40年政治體制改革的發(fā)展脈絡(luò)

何玉芳

【摘要】依據(jù)時間節(jié)點的前趨后繼關(guān)系，我們將改革開放四十年中國政治體制改革劃分為四個階段：1978年至1989年的政治體制改革是起步階段，重在重建；1989年至2002年的政治體制改革是調(diào)整推進階段，重在穩(wěn)定；2002年至2012年的政治體制改革是漸進發(fā)展階段，重在和諧；2012至今的政治體制改革是深化發(fā)展階段，重在全面。通過梳理歷史，我們預(yù)測未來政治體制改革將聚焦以下三個方面：加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進依法治國和制度化政治參與。

【關(guān)鍵詞】改革開放 政治體制改革 發(fā)展脈絡(luò) 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

中國的政治體制改革與改革開放進程相伴而生，在堅持中國特色社會主義基本政治制度不變的前提下，始終圍繞著經(jīng)濟建設(shè)的主題，穩(wěn)步推進改革，滿足經(jīng)濟社會對政治上層建筑提出的要求，經(jīng)濟領(lǐng)域取得的巨大成就離不開政治體制改革的促進作用。筆者按照時間節(jié)點的前趨后繼關(guān)系，梳理改革開放四十年來政治體制改革的脈絡(luò)，為新時代進一步推進政治體制改革提供借鑒和參照。

1978年至1989年的政治體制改革是起步階段，重在重建

1978年12月，黨的十一屆三中全會確立了實事求是的思想路線和以經(jīng)濟建設(shè)為中心的政治路線。思想路線和政治路線的實現(xiàn)，要靠組織路線來保證，全面系統(tǒng)地解決黨內(nèi)高度集中的領(lǐng)導(dǎo)體制就成為關(guān)系全局的戰(zhàn)略問題。

廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，實行干部隊伍“四化”。鄧小平同志于1980年8月在政治局擴大會議上作了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，提出切實改革并完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度，保證黨和國家政治生活的民主化，成為中國政治體制改革的綱領(lǐng)性文獻，開啟了政治體制改革的序幕。1982年12月，五屆人大第五次會議通過了《中華人民共和國憲法》，規(guī)定國家、全國人大、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人連續(xù)任職不得超過兩屆，標志著黨的干部離退休制度初步建立，廢除了干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，妥善解決了干部隊伍嚴重老化問題。

為適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要，實行黨政分開、簡政放權(quán)。1986年9月，根據(jù)鄧小平同志的建議，中共中央成立了中央政治體制改革研討小組，開始醞釀和設(shè)計政治體制改革的總體方案。1987年10月，十二屆七中全會原則同意了《政治體制改革總體設(shè)想》方案。1987年10月，黨的十三大報告指出實行“黨政分開”、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分任制，理順中央和地方的關(guān)系，放松中央對地方政府的限制，探索“縱向分權(quán)”和“橫向分類”為內(nèi)容的干部人事制度改革，下放干部管理權(quán)限，將這一階段的政治體制改革推向高潮。

恢復(fù)和發(fā)展法制。恢復(fù)和發(fā)展法制是這一階段政治體制之對民主政治新探索的起點。1979年2月，全國人大常委會法制委員會成立，以加強立法工作。新通過的《中華人民共和國人民法院組織法》中規(guī)定，“人民法院獨立進行審判，只服從法律”，1979年中共中央提出“取消各級黨委審批案件的制度”，保障人民檢察院獨立行使檢察權(quán)、人民法院獨立行使審判權(quán)。1982年憲法首次規(guī)定“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。這些舉措為改革開放初期的民主法治建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

廢除人民公社，實行基層民主和村社自治。1980年建立了村民委員會、職工代表大會和居民委員會，1982年憲法確認了其法律地位。1983年10月，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，在全國農(nóng)村恢復(fù)鄉(xiāng)政府，實現(xiàn)政社分開，廢除人民公社制度。1988年實施的《中華人民共和國村民委員會組織法》，1989年全國人民代表大會通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，逐步健全基層民主自治的基本制度體系，顯著提升了基層民主自治的規(guī)范化、制度化、法治化程度。

