城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目在基層發(fā)展中的效益性及實(shí)施性研究

張興武

【摘 要】城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是國(guó)家為解決近年來(lái)逐漸突出的城鎮(zhèn)建設(shè)用地矛盾而提出的，具有改進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后局面、促進(jìn)土地合理化利用、破解保障與保護(hù)“兩難”困境，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重大作用。本人是一名國(guó)土資源基層工作者，通過(guò)對(duì)山東省單縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施情況的實(shí)地調(diào)查研究，分析總結(jié)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目在基層發(fā)展中的效益性及實(shí)施性問(wèn)題，并提出措施，以保證增減掛鉤試點(diǎn)順利實(shí)施、真正實(shí)現(xiàn)土地合理利用，保障農(nóng)民權(quán)益和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

【關(guān)鍵詞】增減掛鉤；高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范安置區(qū)；產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

中圖分類號(hào)： F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 2095-2457（2018）18-0199-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.18.089

【Abstract】The policy “The Increase and Decrease Linking of the Land for Construction Use in Both Urban and Rural Areas” has been recently proposed by the state to resolve the intensified contradictions in urban construction land. It is conducive to improving the lagging situation of rural economic development， promoting the rationalization of land use， resolving the dilemma of security and protection， and coordinating the development of urban and rural areas. I am working in a grass-roots unit of land and resources； through the field investigation and research on the implementation of the policy“The Increase and Decrease Linking of the Land for Construction Use in Both Urban and Rural Areas”in Shan County， Shandong Province， the thesis analyzes and summarizes the effectiveness and implementation of the project“The Increase and Decrease Linking of the Land for Construction Use in Both Urban and Rural Areas”in the grassroots development， and proposes measures to ensure the smooth implementation of the pilot program of“Increase and Decrease Linking”， to truly realize the rationalization of land use， to protect farmers rights and interests， and to achieve social harmony and stability.

【Key words】Increase and Decrease Linking；Highly regulated resettlement areas；Industrial development planning

增減掛鉤工作是基層政府統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要抓手，只要抓住增減掛鉤這個(gè)“撬杠”，就能“四兩撥千斤”，走活新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化的全盤大棋。

1 實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的目的性、效益性

（1）實(shí)施增減掛鉤是促進(jìn)耕地保護(hù)、集約節(jié)約用地的重要途徑，有效解決“耕地從哪里增”的問(wèn)題。上級(jí)對(duì)用地報(bào)批最基本的要求，是在有用地指標(biāo)、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的前提下才能受理。特別是2016年實(shí)施永久基本農(nóng)田劃定后，基層政府調(diào)整用地的空間越來(lái)越小，要確保耕地占補(bǔ)平衡，唯一的出路在于通過(guò)實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目，加快舊村改造，整理復(fù)墾出更多的耕地。通過(guò)實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目，對(duì)農(nóng)村散亂、廢棄、閑置的建設(shè)用地進(jìn)行整理復(fù)墾，增加了耕地面積，提高了農(nóng)村土地集約節(jié)約利用水平。近幾年來(lái)，經(jīng)過(guò)查閱資料、實(shí)地查驗(yàn)，單縣累計(jì)驗(yàn)收復(fù)墾土地14336畝，僅2016年就實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目25個(gè)，復(fù)墾土地2200畝，實(shí)現(xiàn)了耕地?cái)?shù)量增加、質(zhì)量提高，保護(hù)了耕地紅線，確保了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

（2）實(shí)施增減掛鉤是解決用地矛盾的根本出路，有效解決“指標(biāo)從哪里出”的問(wèn)題。從近幾年的情況來(lái)看，單縣每年大項(xiàng)目落地和城鎮(zhèn)化建設(shè)需要用地指標(biāo)都在3000畝以上，而山東省國(guó)土資源廳每年下達(dá)單縣的計(jì)劃用地指標(biāo)僅300畝左右，最多時(shí)也沒(méi)有超過(guò)500畝，剩余的2500多畝指標(biāo)怎么辦，根本的出路就是大力推進(jìn)增減掛鉤和農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施，復(fù)墾出更多的用地指標(biāo)，滿足單縣發(fā)展用地的需求，別無(wú)其他途徑。2008年以來(lái)，單縣搶抓城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策機(jī)遇，累計(jì)實(shí)施44個(gè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)12293畝，為城鎮(zhèn)建設(shè)、項(xiàng)目落地、社會(huì)事業(yè)發(fā)展提供了用地保障。如果不開(kāi)展增減掛鉤工作，大項(xiàng)目就無(wú)法落地，城鎮(zhèn)化建設(shè)也就無(wú)從談起。

（3）實(shí)施增減掛鉤是加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的有力支撐，有效解決新農(nóng)村建設(shè)“資金從哪里來(lái)”的問(wèn)題。近年來(lái)，中央和省市都十分關(guān)注農(nóng)民的生產(chǎn)生活，把新農(nóng)村建設(shè)列入各級(jí)黨委、政府的重點(diǎn)工作，但在這方面上級(jí)并沒(méi)有專項(xiàng)資金投入到新農(nóng)村建設(shè)，從單縣來(lái)講，僅靠農(nóng)民自身收入是無(wú)法實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、高質(zhì)量建設(shè)的。實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目，既有效解決了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地矛盾，又為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供了重要資金來(lái)源，而且也是目前唯一能夠提供資金支持的平臺(tái)。唯有借助增減掛鉤政策，實(shí)施舊村改造，給予群眾一定的拆遷補(bǔ)償，才能順利推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。同時(shí)，利用復(fù)墾新增的耕地，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、承包經(jīng)營(yíng)、入股分紅等形式，發(fā)展高效、生態(tài)農(nóng)業(yè)，使村集體和村民收入增加有了新的途徑。

