城市風貌規(guī)劃實施途徑研究

周文軍 Zhou Wenjun 戴慎志 Dai Shenzhi

我國已有許多城市開展了城市風貌規(guī)劃或建筑風貌規(guī)劃的編制，對促進良好城市風貌的形成，起到了很大推動作用，但也存在著宏觀層面內(nèi)容居多、可操作性不強、實施管理難以把握和控制等問題。城市風貌規(guī)劃如何實施，怎樣實施，已成為當前城市風貌規(guī)劃面臨的重要問題。

1 城市風貌規(guī)劃實施存在問題分析

城市風貌規(guī)劃成果兼有宏觀性和微觀形象性特征，其實施時存在的問題也具有一定的特殊性，對其進行分析，有助于提出針對性措施。首先，城市風貌規(guī)劃具有復雜性。城市風貌包含的內(nèi)容較多，有自然山水環(huán)境、城市建筑風貌、城市道路風貌、城市雕塑、夜景照明、戶外廣告等。以建筑風貌來說，就包含了城區(qū)內(nèi)所有的建筑，因此對其進行規(guī)劃，具有較大的工作量和復雜度，容易導致規(guī)劃不細致。其次，城市風貌規(guī)劃實施要求精細化。我國城市規(guī)劃管理部門對城市建設進行管理的主要依據(jù)是控制性詳細規(guī)劃，控規(guī)所使用的表達方式,主要是二維化平面表達的圖則和數(shù)字化控制指標體系,規(guī)劃管理人員據(jù)此作為設計條件，對建設項目進行審查和審批。但涉及如建筑的組群關系、外部空間的形體、景觀與藝術美學等方面內(nèi)容,難以在常規(guī)所做的控規(guī)成果中體現(xiàn)，而規(guī)劃在實施時，需要其內(nèi)容精細化，比如反映建筑風貌的建筑風格、形式和色彩等方面需要明確的引導和控制，甚至是直接設計成果，才能有效指導實施。第三，城市風貌規(guī)劃與具體項目建設之間存在矛盾。城市風貌規(guī)劃是基于目前的現(xiàn)狀和條件，根據(jù)策劃的城市功能，把城市外形表現(xiàn)出來，是對未來的設想，但未來工程項目在進行建設時，會受到很多不確定因素的影響，比如當建筑功能發(fā)生變化時就會直接影響建筑的組合形式，而建筑本身的形式、色彩等具有較強的創(chuàng)意性，會隨著時代的發(fā)展而不斷發(fā)展，這就造成風貌規(guī)劃與具體建設項目之間存在矛盾。上述分析表明，亟需對城市風貌規(guī)劃實施途徑進行深入研究。

2 城市風貌規(guī)劃實施途徑

2.1 經(jīng)濟運行方式

城市風貌建設是一項巨大的工程，它的實施涉及歷史保護、建筑改造、新項目建設等多方面內(nèi)容。單純由政府承擔這些資金，對財政的壓力較大，如果借力開發(fā)商進行項目開發(fā)，一些開發(fā)商又普遍重商業(yè)利潤，缺乏風貌建設的責任意識。因此，需要采取多種經(jīng)濟運行方式來促進風貌規(guī)劃的實施。

2.1.1 解決所有權

城市中包含著大量的物質要素，特別是具有傳統(tǒng)建筑風貌的地區(qū)，由于建設時間久遠，產(chǎn)權不清晰，使得政府、單位或居住的居民，缺乏維修、維護的依據(jù)，房屋無法買賣、無法維修、無法投資，從制度經(jīng)濟學的角度分析，這比城市建設技術、方法更重要[1]。面對這一問題，蘇州市在2004年出臺了《蘇州市區(qū)依靠社會力量搶修保護直管公房古民居實施意見》，通過采用功能置換的方式，在蘇州古城內(nèi)不再新增工業(yè)、倉儲用地，古城內(nèi)的工廠向外搬遷，實行“退二進三”，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉型，將文化旅游作為首要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，形成集文化傳承、旅游休閑、特色商業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、蘇式居住等功能于一體的綜合片區(qū)，允許和鼓勵國內(nèi)外組織和個人購買或租用直管公房古民居，逐步實行產(chǎn)權多元化[2]，這些方法為持續(xù)地推進風貌建設和保護提供了制度條件。

2.1.2 多渠道籌集資金

城市風貌中存在大量舊建筑，由于建設年代較長，出現(xiàn)建筑破損、周邊環(huán)境雜亂等現(xiàn)象。筆者在對四川省會理縣城老城區(qū)進行調(diào)查時，發(fā)現(xiàn)大量具有傳統(tǒng)建筑風貌的舊建筑，由于缺乏資金，面臨損毀、倒塌的境地（圖1）。從傳統(tǒng)的公共服務機制來看，城市風貌改造和建設是屬于地方政府的公共職能范疇，社會民間資本難以進入這些公共服務領域。為破解這一難題，更好地推動社會資金參與城市風貌建設改造，2004年,蘇州市出臺了《蘇州市區(qū)古建筑搶修貸款貼息和獎勵辦法》，通過社會力量的參與，使一批險情嚴重的古建筑得到了及時有效的搶救保護。通過民間資本、企業(yè)資本，甚至外資，形成合力，創(chuàng)造了城市風貌建設的資金籌集渠道[3]。