1989年至2002年的政治體制改革是調(diào)整推進階段，重在穩(wěn)定

經(jīng)過1989年的政治風(fēng)波，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體開始深刻反思中國政治體制改革的理論與實踐。1989年12月，江澤民同志在黨建理論研討班上指出，“政治體制改革要堅定地繼續(xù)進行下去。但是，應(yīng)該明確，這種改革不是要削弱、更不是要取消黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”。強調(diào)了黨對國家政權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和黨管干部原則。對政治體制改革的主攻方向也作了重大調(diào)整，停止實行“黨政分開”。改變干部隊伍不能適應(yīng)改革開放的新形勢，建立國家公務(wù)員制度，探索干部分類管理，是這一時期政治體制改革的重要內(nèi)容和突出成就。

推行公務(wù)員制度。1988年3月，按照七屆全國人大一次會議的決定組建了國家人事部，標志著國家公務(wù)員制度開始向?qū)嵤╇A段過渡。1989年起即開始在國務(wù)院6個部門和全國2個城市進行公務(wù)員制度的試點工作。考試錄用制度、親屬回避制度、人事考核制度、人員培訓(xùn)制度等單項制度的實踐在全國范圍內(nèi)試行并取得明顯的效果。從1993年11月《國家公務(wù)員制度實施方案》的出臺，到1997年底，我國公務(wù)員制度入軌工作基本完成。2000年6月黨中央下發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》（以下簡稱《綱要》），在這一《綱要》的指導(dǎo)下，2002年7月，黨中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，對干部選拔任用工作的重要原則和基本程序作出明確的規(guī)定，干部人事管理向著科學(xué)化、民主化和法治化邁出關(guān)鍵的一步。

完善人民代表大會制度，加強人民代表大會及其常委會的立法和監(jiān)督等職能，使依法治國成為治理國家的基本方略。正是從這種政治思考出發(fā)，1997年十五大報告把政治體制改革提到了突出的位置，勾畫了政治體制改革跨世紀的藍圖，江澤民同志提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的基本目標。1999年正式將依法治國寫入憲法。2001年1月，江澤民同志在全國宣傳部長會議上，提出“把依法治國與以德治國緊密結(jié)合起來”的治國方略，這在中國政治發(fā)展史上具有劃時代的意義。

加緊立法的步伐，制定了大量的法律法規(guī)。截至2002年8月底，全國人大及其常委會共審議通過法律301件，法律解釋7件，有關(guān)法律問題的決定122件。從根本上改變了過去無法可依的狀況，為中國特色社會主義政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展提供了法律保障。

2002年至2012年的政治體制改革是漸進發(fā)展階段，重在和諧

進入21世紀，經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的迅速變化和社會矛盾的多發(fā)，帶來了利益關(guān)系的變化、權(quán)利意識的增長和政治參與要求的增多。貫徹“以人為本”的思想、建設(shè)服務(wù)型政府、繼續(xù)改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力，成為這一時期政治體制改革的三大亮點。

繼續(xù)改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力。2004年9月，黨的十六屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出構(gòu)建社會主義和諧社會，成為政治價值觀轉(zhuǎn)變的重要標志，意義深遠；提出科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政，標志著黨對領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式有了全新認識。

從2005年1月開始，全黨開展保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；完善信訪工作責任制，綜合運用政策、法律、經(jīng)濟、行政等手段和教育、協(xié)商、調(diào)解等方法，依法及時合理地處理群眾反映的問題，實踐執(zhí)政為民，密切了黨和人民群眾的血肉聯(lián)系。

服務(wù)型政府的建設(shè)有突破，取得矚目成就。2003年10月，黨的第十六屆三中全會提出要在全國范圍深入踐行建設(shè)服務(wù)型政府的施政目標。2005年3月，十屆全國人大三次會議將“努力建設(shè)服務(wù)型政府”上升為國家意志。2006年10月，黨的十六屆六中全會通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出建設(shè)“公共服務(wù)體系”。2007年10月，黨的十七大報告提出“行政管理體制改革是深化政治體制改革的重要環(huán)節(jié)”，其目標是建立服務(wù)型政府。2008年黨的十七屆二中全會提出加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的要求，取得令人矚目的成就。

