創(chuàng)新矛盾化解機(jī)制 建設(shè)和諧美麗社會(huì)
——第三方參與化解信訪矛盾機(jī)制探析

喬希玲

（中共太原市委黨校，山西 太原030012）

一、第三方參與是化解信訪難題的機(jī)制創(chuàng)新

信訪制度是一項(xiàng)具有鮮明中國(guó)特色的制度。建國(guó)以來(lái)，信訪制度在反映民意、傳達(dá)訴求、穩(wěn)定社會(huì)方面發(fā)揮了重要作用。然而，信訪并非解決矛盾糾紛的主渠道，但在實(shí)踐中信訪功能卻被異化、錯(cuò)位了，信訪工作成為“兜底筐”，許多本應(yīng)通過(guò)司法途徑解決的問(wèn)題大量涌入到信訪渠道，導(dǎo)致信訪量居高不下，信訪積案突出，從某種程度上說(shuō)，信訪問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)前社會(huì)穩(wěn)定的一大潛在威脅。因此，需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理和化解社會(huì)矛盾的體制機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)積極因素，引入社會(huì)第三方力量參與信訪矛盾化解工作，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（一）第三方參與是化解信訪難的現(xiàn)實(shí)需要

第三方，通常是指合同關(guān)系雙方兩個(gè)主體之外相對(duì)獨(dú)立的，有一定公正性的第三主體。第三方一詞，被廣泛地運(yùn)用在社會(huì)管理領(lǐng)域中，起源于西方社會(huì)在公共管理領(lǐng)域的長(zhǎng)期探索。十八大以來(lái)，引入第三方力量參與社會(huì)治理，已成為我國(guó)社會(huì)的基本共識(shí)。就信訪工作來(lái)說(shuō)，第三方是指獨(dú)立于信訪部門(mén)和信訪人，通過(guò)專(zhuān)業(yè)的富有經(jīng)驗(yàn)的方式方法，解決信訪事項(xiàng)，化解信訪難題的個(gè)人或者組織。一般較為常見(jiàn)的有律師、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及人員，社工、義工等志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)及人員，各類(lèi)專(zhuān)業(yè)調(diào)解組織和具有群眾基礎(chǔ)及威望的社會(huì)賢達(dá)人士等等。引入第三方參與信訪工作，是創(chuàng)新信訪工作機(jī)制，破解信訪難題的現(xiàn)實(shí)需要。

針對(duì)由于各種社會(huì)問(wèn)題逐漸凸顯，新舊矛盾相互交織疊加，而引發(fā)的信訪案件日趨增多，就當(dāng)前信訪現(xiàn)狀來(lái)看，形勢(shì)比較嚴(yán)峻。

1.主體多元、規(guī)模集群。從信訪主體來(lái)看，其職業(yè)構(gòu)成比較廣泛，幾乎涉及到各行各業(yè)，既有工人、農(nóng)民等傳統(tǒng)意義上的信訪群體，也有城市拆遷戶(hù)、機(jī)關(guān)分流人員等新增群體；既有殘疾、喪失勞動(dòng)能力的弱勢(shì)群體，也有軍轉(zhuǎn)干部、復(fù)員退役軍人特殊群體等等。信訪主體的多元化，反映了利益沖突多發(fā)，社會(huì)不穩(wěn)定因素增多。從上訪規(guī)?？?，集體訪、群體訪明顯增多。實(shí)際上，很多集體訪都具有一定的組織性和持續(xù)性。因?yàn)?，在利益格局深刻調(diào)整的情況下，具有相同利害關(guān)系的人員，面對(duì)共同利益問(wèn)題很容易產(chǎn)生共鳴，進(jìn)而進(jìn)行有目的、有組織的溝通和串聯(lián)行為。因此，現(xiàn)實(shí)中，一些信訪個(gè)體開(kāi)始逐漸聯(lián)合，采取集體行動(dòng)，社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出群體化、組織化的傾向。

2.內(nèi)容廣泛、形式復(fù)雜。從反映的內(nèi)容看，信訪問(wèn)題涉及的領(lǐng)域非常廣泛，觸及的層面不斷加深，對(duì)象也極為龐雜。從農(nóng)村來(lái)看，信訪內(nèi)容主要表現(xiàn)為土地承包糾紛、林地權(quán)屬糾紛以及鄰里糾紛；就城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，信訪主要集中在城市拆遷、征地補(bǔ)償、勞務(wù)關(guān)系、行政不作為、亂作為等問(wèn)題。從表現(xiàn)形式來(lái)看，各種矛盾相互交織，既有歷史遺留問(wèn)題，也有現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；既有家庭矛盾、鄰里爭(zhēng)端，也有社會(huì)管理、體制改革問(wèn)題；既有經(jīng)濟(jì)利益訴求，也有政治利益訴求；既有多數(shù)人的合理訴求，也有個(gè)別人的無(wú)理取鬧；既有群眾的自發(fā)行為，也有幕后黑手惡意操縱等等，諸多不同形式，不同問(wèn)題相互交織，致使信訪矛盾處理的難度和壓力不斷加大。

