高質(zhì)量發(fā)展指向下的經(jīng)濟(jì)動能接續(xù)轉(zhuǎn)換與政府職能定位

趙瑩

摘 要 中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入了新時代。如何以改革的方式推動傳統(tǒng)動能改造提質(zhì)、促進(jìn)新興動能成長壯大，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新舊動能的接續(xù)轉(zhuǎn)換進(jìn)而推進(jìn)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是我們研究的重要問題。新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換的最終目標(biāo)是提升長久發(fā)展的質(zhì)量效益，其背后深層邏輯指向的重要部分還包括政府的職能轉(zhuǎn)變。本研究以新形勢下，經(jīng)濟(jì)動能接續(xù)轉(zhuǎn)換的政策背景與理論依據(jù)為切入點(diǎn)，進(jìn)一步延伸思考了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的政府職能定位問題，力求得出一些有價值的對策思考。

關(guān)鍵詞 高質(zhì)量發(fā)展 經(jīng)濟(jì)動能接續(xù)轉(zhuǎn)換 政府職能轉(zhuǎn)變 創(chuàng)新驅(qū)動

中圖分類號：F120 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2018.07.065

Abstract Socialism with Chinese characteristics has entered a new era， and Chinas economic development has entered a new era. How to promote the improvement of traditional kinetic energy in the way of reform， promote the growth and growth of emerging kinetic energy， realize the continuous transformation of the old and new kinetic energy of economic development and promote the development of high-quality economy is an important issue for us to study. The ultimate goal of the new and old kinetic energy transformation is to improve the quality and efficiency of long-term development. The important part of the deep logic behind it also includes the transformation of government functions. Based on the policy background and theoretical basis of the continual conversion of economic kinetic energy， this study is based on the new situation， and further discusses the positioning of government functions in the context of current economic transformation， and strives to draw some valuable countermeasures.

Keywords high quality development； economic kinetic energy conversion； transformation of government functions； driven by innovation

1 我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換的政策背景

中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入了新時代。如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新舊動能的接續(xù)轉(zhuǎn)換進(jìn)而推進(jìn)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是我們研究的重要問題。“經(jīng)濟(jì)動能”，簡單講是一個地區(qū)依托發(fā)展基礎(chǔ)、條件，在不斷創(chuàng)新的過程中所能形成的推動經(jīng)濟(jì)增長的動力勢能。每個經(jīng)濟(jì)體在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長時間周期中都必然會歷經(jīng)動能更迭轉(zhuǎn)換的過程。廣義上講的“新動能”既涵蓋需求端，也包括供給端。適應(yīng)并逐漸把握這一趨勢，將會牢牢掌握地區(qū)發(fā)展的主動權(quán)，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)在“增量崛起”與“存量變革”中行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

早在2015年，李克強(qiáng)總理談到我國經(jīng)濟(jì)時，就提到“正處在新舊動能轉(zhuǎn)換的艱難進(jìn)程中”。我國《十三五規(guī)劃綱要》中也明確提出對于“新動能”的增強(qiáng)；2016年的《政府工作報(bào)告》認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程必然伴隨著“新舊動能迭代更替”、“新舊動能轉(zhuǎn)換相互交織”，強(qiáng)調(diào)“要加快新舊發(fā)展動能接續(xù)轉(zhuǎn)換”。2017年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新管理優(yōu)化服務(wù)培育壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能加快新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換的意見》，《意見》成為我國涉及“新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換”方面的第一份正式文件。2017年《政府工作報(bào)告》中再次提出，須“依靠創(chuàng)新推動新舊動能轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級”，同時明確指出“雙創(chuàng)”是推動新舊動能轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級的重要力量。2017年4月，在貫徹新發(fā)展理念培育發(fā)展新動能座談會上李克強(qiáng)總理再次指明，“新舊動能”的這種轉(zhuǎn)換既來自“無中生有”，也來自“有中出新”。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)處于轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量發(fā)展”階段的重要關(guān)口，而建設(shè)“現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”則是我國跨越關(guān)口的迫切要求?，F(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)嵌“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化”、“經(jīng)濟(jì)動能轉(zhuǎn)換”的導(dǎo)向問題。對于如何促進(jìn)新動能形成，黨的十九大報(bào)告特別指出要“加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，在中高端消費(fèi)、創(chuàng)新引領(lǐng)、綠色低碳、共享經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代供應(yīng)鏈、人力資本服務(wù)等領(lǐng)域培育新增長點(diǎn)，形成新動能?！盵1]2017年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了新動能成長的迫切性，從而提出加快我國制造業(yè)的優(yōu)化升級。2018年《政府工作報(bào)告》再度明確堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，著力培育壯大新動能，“加快新舊發(fā)展動能接續(xù)轉(zhuǎn)換?！币幌盗兄卮髸h、政策安排要求各地要穩(wěn)步推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，努力推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)在高質(zhì)量發(fā)展上取得突破。