以黨內(nèi)民主推進人民民主，有序擴大人民的民主政治參與。中共中央2004年9月頒布的《黨員權(quán)利保障條例》，黨員民主權(quán)利的確定和保障是黨的民主建設(shè)的邏輯起點，意義重大。一方面，有利于發(fā)展黨內(nèi)民主，健全黨內(nèi)生活；另一方面，有利于推進基層民主，擴大人民群眾的民主參與。黨的十七大以來，發(fā)展完善了民主選舉、社會意見征詢及各種聽證制度，公眾通過政府網(wǎng)站、熱線電話、公眾留言板等手段反映社情民意。這些政治參與形式使黨的執(zhí)政方略、法律法規(guī)和方針政策能夠準確地反映和代表人民群眾的根本利益。

2012年至今的政治體制改革是深化發(fā)展階段，重在全面

十八大以來，為呼應(yīng)社會日益增長的政治參與要求，維護社會公平正義的愿望和化解久拖不決的公權(quán)力失范問題，黨的十八屆三中全會作出《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，政治體制改革的重點指向了協(xié)商民主、司法改革和反腐倡廉三個方面。

推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。2012年11月，黨的十八大報告要求，“健全社會主義協(xié)商民主制度。完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。把發(fā)展協(xié)商民主作為國家政治建設(shè)的重點，在黨的政治報告中是首次提出。2013年11月，十八屆三中全會對推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作出了全面的規(guī)劃和部署，如構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)商民主中的重要作用，發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民的主重要渠道作用。2015年2月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，對新形勢下開展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等作出全面部署，是指導(dǎo)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。

健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。2012年11月，十八大報告指出：“要堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防方針，全面推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，做到干部清正、政府清廉、政治清明?！?014年10月，十八屆四中全會將反腐倡廉的體制建設(shè)納入了法治的軌道。具體的舉措有：依法全面履行政府職能、健全依法決策機制、深化行政執(zhí)法體制改革、堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，全面推進政務(wù)公開。從法治建設(shè)的源頭上、根本上，防范、制約和懲治腐敗的產(chǎn)生。2017年3月，王岐山同志參加十二屆全國人大五次會議北京代表團的審議時指出，通過建立國家監(jiān)察委員會，整合反腐敗資源力量，形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制，形成嚴密的法治監(jiān)督體系，有效實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

大力推進司法體制改革。社會的公平正義是中國特色社會主義的核心價值追求，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定。十八大報告強調(diào)，“進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。十八屆三中全會針對司法領(lǐng)域存在的突出問題提出了一系列改革舉措，如維護憲法法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運行機制，完善人權(quán)司法保障制度。十八屆四中全會對保障司法公正作出了更深入的部署，如完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，優(yōu)化司法職權(quán)配置，推進嚴格司法，保障人民群眾參與司法，加強人權(quán)司法保障，加強對司法活動的監(jiān)督。

回顧歷史，展望未來。我們預(yù)測未來政治體制改革將聚焦以下三個方面：一是堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅決維護習(xí)近平總書記的核心地位，保證黨中央在全黨的核心地位。關(guān)鍵要在實踐中將這個原則轉(zhuǎn)化為一套比較完整具體的制度保證和機制安排。二是全面推進依法治國，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。加大改革司法體制和運行機制的力度，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，依法執(zhí)政，依法行政，約束公權(quán)。三是盡快實現(xiàn)政治參與的制度化、程序化和技術(shù)化，抓住人民群眾這個“關(guān)鍵多數(shù)”，一切權(quán)力屬于人民，不以地位、財富、關(guān)系來分配政治權(quán)力，實現(xiàn)多數(shù)參與、全程參與、嵌入?yún)⑴c和制度參與，滿足中下層群眾和普通黨員的合理政治訴求，將人民當家作主落到實處。

（作者為北京交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系北京市宣傳文化高層次人才培養(yǎng)資助項目（項目編號：2017XCB029）和北京市教委共建項目“網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖對北京高校大學(xué)生政治態(tài)度的影響調(diào)查研究”（項目編號：L14H100010）的階段性成果】

【參考文獻】

①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年。