源發(fā)展和能效管理的需求，擴(kuò)展能效標(biāo)識制度覆蓋的產(chǎn)品范圍，同時加大違法行為懲罰力度，提高能效標(biāo)識領(lǐng)域的違法成本，健全責(zé)任追究機(jī)制。同時，還應(yīng)積極推動能效標(biāo)識制度與節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)志、綠色產(chǎn)品標(biāo)識等制度的銜接，加強(qiáng)對能效標(biāo)識的宣傳推廣，提升公眾能效意識，強(qiáng)化社會監(jiān)督。在能效標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)進(jìn)一步提高能效標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性和合理性，并注重能效標(biāo)準(zhǔn)的時效性和動態(tài)性，縮短修訂周期，以適應(yīng)能效管理的需求和技術(shù)發(fā)展的需要。在開展能效標(biāo)準(zhǔn)管理的過程中，可以更加廣泛地吸收企業(yè)和其他社會成員參與到能效標(biāo)準(zhǔn)的制定與修訂過程中，提高公眾參與度。

在過程控制和評價考核方面，各類名錄的制定和調(diào)整程序的健全與完善，以及重點(diǎn)用能單位名錄的動態(tài)更新，應(yīng)得到更高的重視?？稍偕茉措娏π枨髠?cè)管理亦需加強(qiáng)，特別是明確電力需求側(cè)管理的監(jiān)管主體和電力企業(yè)的實(shí)施機(jī)構(gòu)，推動建立有效的激勵機(jī)制。另外，推動實(shí)質(zhì)上的管監(jiān)分離雖非一日之功，也應(yīng)作為我國制定能源基本法和修訂相關(guān)立法的要點(diǎn)之一。在政績考核層面，則需更加重視重點(diǎn)領(lǐng)域的節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制，確保可再生能源效率管理措施落實(shí)到位。

結(jié) 論

可再生能源效率促進(jìn)的激勵性措施和規(guī)制性措施并非相向而行。每一種基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的工具都有著明顯的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，促進(jìn)可再生能源效率的激勵性措施和規(guī)制性措施亦為如此。無論是在價格調(diào)控、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼方面，還是在規(guī)制性措施方面，各類措施的改進(jìn)均無法確保作為整體的可再生能源效率推進(jìn)工具體系的有效性的提高，因此這一工具體系內(nèi)部各組成部分之間的協(xié)同內(nèi)洽就尤為重要。為實(shí)現(xiàn)這種協(xié)同與內(nèi)洽，應(yīng)充分尊重兩類措施發(fā)揮作用的內(nèi)在機(jī)理。激勵性措施更大程度上遵循市場機(jī)制的內(nèi)在規(guī)律，在妥善處理價格、競爭、供需平衡等各類關(guān)系的基礎(chǔ)上發(fā)揮作用，在法律制度運(yùn)行過程中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；而規(guī)制性措施則在更大程度上提供宏觀的、框架性的指引和微觀措施(包括激勵性措施)的保障。

因此，應(yīng)根據(jù)這一機(jī)理以及可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及能效管理需求，有側(cè)重地進(jìn)行合理的、動態(tài)的制度選擇。在可再生能源產(chǎn)業(yè)(包括特定的能源品種的相關(guān)產(chǎn)業(yè))發(fā)展的初期階段，以及能源效率管理和社會意識水平尚未達(dá)到成熟狀態(tài)的時期，具有更多的行政主導(dǎo)特征的規(guī)制性措施往往發(fā)揮更大的作用，以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、過程控制和評價考核等規(guī)制性措施為主線進(jìn)行制度安排。此時應(yīng)特別注意各類規(guī)制性措施的科學(xué)性，并適應(yīng)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，其中規(guī)定的政策和措施可適當(dāng)超前。而在可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成長期，則應(yīng)更多地尊重市場規(guī)律，發(fā)揮激勵性措施的作用，以標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識制度為約束、以補(bǔ)貼制度為激勵，充分發(fā)揮稅收和價格的作用來促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和能效提高。待過渡到可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成熟期后，基于市場機(jī)制的激勵措施則應(yīng)成為促進(jìn)可再生能源效率提高的最主要措施。