2 當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換的理論依據(jù)

第一，資源稟賦優(yōu)勢改變——須提升“全要素生產(chǎn)率”。從全國來看，進(jìn)入新常態(tài)后，我國經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)出較為鮮明的階段性特點(diǎn)。增長速度由原來的兩位數(shù)高速增長轉(zhuǎn)向“中高速”增長。顯而易見，曾經(jīng)的高速經(jīng)濟(jì)增長是外向、粗放型的。依靠的是規(guī)?；馁Y源要素投入、對于技術(shù)的引進(jìn)模仿以及廉價的成本優(yōu)勢。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)規(guī)?？偭坷鄯e遞增，要想實(shí)現(xiàn)長久持續(xù)性增長時，就須從注重?cái)?shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)而向關(guān)注質(zhì)量提升過渡轉(zhuǎn)變。新舊動能如何界定？新動能具有明顯的質(zhì)量效益導(dǎo)向、創(chuàng)新要素支撐，創(chuàng)新制度保障特點(diǎn)，是以新興產(chǎn)業(yè)形態(tài)、市場主體作為依托的表現(xiàn)形式。舊動能在特定發(fā)展階段具有一定的速度規(guī)模導(dǎo)向、粗放型要素投入特點(diǎn)，以及以傳統(tǒng)低端產(chǎn)業(yè)發(fā)展為表現(xiàn)。也就是說新舊動能除了其實(shí)體形態(tài)外，還有更深層次的制度機(jī)制作用。制度機(jī)制我們在后文中講到，這里為了便于分析理解，從狹義上我們將“新動能”對應(yīng)于“新經(jīng)濟(jì)”，而“舊動能”這一表述對應(yīng)的則是傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)與經(jīng)濟(jì)模式。由此看，這幾年來我國經(jīng)濟(jì)在新常態(tài)下運(yùn)行的典型特點(diǎn)，就是“傳統(tǒng)的增長結(jié)構(gòu)和動力進(jìn)入深刻的調(diào)整期，而新的增長結(jié)構(gòu)和動力在加速醞釀中?！盵2]這一時期經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜多變，我國各地經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的資源要素優(yōu)勢逐漸式微，結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩問題嚴(yán)重?？焖僭鲩L的“新動能”體量還較小，無以完全抵消傳統(tǒng)領(lǐng)域的下行壓力。一方面要求我們在這一轉(zhuǎn)型“陣痛期”，正確認(rèn)識“穩(wěn)”與“轉(zhuǎn)”的關(guān)系；另一方面，則要求我們必須將經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力轉(zhuǎn)到創(chuàng)新驅(qū)動的軌道上來，穩(wěn)步形成經(jīng)濟(jì)增長模式由傳統(tǒng)方式向全要素生產(chǎn)率（TFP）支撐模式轉(zhuǎn)換。在經(jīng)濟(jì)學(xué)語義中“TFP”是扣除資本、勞動力投入所產(chǎn)生的貢獻(xiàn)后的余值，以此作為判斷經(jīng)濟(jì)潛力與發(fā)展質(zhì)量的重要指標(biāo)。對于一個發(fā)展中的國家或地區(qū)，提升TFP絕不是單純某一因子的效應(yīng)。TFP變動可以歸因于兩大要素：一是地區(qū)資源配置是否得以改善優(yōu)化；二是技術(shù)創(chuàng)新與進(jìn)步帶來的推動效應(yīng)。當(dāng)下，新一輪工業(yè)革命勢頭已現(xiàn)，智能制造被廣泛重視、“互聯(lián)網(wǎng)+”風(fēng)生水起，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)跨界融合，新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)不可小覷。我國發(fā)展處于向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵歷史時期，各地區(qū)不能再僅僅依靠資源稟賦所帶來的成本紅利及規(guī)模優(yōu)勢發(fā)展，必須克服舊式發(fā)展方式易致的路徑依賴和創(chuàng)新惰性。要看到新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展趨勢。通過技術(shù)創(chuàng)新的動力機(jī)制、資源配置的效率作用促進(jìn)“傳統(tǒng)”改造升級、推動“新興”發(fā)展壯大。未來我國將把發(fā)展的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，同時不斷開拓新興經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間，促進(jìn)更高發(fā)展質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)模式逐步形成。