3.行為反復(fù)、處理困難。從上訪案件來(lái)看，重復(fù)訪、越級(jí)訪現(xiàn)象嚴(yán)重，特別是一些經(jīng)過(guò)多次處理，上訪人仍不愿意息訴罷訪的案件較多。此類(lèi)案件，有的因歷史遺留問(wèn)題，時(shí)過(guò)境遷，對(duì)相關(guān)情況的調(diào)查很難，找不到知情人，工作無(wú)從開(kāi)展。有的因有關(guān)政策前后不銜接，差距大，或?qū)φ呃斫庥忻黠@偏差。有的因涉及多個(gè)部門(mén)，責(zé)任主體不清，或已經(jīng)有結(jié)論，但一時(shí)執(zhí)行不了等諸多復(fù)雜原因，信訪問(wèn)題一直沒(méi)能得到有效處理，致使一些上訪老戶(hù)多次上訪、纏訪，嚴(yán)重影響了正常的工作秩序。從處理情況看，幾乎每個(gè)信訪事項(xiàng)都是獨(dú)特的個(gè)案，在解決問(wèn)題的過(guò)程中沒(méi)有統(tǒng)一模式，存在各種執(zhí)行難困境：有的被執(zhí)行人無(wú)執(zhí)行能力，無(wú)法實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)人的信訪目的。有的案件證據(jù)瑕疵多、情況復(fù)雜，增加了案件處理難度。有的訴求不合理卻長(zhǎng)期纏訪，但有沒(méi)有明顯違法和犯罪行為，不能對(duì)其依法實(shí)施強(qiáng)制行為，而思想教育又無(wú)濟(jì)于事，也給信訪工作帶來(lái)極大的阻礙和困擾。

因此，面對(duì)當(dāng)前社會(huì)矛盾多元高發(fā)現(xiàn)狀，要及時(shí)有效化解矛盾，解決疑難信訪積案，僅僅依靠政府單方力量，不僅力度有限，效果也不盡人意，需要調(diào)動(dòng)社會(huì)積極因素，引入第三方參與信訪矛盾化解，把信訪化解由政府部門(mén)的“獨(dú)角戲”變?yōu)樯鐣?huì)力量的“大合唱”，構(gòu)建多元化信訪工作機(jī)制，采取綜合治理方法，有效化解信訪難題。

（二）第三方參與有利于多元合力化解信訪難題

1.有利于維護(hù)信訪人的合法權(quán)利。對(duì)信訪人而言，當(dāng)其無(wú)法與政府實(shí)現(xiàn)直接對(duì)話(huà)，或者沒(méi)有合適的場(chǎng)合與平臺(tái)提出利益訴求時(shí)，第三方將成為其與政府之間的傳話(huà)筒與調(diào)節(jié)器。而相對(duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，中立性是第三方最突出的特點(diǎn)，其沒(méi)有濃厚的行政色彩，信訪人可以與之進(jìn)行平等而友好的溝通交流，有利于充分表達(dá)其利益訴求，因此，信訪人對(duì)第三方有較高的信任度。其實(shí)，信訪人之所以信訪，與其說(shuō)是對(duì)“法”失去了信心，不如說(shuō)是對(duì)一些不依法履行職能部門(mén)失去了信任，從而導(dǎo)致“棄法崇訪”現(xiàn)象。因此，只有讓信訪人重拾對(duì)“法”的信心，對(duì)執(zhí)法部門(mén)的信任，才能正確引導(dǎo)其依法依規(guī)信訪，而第三方的中立性正好滿(mǎn)足了這一條件，從而為有效化解信訪難題提供了制度支撐。

2.有利于解決信訪中的潛在問(wèn)題。就被信訪的部門(mén)而言，引入第三方參與機(jī)制，可以借助第三方力量較為緩和地解決信訪中的潛在問(wèn)題，這對(duì)處于信訪考核壓力的被信訪單位來(lái)說(shuō)也大有裨益?，F(xiàn)實(shí)中，有一些心術(shù)不正者，往往在信訪考核的壓力上大做文章，他們以提供截訪，甚至能夠降低信訪率為借口，向被信訪單位索取高額的所謂“服務(wù)費(fèi)用”，而有關(guān)部門(mén)迫于“一票否決”壓力，常?！盎ㄥX(qián)買(mǎi)平安”，從而造成國(guó)家資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和社會(huì)風(fēng)氣的敗壞。引入第三方力量參與信訪工作，可以及時(shí)疏導(dǎo)和化解矛盾，從源頭上減少信訪的數(shù)量和矛盾的激化，減少由此引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)。