2.1.3 適宜工程造價

良好的城市風貌能滿足人們更高的美學要求和精神享受，也需要投入較大的財力和物力，因此,要以較小的經(jīng)濟成本，取得較大的社會效益。通過減少工程造價成本，降低實施時對居民工作、生活產(chǎn)生的影響，采取適宜的工程措施，避免片面追求“外形美觀”的形式主義傾向。對能體現(xiàn)城市風貌特色的地區(qū)，比如歷史風貌區(qū)、特色建筑群、重要節(jié)點等進行重點改造。對大量風貌一般，但建筑質量完好、改造難度較大的區(qū)域，可采用外表面色彩粉刷飾新、增加構件等措施，使舊建筑變得更加生動，也避免破壞建筑的整體結構、減少改造成本（圖2）。屋面是建筑外部形態(tài)的構成元素之一，其形式影響著整體效果，可將屋頂改造為新的塑性屋面形式，如斜屋面、四坡屋頂、單坡屋頂?shù)?，豐富街景和立面天際線（圖3）。此外，新建地區(qū)可采用特色建筑符號模塊化，以此既減少工程成本，又體現(xiàn)城市建筑特色。

圖1 會理老城區(qū)現(xiàn)狀建筑

圖2 上海市曲陽路沿線建筑色彩改造建筑

圖3 上海市大連路沿線改造建筑

2.2 法律制度保障

城市建設過程中，不同的人對城市風貌會有不同的感受和認知。當前，我國城市風貌規(guī)劃是非法定規(guī)劃,不能直接作為指導和管理城市建設的法定依據(jù)，因此，即使規(guī)劃已編制和通過，人們也認為在后續(xù)實施中將會產(chǎn)生變化，從而影響城市風貌規(guī)劃的實施。城市建設又是具有唯一性的，它最終會按照一種方案進行建設，這就存在著認知的多維性和實施一維性問題。為此，蘇州市制定了很多與保護和控制城市風貌相關的法律法規(guī)，來對城市風貌進行控制和管理，保持城市既有的風貌特色。1986年的蘇州城市總體規(guī)劃確定了“全面保護古城風貌、積極建設現(xiàn)代化新區(qū)”的城市建設方針，1996年編制的蘇州市城市總體規(guī)劃，同樣制定了“保護古城、建設新區(qū)”的戰(zhàn)略，實行“全面保護古城風貌”的方針，并對古城以及與古城在歷史、文化、景觀上有著密切聯(lián)系的城外部分地區(qū)重點控制（圖4）[4]。相繼制定了《蘇州市歷史文化名城名鎮(zhèn)保護辦法》（2003）、《蘇州市古建筑保護條例》（2002）、《蘇州市城市紫線管理辦法(試行)》（2003）、《蘇州市城市規(guī)劃若干強制性內(nèi)容的暫行規(guī)定》（2003）等法律規(guī)定，這些法律法規(guī)強化了蘇州風貌建設管控的法律地位和嚴肅性。在上述基礎上，通過規(guī)劃控制導則確定建筑體量、建筑組合關系、臨街界面密度、建筑高度、建筑密度、建筑色彩等指標，經(jīng)過多年建設，取得了很好的效果。

因此，建議從依法行政角度出發(fā),在我國現(xiàn)行的規(guī)劃編制體系中，明確城市風貌規(guī)劃的法定地位,出臺城市風貌規(guī)劃編制規(guī)程,劃定重點區(qū)域，確定城市風貌規(guī)劃總則和控制內(nèi)容，如對主要風貌要素實行控制等，體現(xiàn)規(guī)劃的權威性。

2.3 分期分類建設

2.3.1 分期建設

城市整體風貌的形成是一個漸進的過程，是城市不同發(fā)展階段自然環(huán)境、人工環(huán)境與人文環(huán)境不斷演化與融合的結果。我國的城市建設一般呈圈層向外發(fā)展，城市風貌表現(xiàn)為“外部漸進擴張式”與“內(nèi)部更新式”的結合，這使得生活在城市中的居民，感受到的是城市在不斷發(fā)展和改造過程中，所呈現(xiàn)的不同階段的城市風貌。因此，對于城市風貌規(guī)劃實施既要考慮城市風貌整體性，又要面對城市風貌建設的階段性，規(guī)劃中需制定合適的風貌分期建設，圍繞規(guī)劃目標進行連續(xù)性實施，直至建設項目完成。筆者在進行四川省會理縣城風貌規(guī)劃時，通過結合中心城區(qū)土地建設與開發(fā)的時序，根據(jù)城市整體風貌規(guī)劃要求，制定分期建設時序圖，按近、中、遠三個期限提出建設控制重點，實施時以南北大街作為首先改造建設的地帶，逐漸向周邊拓展、延伸，從而提高規(guī)劃實施的可操作性（圖5）。對于新建地區(qū)來說，由于建設項目是一定條件下城市經(jīng)濟社會發(fā)展的縮影，需與經(jīng)濟社會發(fā)展要求相協(xié)調(diào)，為了保持規(guī)劃時良好的城市肌理圖底關系、建筑體量分布的層次性等，就需要持續(xù)不斷地進行建設完善，比如浦東陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)，從當初規(guī)劃布局至建筑建設完成，經(jīng)歷了二十多年的連續(xù)建設。