第二，需求結(jié)構(gòu)層次變化——須適應(yīng)創(chuàng)造“新供給”。當(dāng)前是全面建成小康社會的最后攻堅(jiān)期，我國經(jīng)濟(jì)的深層次矛盾依然是結(jié)構(gòu)性問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會向前發(fā)展，中國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。民間消費(fèi)結(jié)構(gòu)在不斷升級、各類消費(fèi)熱點(diǎn)日益涌現(xiàn)，百姓消費(fèi)訴求復(fù)雜多樣，對于質(zhì)量品質(zhì)的追求成為發(fā)展的總趨勢。但現(xiàn)有的供給結(jié)構(gòu)、總體水平不能充分與需求產(chǎn)生的變化相適應(yīng)，亟需提升質(zhì)量、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)。這同時也是新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵點(diǎn)，要謹(jǐn)防“供需錯層”導(dǎo)致的資源錯配。要滿足需求結(jié)構(gòu)的新變化，就必須從生產(chǎn)端介入，提升供給質(zhì)量、創(chuàng)造新供給。從全國情況來看，近年來在國家“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的政策背景下，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮。新興業(yè)態(tài)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的快速增長不僅保證了我國總體就業(yè)態(tài)勢的平穩(wěn)，更能一定程度上有效減緩經(jīng)濟(jì)下行趨勢，同時及時滿足了民眾的多層次性需求。從各省市實(shí)踐來看，哪個地區(qū)改革行動早、制度創(chuàng)新及時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力就更強(qiáng)。

第三，發(fā)展機(jī)制方式掣肘——須創(chuàng)新形成“新機(jī)制”。促進(jìn)新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換，其背后動力又是什么？本文認(rèn)為最深層的是體制機(jī)制的創(chuàng)新完善。體制不轉(zhuǎn)換、不創(chuàng)新難免走“新瓶裝舊酒”的老路。實(shí)踐中必須跳出傳統(tǒng)思維模式，深刻認(rèn)識到當(dāng)前各類經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，無論是產(chǎn)能過剩，還是杠桿率過高等，其背后根本原因是體制問題。改革本就是一個有破有立的過程，不是盲目跟風(fēng)、也非簡單復(fù)制。解決的根本出路在于尋求新機(jī)制突破。要搞清楚新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換的實(shí)質(zhì)是什么？怎么推動？避免一些地區(qū)在實(shí)踐中出現(xiàn)的“重產(chǎn)業(yè)、輕體制”，“重客體、輕主體能動性”的現(xiàn)象。從制度政策環(huán)境上，建立起促進(jìn)“新與舊”合理轉(zhuǎn)換的機(jī)制，形成一個有序、活力、開放的發(fā)展格局。就當(dāng)前形勢而言，全國及各地促進(jìn)新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換，是適應(yīng)并引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、推動形成高質(zhì)量發(fā)展模式需要解決的核心問題，也是推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，夯實(shí)實(shí)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重要途徑，是“繞不過去的歷史關(guān)口”。

3 當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換中的政府定位

依據(jù)其他國家與地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國已經(jīng)步入由外部要素驅(qū)動向內(nèi)涵質(zhì)量型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，這一時期經(jīng)濟(jì)增長放緩是呈現(xiàn)規(guī)律性反應(yīng)的。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生本身又是與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整緊密相關(guān)的。這種轉(zhuǎn)變最深層次的問題在于自身的結(jié)構(gòu)性矛盾。最重要的任務(wù)是全面深化改革，做好經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，最終指向?qū)⑹歉哔|(zhì)量發(fā)展。從理論意義上來講經(jīng)濟(jì)動能接續(xù)轉(zhuǎn)換將有效推動“高質(zhì)量增長”，而這里“增長”是內(nèi)涵于“發(fā)展”的。不再是單一數(shù)量的擴(kuò)張，而是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化、要素配置合理科學(xué)、創(chuàng)新驅(qū)動導(dǎo)向鮮明。唯此，才能既順應(yīng)經(jīng)濟(jì)變革規(guī)律，又能實(shí)現(xiàn)長久持續(xù)健康的發(fā)展。

