浦口區(qū)城市河道綜合治理的探索與實踐

錢夢佳 張廣宗 姚瑤 程楠

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。隨著社會生產(chǎn)和生活方式的改變，人民對生態(tài)環(huán)境愈加關(guān)注，對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求越來越高。水是生命之源、生產(chǎn)之基，是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。水環(huán)境的好壞，尤其是作為城市動脈的河道水質(zhì)好壞，不僅關(guān)系著居民身體健康和人居環(huán)境品質(zhì)，更關(guān)系著城市形象和城市經(jīng)濟社會發(fā)展。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。城市的河流或多或少的都與城市的興衰相聯(lián)系，它見證著城市的發(fā)展。近年來，隨著環(huán)保力度的不斷加大和人民群眾環(huán)保意識的不斷加強，城市河道治理已經(jīng)成為全社會廣泛關(guān)注的公眾議題。面對日益嚴(yán)重的城市水污染，2015年4月，國務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動計劃》（“水十條”），明確提出要整治城市黑臭水體，逐步控制和消除城市黑臭水體，還給老百姓清水綠岸、魚翔淺底的景象。2016年以來，浦口區(qū)根據(jù)“水十條”要求，不斷強化環(huán)保責(zé)任，加強部門協(xié)同，創(chuàng)新工作舉措，大力實施城市黑臭河整治工程，較好地改善了區(qū)內(nèi)水體環(huán)境，提高人民生活質(zhì)量水平。本文擬對浦口區(qū)城市河道治理的實踐進(jìn)行總結(jié)，分析治理中存在的難題與問題，并結(jié)合實際針對性地提出建議。

1 浦口區(qū)城市河道環(huán)境的總體情況

1.1 浦口區(qū)河道水系情況

浦口區(qū)位于南京市長江北岸，東北與六合區(qū)為界，南隔江與鼓樓區(qū)、雨花臺區(qū)和江寧區(qū)相望，西接安徽省和縣，北與安徽省全椒、滁州、來安三市縣毗鄰，前臨長江，后有滁河，老山橫亙中部。區(qū)域內(nèi)共有大小河道98條，總長共計438.11公里。其中長江干流在浦口區(qū)境內(nèi)河道長約54.4公里，區(qū)內(nèi)注入長江的小流域河流有駟馬山河、周云河、石磧河、高旺河、城南河、七里河、朱家山河、石頭河等；滁河在浦口區(qū)境內(nèi)河道長42.8公里，流域面積261.5平方公里，其主要支流清流河在浦口區(qū)境內(nèi)河道長9公里，其它注入滁河的小流域支流有萬壽河、陳橋河、永寧河、朱家山河、馬汊河。朱家山河和馬汊河既通滁河、又通長江，總體上形成了以長江、滁河兩大水系為主，縣鄉(xiāng)級河道縱橫交錯的水系狀況。

1.2 浦口區(qū)河道污染情況

根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《城市黑臭水體整治工作指南》要求，浦口區(qū)2016年摸排梳理出75條需要整治的黑臭河道，總長約200.6公里，主要分布于橋北地區(qū)、頂山街道、江浦街道、盤城街道四大區(qū)域。其中橋北地區(qū)31條，總長度約為70.8公里；頂山街道區(qū)域11條，總長度約為25.6公里；江浦街道區(qū)域23條，總長度約74公里；盤城街道區(qū)域10條，總長度約30.2公里。列入2016、2017年市考核整治計劃的黑臭河道20條，江北新區(qū)管理體制調(diào)整后，由浦口區(qū)負(fù)責(zé)實施整治的黑臭河道共8條，分別為城南河西支、小柳河、丁家山河、北圩十字河、京新河、引水河、十里長河、新河。這8條河道大多處于居民生活密集區(qū)，周邊以居民住宅區(qū)和商業(yè)區(qū)為主，地下管網(wǎng)復(fù)雜，雨污管道建設(shè)滯后，部分河道城市污水直接排入，存在嚴(yán)重異味，基本是劣V類水質(zhì)。河道兩岸多為自然護(hù)坡或漿砌塊石擋墻，河底淤泥淤積嚴(yán)重，另有大量建筑、生活垃圾及兩岸枯葉進(jìn)入河道，造成河道流動性減弱，排澇功能退化，嚴(yán)重影響了周邊居民生活質(zhì)量和城市形象，影響河道的流動性和排澇功能。