圖4 蘇州重點區(qū)域建筑風格控制圖

圖5 會理縣城風貌規(guī)劃實施時序圖

2.3.2 分類改造

為使城市風貌規(guī)劃實施達到目標，需對其各項要素內(nèi)容分類處理，尤其對城市中大量的建筑風貌建設。

2.3.2.1 舊建筑風貌規(guī)劃實施

城市是一個復雜的物質共同體，不同年代的建設在城市中留下了印記，比如，在城市建筑中，有建筑風貌一般、建筑質量較好，也有建筑風貌較好、建筑質量一般的建筑，對于這些建筑要進行分類，分析其風貌規(guī)劃改造的必要性與可能性的關系，相應采取不同工程措施（圖6）。舊建筑風貌規(guī)劃建設時，應從人的感受出發(fā)，盡量減少大拆大建的設計方案，以簡潔的手法達到規(guī)劃效果，并對居民的影響降到最低。例如，自1988年開始，蘇州市在對古城區(qū)54個街坊深入分析的基礎上，結合安居解危工程，按照街坊現(xiàn)狀房屋的特點，結合旅游路線，確定歷史風貌保護、改造地段，分別提出各具特點的設計方案（圖7）。

2.3.2.2 新建建筑風貌規(guī)劃實施

首先，對于舊城區(qū)中的新建筑，要充分理解和尊重舊有建筑文脈，尋找新建筑與舊建筑群體之間的共通語言；其次，對于新城區(qū)的新建筑，按照風貌規(guī)劃導則，制定風貌規(guī)劃基準面，對風貌特色地區(qū)實行重點控制，并以此為參考依據(jù)，為后續(xù)實施調(diào)整提供“參照物”。

2.4 比較調(diào)整結合

圖6 建筑質量、建筑風貌與改造方式的關系圖

圖7 蘇州古城內(nèi)街坊劃分圖

我國的城市建設遵循先制定城市總體規(guī)劃，然后編制城市控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃和建筑設計，經(jīng)過批準后，再進行建筑施工建造（圖8）。通常城市風貌規(guī)劃中會設立限定性條件，比如提出城市整體風貌設想，新舊建筑的延續(xù)和對話，挖掘城市地方歷史文化等，并根據(jù)這些限定性條件形成規(guī)劃的基準面，如對建筑風格、建筑色彩、建筑體量等主要要素提出設計意向成果等。當城市建設項目在具體實施時會存在著較大的不確定性和變化性，比如用地功能的變化、時代的發(fā)展以及市場因素等，都會對風貌建設產(chǎn)生影響，因此，需要采取相應措施來應對這種變化。當具體工程項目建設時，建設單位會要求設計師根據(jù)城市規(guī)劃要求、開發(fā)需要以及自身對城市的理解，進行方案創(chuàng)作，形成許多不同的方案，為了使方案達到風貌規(guī)劃要求，就要在設計方案之間、設計方案與風貌規(guī)劃基準面之間進行比較，通過分析、判別選定唯一實施方案并作相應調(diào)整，直至達到風貌規(guī)劃目標要求（圖9），這種比較和調(diào)整是由城市風貌規(guī)劃的美學和創(chuàng)意特性決定的。建筑色彩是體現(xiàn)城市風貌的重要方面，筆者在進行山東省鄒城市金山大道風貌規(guī)劃時，為了使建設項目更好地滿足風貌規(guī)劃的要求，對金山大道沿線各個開發(fā)單位提出的建筑色彩設計方案，進行比較調(diào)整，重點考慮色彩方案設計是否滿足風貌定位、建筑單體本身色彩搭配以及相鄰地區(qū)建筑色彩是否協(xié)調(diào)等因素，最終確定建筑色彩的調(diào)整方案（圖10）。

圖8 我國建筑單體建造程序圖

圖9 城市建筑風貌實施比較過程關系圖

圖10 建筑色彩規(guī)劃與實施比較

通過比較調(diào)整相結合的實施途徑，既保持了風貌規(guī)劃的目標性，又為設計師留下創(chuàng)意的空間，激發(fā)他們的設計能動性，協(xié)調(diào)解決了風貌規(guī)劃與設計創(chuàng)意之間的矛盾。

3 結語

從城市總體規(guī)劃到城市風貌建設和呈現(xiàn)，這中間經(jīng)歷了城市詳細規(guī)劃、方案設計、建造施工等一系列過程，為使城市風貌規(guī)劃實現(xiàn)其規(guī)劃目標，對城市風貌規(guī)劃實施的研究，就是分析這一過程中所面臨的變化因素，而采取相應的措施，同時，也反過來促進城市風貌規(guī)劃的編制更具針對性，從而推動城市風貌規(guī)劃理論和實踐向前發(fā)展。