如何實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)換？一是要市場主體“苦練內(nèi)功”；二是須政府外部“創(chuàng)新制度”，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、提質(zhì)增效。就兩者關(guān)系來講，新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換背后邏輯指向的重要部分是體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新舊動能轉(zhuǎn)換政策定位上要求政府首先要從地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的中長期布局著眼，從“基礎(chǔ)性”與“牽引性”的制度改革來進(jìn)行規(guī)劃，而非簡單運(yùn)用短期刺激和行政直接干預(yù)的方式。創(chuàng)新轉(zhuǎn)型中更涉及利益調(diào)整和機(jī)制更新，其后才是技術(shù)與商業(yè)模式創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等。在這一過程中，政府須創(chuàng)造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，提供一系列發(fā)展“軟件”助推本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換。如對公共政策、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供、對于產(chǎn)權(quán)專利的保護(hù)、對技術(shù)創(chuàng)新的支持、對人才撫育的重視，還要建立有效的危機(jī)化解機(jī)制、合理的市場退出機(jī)制等來保障新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特？巴羅在對不同國家增長差異進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析后認(rèn)為，在長期內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長中政府的作用包含“降低企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新成本，激發(fā)市場主體的創(chuàng)新活力，促進(jìn)企業(yè)用更多技術(shù)創(chuàng)新來替代傳統(tǒng)物質(zhì)投入”。[3]我們應(yīng)從理論到實(shí)踐，促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能，在推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)動能接續(xù)轉(zhuǎn)換方面形成更有針對性的舉措，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的“提檔升級”。

新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換本質(zhì)意義上包含著經(jīng)濟(jì)“進(jìn)化式”增長?！霸谘莼鲩L視角下，經(jīng)濟(jì)有進(jìn)化的增長不僅涉及要素和產(chǎn)出數(shù)量的變化，還涉及它們質(zhì)量的提升，以及技術(shù)、制度、需求和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化?！盵4]從這個意義上分析，可以認(rèn)為接續(xù)產(chǎn)業(yè)是指在地區(qū)舊有產(chǎn)業(yè)、部分行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩、市場萎縮、效益衰退的前提條件下，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，以現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢為條件，利用高新技術(shù)，通過產(chǎn)業(yè)延伸、產(chǎn)業(yè)替代、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化發(fā)展起來的一系列具有前景的產(chǎn)業(yè)。發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，對于傳統(tǒng)以重工業(yè)為依托的城市經(jīng)濟(jì)模式而言是個重大課題。因此，首先需要注意的是，現(xiàn)階段要將傳統(tǒng)動能的改造提升與新興動能的培育發(fā)展相結(jié)合。要盡可能避免單純將新舊動能視作“先進(jìn)”與“落后”的誤區(qū)，新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換是一個相對的、動態(tài)演進(jìn)的過程。如果僅是從推動GDP增長的角度考慮，很容易陷入靠政府投資拉動、政策洼地吸引、行政直接干預(yù)的傳統(tǒng)方式發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，甚至“一窩蜂”式盲目跟進(jìn)新興項(xiàng)目。加快新舊動能轉(zhuǎn)換并不是拋棄傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，而是要實(shí)現(xiàn)“老樹發(fā)新芽”，打破創(chuàng)新向產(chǎn)業(yè)的“傳導(dǎo)”障礙。注重發(fā)揮市場的決定性作用，將政府職能轉(zhuǎn)變、制度供給與增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)生動力相結(jié)合。其中深層次的制度環(huán)境建設(shè)又是當(dāng)下的重點(diǎn)?，F(xiàn)階段某些地區(qū)創(chuàng)新引領(lǐng)能力不足、人才結(jié)構(gòu)一定程度的失衡、科技成果轉(zhuǎn)化率不夠等突出問題，深層次上需要政府通過職能轉(zhuǎn)變、制度創(chuàng)新形成一個激勵性、開發(fā)性、共創(chuàng)性的環(huán)境。進(jìn)而通過制度機(jī)制創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、營商環(huán)境改善、政務(wù)服務(wù)跟進(jìn)、制度性交易成本降低等途徑，促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)壯大、老產(chǎn)業(yè)新生，讓經(jīng)濟(jì)動能平穩(wěn)接續(xù)、有機(jī)轉(zhuǎn)換。

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