3.有利于促進(jìn)信訪工作法治化。把信訪納入法治化軌道，是中央確定的信訪改革“主旋律”。一般來(lái)說(shuō)，涉法涉訴信訪當(dāng)事人對(duì)法律知識(shí)一知半解，而在利益訴求的支配下，往往有是先入為主，把相關(guān)部門(mén)視為對(duì)立方，很難接受其處理方式。而第三方力量參與涉法涉訴信訪矛盾化解，尤其律師參與接訪，有利于發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)及中立特點(diǎn)，對(duì)信訪人所反映的問(wèn)題，從法律角度耐心細(xì)致地分析解答，幫助其厘清糾紛原因，找出解決問(wèn)題的最佳途徑和方法，從而打消一些當(dāng)事人采取過(guò)激行為的想法，正確引導(dǎo)其依法解決涉法涉訴信訪事項(xiàng)。同時(shí)，對(duì)無(wú)理上訪、纏訪者來(lái)說(shuō)，通過(guò)面對(duì)面的思想疏導(dǎo)，明法析理和居中調(diào)停，能夠提高釋法說(shuō)理的效果，其所提供的客觀中立的意見(jiàn)，容易被信訪部門(mén)和信訪者采納接受，有利于息訴罷訪。

二、第三方參與化解信訪難題的實(shí)踐探索

黨的十八大以來(lái)，為了進(jìn)一步推動(dòng)信訪制度改革，切實(shí)解決好人民群眾最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。2014年2月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》。2015年11月，中央政法委印發(fā)《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(jiàn)（試行）》等等，這一系列重要決策部署，為信訪制度改革指明了方向。

（一）實(shí)踐探索

引入第三方參與信訪矛盾化解工作，是貫徹落實(shí)中央有關(guān)決策部署的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，對(duì)此各地都在實(shí)踐探索，并初見(jiàn)成效。其主要模式有，律師參與模式、行業(yè)調(diào)解參與模式、代表委員參與模式、信訪自愿者參與模式等等。但不論采用哪種模式，在對(duì)第三方的選擇以及其應(yīng)遵循的原則方面，做法大致相同。

1.第三方的選擇。普遍認(rèn)為，第三方應(yīng)當(dāng)具備一定的法律知識(shí)和表達(dá)能力，具有專(zhuān)業(yè)性、中立性、廣泛性、權(quán)威性和非利益相關(guān)性。換言之，第三方必須是能夠讓當(dāng)事人信賴(lài)和信任的，容易讓信訪人和社會(huì)大眾所接受。因此，一般把人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)學(xué)者、律師、心理咨詢(xún)師、國(guó)家機(jī)關(guān)、其他社會(huì)組織人員以及當(dāng)?shù)孛^高的人選為第三方，并建立第三方名錄庫(kù)，然后根據(jù)案件情況，采取隨機(jī)、協(xié)商、當(dāng)事人指定等方式，確定具體參與的第三方人員或機(jī)構(gòu)。其中，對(duì)情緒偏激的信訪人，由心理咨詢(xún)師用專(zhuān)業(yè)知識(shí)疏導(dǎo)情緒或認(rèn)知偏差，對(duì)矛盾化解起到事半功倍的作用。對(duì)于涉及醫(yī)療、勞動(dòng)等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域問(wèn)題的信訪案件，邀請(qǐng)醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會(huì)、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織等各專(zhuān)業(yè)化調(diào)解組織開(kāi)展調(diào)解工。對(duì)于涉及多個(gè)部門(mén)的重大復(fù)雜信訪矛盾，依靠黨委政法委，邀請(qǐng)公安、法院、基層組織等力量，合力化解矛盾。

2.應(yīng)遵循的原則。一要尊重和保障當(dāng)事人合法權(quán)益原則。堅(jiān)持以人為本，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，是第三方介入的根本目的。因此要構(gòu)建兼聽(tīng)性、抗辯性、互動(dòng)性和公開(kāi)性的制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)原處理決定或結(jié)論存在的錯(cuò)誤，并依法予以糾正，努力促進(jìn)司法正義，保障和維護(hù)案件當(dāng)事人的合法權(quán)益。二要維護(hù)法治權(quán)威原則。維護(hù)社會(huì)公平正義和司法權(quán)威，是法治信訪的必然要求，在引入第三方參與的過(guò)程中，要按照公平正義的要求，對(duì)錯(cuò)誤的處理決定依法堅(jiān)決糾正，對(duì)正確的司法結(jié)論依法予以維持。同時(shí)，認(rèn)真耐心做好法律解釋和思想說(shuō)服教育工作，達(dá)到息訴罷訪，維護(hù)國(guó)家法制權(quán)威。三要堅(jiān)持法、理、情相結(jié)合原則，充分利用第三方力量，強(qiáng)化各方參與人的溝通、交流、答詢(xún)和辯論，最大限度兼顧各方面利益訴求，最大限度兼顧法、理、情，有效化解涉法涉訴疑難信訪問(wèn)題。