2 浦口區(qū)城市河道治理的突出做法

2.1 高位協(xié)調(diào)，合力共治

一是加強部門協(xié)同和資源整合。河道整治涉及面廣、綜合性強、情況復(fù)雜，為突破交叉事權(quán)多、協(xié)調(diào)難度大、聯(lián)動反應(yīng)慢等矛盾瓶頸，浦口區(qū)成立了由區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)任指揮長，相關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)任副指揮長，各街道、平臺、園區(qū)及相關(guān)部門行政主要負(fù)責(zé)人為成員的黑臭河道整治工作指揮部，下設(shè)黑臭河道整治工作指揮部辦公室，按照指揮部“總牽頭、總負(fù)責(zé)、總托底”的原則，充分發(fā)揮高位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，不斷加強與相關(guān)上級部門、各職能部門、屬地街道、社區(qū)等各責(zé)任主體之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)資源整合，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、協(xié)同治理的工作機制。

二是深入落實“河長制”。制定出臺《浦口區(qū)全面推行“河長制”實施意見》，在全區(qū)范圍內(nèi)全面推行“河長制”。設(shè)立全區(qū)總河長，由區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，各級領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任具體河道河長，相關(guān)部門聯(lián)合推動，明確區(qū)、街道、村（社區(qū)）等各級河長職責(zé)，構(gòu)建區(qū)、街道以及村社三級河長制體系。各級河長全面履行河道整治管理責(zé)任，定期檢查河道整治情況，督導(dǎo)下級河長工作，創(chuàng)新河道治理體制，形成了一級抓一級、層層抓落實的工作格局，有效彌補了“多頭治水”的不足。

2.2 綜合施策，整體治理

黑臭河道的問題在水里，根子在岸上，關(guān)鍵在排口，核心在管網(wǎng)。在整治思路上，根據(jù)省市提出的“控源截污、內(nèi)源治理、疏?；钏⑸鷳B(tài)修復(fù)、長效管理”的技術(shù)路線，結(jié)合浦口實際，具體提出了“拆、截、清、修、引、測、管、景”的八字整治思路?！安稹奔床鸪终嘉矬w，退讓河道藍(lán)線；“截”即開展控源截污，實施污水納管；“清”即實施河道清淤和垃圾清理，清除內(nèi)源污染；“修”即開展生態(tài)修復(fù)，增加自凈能力；“引”即實施引水工程，加大引流補水；“測”即動態(tài)開展監(jiān)測，掌握過程整治效果；“管”即推行排水、排污許可制度，創(chuàng)新管理舉措；“景”即同步景觀提升，打造水景一色。在技術(shù)運用上，綜合使用物理、化學(xué)和生物多種方法，比如在城南河、禿尾巴河整治中，通過引水補水來增加水體流動性。對無法引水補水河道采用內(nèi)循環(huán)方案增加水體流動性，例如區(qū)水務(wù)集團(tuán)實施的北圩十字河，利用MBR一體化污水處理裝置，通過管道實現(xiàn)了內(nèi)循環(huán)處理。廣泛使用生物治理手段，通過安裝噴泉、推流曝氣、底層微孔曝氣等增氧設(shè)施，并在河道中設(shè)置生態(tài)浮床、岸邊種植水生植物等措施，提高河道自凈能力，達(dá)到長期的生態(tài)治理效果。

2.3 一河一策，強化落實

“一河一策”是黑臭河整治精準(zhǔn)施策的關(guān)鍵，每一條河整治到位，整個水環(huán)境才會得到提升。浦口區(qū)河整辦深入排查河道污染來源、水系特征等因素，認(rèn)真分析原因和變化特征，在充分掌握區(qū)內(nèi)河道情況基礎(chǔ)上，按照“拆、截、清、修、引、測、管、景”的總體要求，有針對性地制定每一條黑臭河道的整治方案，做到“一河一策”。加強整治方案的落實，創(chuàng)新“三圖一報表”掛圖作戰(zhàn)工作機制，建立健全清單管理制、推進(jìn)點評會制度、共建共治會商制度，加強區(qū)領(lǐng)導(dǎo)督辦、專項督查、不定期督導(dǎo)和質(zhì)量安全監(jiān)管，切實把好工程進(jìn)度、質(zhì)量關(guān)，確保整治方案落實實處、見出成效。同時，結(jié)合城市精細(xì)化建設(shè)管理，針對各條河道的特有情況，堅持“上游與下游相結(jié)合、岸上與水下相結(jié)合、干流與支流相結(jié)合、主管與次管相結(jié)合”，實施系統(tǒng)性治理和連片整治，推進(jìn)河道沿線環(huán)境整治，力爭在整治黑臭河道的同時打造景觀河。

2.4 創(chuàng)新模式，高效推進(jìn)