（4）實(shí)施增減掛鉤是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵動(dòng)力，有效解決“人往哪里去”的問(wèn)題。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，一直以來(lái)，單縣堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，以一城兩區(qū)為龍頭，小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)為依托，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。從單縣實(shí)際情況來(lái)看，無(wú)論是戶籍人口城鎮(zhèn)化，還是常住人口城鎮(zhèn)化，都要借助實(shí)施增減掛鉤，促進(jìn)農(nóng)村人口向縣城、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)集聚。實(shí)施增減掛鉤以來(lái)，單縣先后建成了118個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)，很多村莊實(shí)現(xiàn)了向鎮(zhèn)駐地搬遷聚集，像李田樓、張集的幾個(gè)壓煤村，像謝集的李村寺、終興的郭樓、蔡堂的管莊、楊瓦屋、高韋莊的高莊、趙集等等，都是通過(guò)舊村改造，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，加快了城鎮(zhèn)化步伐。還一部分村莊，通過(guò)整合搬遷，建成了大型的農(nóng)村社區(qū)，像謝集的王橋史樓社區(qū)、李田樓的中心社區(qū)、高韋莊的大徐莊后塘社區(qū)等等，每個(gè)社區(qū)都容納人口5000人以上，有的甚至達(dá)到了萬(wàn)人以上，這些社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套完善，群眾不出社區(qū)就能享受到優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，享受到和城里一樣的社區(qū)化生活。如果沒(méi)有實(shí)施增減掛鉤，單縣的舊村改造就很難推進(jìn)，人口聚集也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

2 實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的可行性、機(jī)遇性

通過(guò)多年來(lái)實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目，單縣建立了一整套成熟的工作推進(jìn)機(jī)制，廣大干部積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，廣大群眾認(rèn)同支持，單縣有“地利”、有“人和”，有“天時(shí)”，資金問(wèn)題、土地規(guī)劃問(wèn)題得到了有效解決，迎來(lái)了加快推進(jìn)增減掛鉤的良好機(jī)遇。

一是，資金保障機(jī)遇。2016年，菏澤市政府籌措資金20億元，明確表示可以讓單縣優(yōu)先使用，單縣政府通過(guò)積極爭(zhēng)取，菏澤市政府在資金方面給了單縣大力傾斜。2017年，單縣通過(guò)農(nóng)行申請(qǐng)了4個(gè)億的項(xiàng)目貸款，同時(shí)，新申報(bào)的掛鉤項(xiàng)目還能繼續(xù)爭(zhēng)取貸款資金。

二是，規(guī)劃調(diào)整機(jī)遇。單縣新一輪土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)完成了修編，“十三五”期間擬實(shí)施增減掛鉤的村，都按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)的村莊規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整，下步單縣再實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目，不用再擔(dān)心受規(guī)劃限制。

三是，獎(jiǎng)補(bǔ)提高機(jī)遇。為了加快增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施，單縣縣委、縣政府從2017年進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：2016年存量掛鉤項(xiàng)目，在2017年12月底前完成的，對(duì)2017年完成部分，騰出每畝指標(biāo)補(bǔ)償12萬(wàn)元。2017年及以后新申報(bào)的項(xiàng)目，騰出每畝指標(biāo)補(bǔ)償15萬(wàn)元，其中12萬(wàn)元用于群眾的房屋拆遷補(bǔ)償，3萬(wàn)元用于土地復(fù)墾及基礎(chǔ)設(shè)施配套。

3 實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的幾點(diǎn)措施

一要廣泛發(fā)動(dòng)。單縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）全部抓緊組織召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子、包村干部、村兩委成員層層發(fā)動(dòng)起來(lái)，迅速進(jìn)村入戶，通過(guò)發(fā)放明白紙、出動(dòng)宣傳車、召開(kāi)座談會(huì)等多種形式做好群眾工作，把增減掛鉤的政策講明白，把補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)講明白，把實(shí)施增減掛鉤的好處講明白，給群眾算好經(jīng)濟(jì)賬、生態(tài)賬、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展賬，最大限度地爭(zhēng)取群眾支持。

二要科學(xué)規(guī)劃。單縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部認(rèn)真編制增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，并與新一輪土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)體系規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。單縣善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并按較高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范安置區(qū)建設(shè)，除規(guī)劃好道路、水、電等基本設(shè)施，同時(shí)，做好功能分區(qū)和醫(yī)療、教育等公共服務(wù)配套設(shè)施規(guī)劃，預(yù)留好社會(huì)事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地。要通過(guò)改造一個(gè)村莊，把公共服務(wù)這一塊統(tǒng)籌考慮、整體設(shè)計(jì)。除了做好舊村改造規(guī)劃，還要做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，要圍繞實(shí)施增減掛鉤，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)提升，根據(jù)這個(gè)村或周邊村產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，精心編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)規(guī)?；s化經(jīng)營(yíng)。

三要依法推進(jìn)。單縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）在實(shí)施過(guò)程中，要做好群眾的工作，切實(shí)把好事辦好，維護(hù)項(xiàng)目區(qū)群眾權(quán)益。項(xiàng)目的申報(bào)和驗(yàn)收群眾滿意率必須達(dá)到90%以上，房屋評(píng)估、資金使用等各項(xiàng)結(jié)果，必須向群眾及時(shí)公開(kāi)。要確保群眾補(bǔ)償資金及時(shí)足額到位，對(duì)以任何形式拖欠、挪用、截留的，有關(guān)部門要嚴(yán)肅查處。要積極探索農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，對(duì)依法、自愿退出宅基地使用權(quán)及建筑物、構(gòu)筑物的農(nóng)民，要參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)用地片區(qū)價(jià)給予一定補(bǔ)償，鼓勵(lì)農(nóng)民到城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地購(gòu)買商品房。