（二）存在問(wèn)題

1.創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)、工作方法單一。長(zhǎng)期以來(lái)，在信訪矛盾處理工作中，一些地方習(xí)慣了依靠政府單方力量唱“獨(dú)角戲”，對(duì)調(diào)動(dòng)社會(huì)積極因素，發(fā)揮社會(huì)合力參與化解信訪矛盾的優(yōu)勢(shì)認(rèn)識(shí)不足，工作上缺乏創(chuàng)新，解決問(wèn)題的方法單一，導(dǎo)致一些信訪人對(duì)有關(guān)部門(mén)不信任，引發(fā)其繼續(xù)鬧訪、纏訪、重復(fù)訪、越級(jí)訪。

2.體制機(jī)制不健全、銜接配合不順暢。盡管各地都在積極實(shí)踐引入第三方參與工作機(jī)制，但從目前看，其基本方式還處于探索階段，許多做法尚不成熟，還沒(méi)有形成長(zhǎng)效機(jī)制，在很多地方，政府與第三方之間溝通銜接的有效平臺(tái)還沒(méi)有真正建立起來(lái)，一些制度仍停留在探討構(gòu)建之中，化解方式的銜接配合不很順暢。

3.第三方標(biāo)準(zhǔn)不明確，應(yīng)有作用難發(fā)揮。第三方在化解信訪矛盾過(guò)程中能否發(fā)揮應(yīng)有作用，從一定意義上說(shuō)，取決于第三方的自身素質(zhì)與公信力如何？實(shí)踐中，由于對(duì)第三方的選擇缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，有些第三方的社會(huì)認(rèn)知度不高，公信力不足，或者對(duì)信訪工作不熟悉，工作經(jīng)驗(yàn)缺乏，加之人員流動(dòng)性較大等因素，一定程度上影響了其參與化解信訪能力的發(fā)揮和質(zhì)量的保證。

4.保障措施缺乏，參與者積極性低。當(dāng)前，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度尚未得到廣泛適用和有效推進(jìn)，在一些地方，律師、心理咨詢(xún)師等專(zhuān)業(yè)工作者和自愿者參與信訪問(wèn)題的化解，多數(shù)都是公益性的活動(dòng)，缺乏應(yīng)有的激勵(lì)保障措施，這在一定程度上影響了第三方力量參與的主動(dòng)性和積極性。

三、第三方參與化解信訪難題的對(duì)策思考

（一）加強(qiáng)協(xié)調(diào)指導(dǎo)

讓社會(huì)第三方力量積極參與信訪化解工作，有利于解決疑難信訪問(wèn)題。為此，有關(guān)職能部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)第三方參與化解信訪工作的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，健全第三方參與人員信息庫(kù)，并定期對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，打造一批專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍，提高其整體服務(wù)水平。同時(shí)，通過(guò)一定渠道，采取一定形式，宣傳第三方參與化解信訪工作的優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大第三方的社會(huì)影響力，努力營(yíng)造群眾信訪問(wèn)題依靠群眾解決的良好氛圍。

（二）健全機(jī)制制度

推進(jìn)第三方參與信訪化解工作的規(guī)范化、制度化，必須以政府為主導(dǎo)，塔建形式各異的調(diào)解平臺(tái)，積極組織和邀請(qǐng)第三方力量參與調(diào)解，確保政府部門(mén)和第三方力量溝通配合順暢有效。并進(jìn)一步及時(shí)總結(jié)、完善提升各地在調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與化解信訪問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)效果好、有操作性、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，要大力宣傳推廣，并形成機(jī)制制度，從而確保第三方參與工作依法依規(guī)有序進(jìn)行。

（三）完善保障措施

要調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與化解信訪工作的積極性和主動(dòng)性，應(yīng)建立激勵(lì)機(jī)制，采取公益服務(wù)與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相結(jié)合的方式，將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)列入財(cái)政預(yù)算，加大資金保障，為第三方力量參與化解工作提供相應(yīng)的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，加強(qiáng)相關(guān)制度的宣傳教育，使社會(huì)公眾充分認(rèn)識(shí)第三方參與化解信訪問(wèn)題的重要性，從而提升社會(huì)的認(rèn)知度，推動(dòng)疑難信訪問(wèn)題的化解，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，建設(shè)和諧美麗新時(shí)代。