橋北指揮部、城建集團(tuán)在全市率先探索將PPP模式引入河道整治，通過引入資質(zhì)高、業(yè)績好、技術(shù)力量強的央企對區(qū)域黑臭河道進(jìn)行市場化、專業(yè)化的打包整治和管養(yǎng)維護(hù)。從目前的成效來看，不僅整體工程進(jìn)度快、質(zhì)量高、效果好，而且解決了消除黑臭后的管護(hù)主體及經(jīng)費來源問題。PPP模式的應(yīng)用，有效緩解了政府投資壓力，改變了政府既當(dāng)施工方，又當(dāng)監(jiān)管方的局面，將水務(wù)、環(huán)保等部門的職能統(tǒng)一到了“水質(zhì)目標(biāo)”考核上，實現(xiàn)政府職能從重投資、重建設(shè)向重購買服務(wù)、重過程監(jiān)管轉(zhuǎn)變。同時又充分發(fā)揮了企業(yè)的優(yōu)勢，提高了資金的使用效率和河道的治理效果，為河道水質(zhì)長期穩(wěn)定提供了有益保障，樹立了政府職能部門的服務(wù)型新形象。

根據(jù)區(qū)統(tǒng)計局所做的黑臭水體整治效果公眾滿意度調(diào)查，2016年市考河道城南河3次滿意度調(diào)查均超過90%， 2017年北圩十字河、丁家山河等7條河道整治第一次公眾滿意率均超過90%，同時，浦口區(qū)委托第三方監(jiān)測單位從2017年4月開始，定期對8條河道開展水質(zhì)監(jiān)測，相關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)和結(jié)果表明，黑臭河道整治效果明顯，河道水質(zhì)較之前有了較大改善，得到了群眾的高度認(rèn)可。（見圖1）2018年1月，在浦口區(qū)2016、2017年市考核黑臭河道整治評估效果評估會上，8條河道均順利通過初見成效評估。

3 城市河道治理存在的主要問題

浦口區(qū)黑臭河整治雖然取得了一定的成效，但整體來看，城市河道的水質(zhì)尚未得到根本改變，由于受季節(jié)等因素影響，部分河道仍存在一定程度的黑臭，污染時而反復(fù)，無法滿足群眾對高品質(zhì)生活的期盼和需要。

3.1 河道治理缺乏系統(tǒng)性

城市河道治理尤其黑臭河整治，不僅僅是治污的問題，更是防洪、排澇、節(jié)水、供水于一體的復(fù)雜系統(tǒng)工程，應(yīng)避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而要從城市水系統(tǒng)、區(qū)域水循環(huán)的高度進(jìn)行綜合治理。目前浦口在治污水方面取得了較大成果，有效推進(jìn)了污水整治與水環(huán)境改善，但在與河道整治相關(guān)的其他方面卻相對滯后。比如雨污分流改造工程，它是目前解決城市河道污染的一項重要舉措，可以避免生活污水直排，有效改善河道水質(zhì)。目前浦口區(qū)乃至南京市所使用的“截流式合流制”，雨量不大時，雨水和污水一起通過截流干管進(jìn)入污水處理廠；但雨量較大時，超過干管負(fù)荷的混合污水以及超過污水廠負(fù)荷的過量污水就會直接排到河道中，造成河道的二次污染。由此可以看到，一方面要管道改造實施雨污分流，另一方面還要提高污水處理廠的承載力，而這兩項改造的工程量大、涉及面廣，給河道治理帶來一定難度。

3.2 河道治理缺乏長期性

隨著河道整治成效的顯現(xiàn)，目前河道綜合治理的要求不僅僅是短期的治理與改造，更多的是長期的管控與治理，除了對水質(zhì)的調(diào)控，也需要保證河道生態(tài)系統(tǒng)的長期穩(wěn)定。雖然政府在河道治理方面投入了大量的人力、物力和財力，取得了一定成績，但全區(qū)城市河道水質(zhì)仍沒能徹底改善并保持穩(wěn)定。究其原因在于，整治的結(jié)果缺乏有效的監(jiān)督，有許多治理過的河道，缺乏后續(xù)的管理，存在河道工程設(shè)施損壞、河道保潔不夠，導(dǎo)致再次被污染，前期治理的社會資源被浪費，嚴(yán)重影響了河道的治理效果。在后續(xù)維護(hù)管理過程中，各部門之間還存在職責(zé)不清、劃分不明的問題，實施主體及相關(guān)部門配合不夠密切，存在一定程度的推諉現(xiàn)象，違規(guī)建筑占用河道、河岸，生活、建筑垃圾隨意傾倒等問題都亟待解決。

3.3 河道治理公眾參與度不足

提高公眾參與度既是生態(tài)治理的題中之義，也是促進(jìn)生態(tài)治理實效提升的應(yīng)有之義，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居民對河道水環(huán)境關(guān)注度高，但參與度較低。一方面，長期以來，城市河道的治理都是由政府主導(dǎo)或承擔(dān)，很大一部分公眾表現(xiàn)出自身參與意識較弱、行為缺乏主動性的特點，一些人抱著“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)，簡單認(rèn)為河道治理是只是政府的事，沒做好是政府的責(zé)任，缺乏愛河護(hù)河意識和有效行動。另一方面，公眾參與河道治理的渠道十分有限，缺乏便捷的信息獲取途徑和制度保障，參與主體主要是周邊居民，專業(yè)程度較低，而較為專業(yè)的第三方獨立環(huán)境研究機構(gòu)和社會組織大都是受政府部門委托才參與到治理項目中，缺乏參與主動性和獨立性。有效解決社會參與度低的問題，加強公眾的環(huán)境保護(hù)和河道治理意識，促進(jìn)各方機構(gòu)主動加人到污染治理中來，不僅能夠促進(jìn)河道的有效治理，更能從根本上減少污染的發(fā)生。

4 對城市河道治理的對策建議

城市河道污染是一個“多因多果”的問題，因此河道治理不是單一主體、單一領(lǐng)域或單一時間能夠解決的問題，必須堅持多元主體協(xié)同共治、多種因素綜合整治的長效治理機制，治理河道污染，主要不是解決水的問題，而是要解決與水相關(guān)的人的問題。其目標(biāo)在于通過河道的綜合治理，統(tǒng)籌城市水資源的生態(tài)、經(jīng)濟和社會屬性，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的互促共贏、政府和社會的互動合作，實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、群眾滿意、文化養(yǎng)成和生態(tài)文明的綜合效益最大化。

4.1 加強整體規(guī)劃與創(chuàng)新探索，建立自上而下與自下而上的雙向互動機制

把河道治理放在城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展中全盤考慮，將系統(tǒng)整體的理念貫穿到河道整治、維護(hù)、管理的全過程，堅持“一張圖”強化頂層規(guī)劃設(shè)計，堅持“一盤棋”強化指揮協(xié)調(diào)，構(gòu)建自上而下部門協(xié)調(diào)生態(tài)治理的工作格局。同時，根據(jù)河道和責(zé)任單位具體情況，突出問題導(dǎo)向和實踐導(dǎo)向，積極鼓勵河道治理的創(chuàng)新探索，并根據(jù)實際成效不斷推廣。

4.2 將河道治理與海綿城市建設(shè)相結(jié)合，加強源頭治理

通過徑流污染控制、排水系統(tǒng)完善、生態(tài)河岸改造等措施減少進(jìn)入河道的污染物，統(tǒng)籌做好全區(qū)主次雨污管網(wǎng)改造修復(fù)、水質(zhì)凈化、岸坡消險、水系連通、活水引入等配套工作，分期分批次有序推進(jìn)雨污分流工程。

4.3 多元參與，構(gòu)建社會主體廣泛參與的多中心治理格局

在政府主導(dǎo)下，最大限度地擴大參與主體，包括企業(yè)、社會組織、社區(qū)、居民、志愿者等。強調(diào)社會組織、企業(yè)和公民的主體地位，擴寬參與渠道，深化參與方式，建立平等交流、協(xié)商互動的合作機制，讓更多主體能夠參與到水環(huán)境綜合治理的全過程中來。改變由政府大包大攬的治理模式，成立由政府部門、社會機構(gòu)、公民代表共同組成的河道管理委員會，加強組織力與動員力，形成全社會公共參與的工作格局。

4.4 借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立河道治理智慧管理系統(tǒng)

依托浦口社會治理大聯(lián)勤APP開發(fā)河道治理信息管理平臺，推行水質(zhì)監(jiān)測全公開制度，居民可以隨時將水質(zhì)情況上傳到平臺，對于居民投訴的有關(guān)河道治理問題，按照河長負(fù)責(zé)制要求，及時回復(fù)并協(xié)同處理。適時開發(fā)集河道運行監(jiān)控、防汛應(yīng)急指揮、供水保障、輔助決策分析、市民互動、河長履職于一體的多功能河道綜合管理平臺，提升城市河道的管理水平和河道治理措施的工作效率。

4.5 建立健全城市河道長效治理機制

深入落實河長制，建立和完善河長制工作制度和考核辦法，創(chuàng)新探索巡河制、河長互巡制，建立健全水質(zhì)監(jiān)測、日常養(yǎng)護(hù)、聯(lián)合執(zhí)法等工作機制。制定出臺浦口區(qū)河道長效管理辦法，健全長效管理機制，實現(xiàn)“運動式治理”向“制度式治理”、“非常態(tài)管理”向“常態(tài)管理”的轉(zhuǎn)變，確保“整治一條、管好一條”。

4.6 加大宣傳引導(dǎo)

結(jié)合環(huán)?！?63”專項行動，鼓勵廣大群眾積極參與，對突出問題進(jìn)行曝光，加大整治宣傳力度，營造良好輿論氛圍，利用各種方式普及水環(huán)境保護(hù)知識，增強愛護(hù)水環(huán)境、保護(hù)河道的意識，營造濃厚的愛河護(hù)河氛圍，讓河道管理深入人心。