全過程人民民主的“統(tǒng)一性”理論與實踐[1]
——以北京市人大立法工作為例

李振寧

中國共產(chǎn)黨的二十大報告指出，“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主”。2019年11月2日，習近平總書記到上海市虹橋街道考察，指出“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主”，強調(diào)“人民代表大會制度是我國的根本政治制度，要堅持好，鞏固好，發(fā)展好，暢通民意反映渠道，豐富民主形式”。[3]全國人大常委會法制工作委員會：《堅持和踐行全過程民主 推進新時代立法工作高質量發(fā)展》，《中國人大》2021年第14期，第33頁。習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上首次提出“全過程人民民主”重大理念。此后在中央人大工作會議、黨的十九屆六中全會、黨的二十大上都對全過程人民民主進行了闡述、提出了要求。在中央人大工作會議上，習近平總書記深入闡述了全過程人民民主的重大理念，強調(diào)人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體；全過程人民民主實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一（以下簡稱“四個相統(tǒng)一”）。該論斷指出了各種民主形態(tài)、方式之間的關系，概括了全過程人民民主的特征，為我們正確理解把握全過程人民民主理念的內(nèi)涵和效果具有重要的指導意義。

習近平總書記在黨的二十大報告中進一步闡述了全過程人民民主的性質和未來的工作任務，指出發(fā)展全過程人民民主是中國式現(xiàn)代化的本質要求之一；到二〇三五年我國發(fā)展的總體目標之一是“全過程人民民主制度更加健全”；未來五年要使“全過程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化水平進一步提高”。黨的二十大報告提出的工作目標任務，可以“四個相統(tǒng)一”要求作為工作邏輯和評判標準，檢驗各項工作是否做到了“堅持人民主體地位，充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力”。立法是人大及其常委會的一項重要職能。習近平總書記指出，“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障”。[4]《習近平談治國理政》(第一卷),外文出版社2018年版,第28頁。對于人大立法而言，要以是否做到了“以人民為中心”、是否踐行了“全過程人民民主”理念、是否為了人民美好生活、是否保障了人民當家作主，尤其是是否做到了“四個相統(tǒng)一”，作為立法項目正當性、立法程序民主性和立法施行政治和社會效果的評判依據(jù)。

一、過程民主和成果民主相統(tǒng)一

（一）理論內(nèi)涵

習近平總書記強調(diào)，“要完善立法工作機制和程序，擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關系”;[5]習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第19頁?！吧朴趶娜嗣竦膶嵺`創(chuàng)造和發(fā)展要求中完善政策主張，善于從群眾中尋找解決問題的方案和辦法，使作出的決策和決策的執(zhí)行充分體現(xiàn)民心民意”。[6]參見《堅持以人民為中心——關于新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的根本立場》，《人民日報》2019年7月25日，第6版?？倳泴α⒎üぷ鳈C制和重大決策的要求包含了“過程”和“結果”兩個方面，公眾充分參與、充分表達的結果，是要求法律法規(guī)要能體現(xiàn)各種民主立法形式的結果，展現(xiàn)開門立法對科學立法的促進作用，使法律法規(guī)能準確科學地反映民情民意。

《立法法》第五條規(guī)定，立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！读⒎ǚā返囊?guī)定也是在立法過程和結果方面對民主立法提出了要求，過程方面要求立法是公開的，“開門立法”，人民是可廣泛參與的；結果方面則應體現(xiàn)人民的意志。

立法踐行過程民主與結果民主相統(tǒng)一，要求民主立法的過程是為了從民情中發(fā)現(xiàn)問題，從民意中梳理法規(guī)重點，在民智里總結修改方案，在民聲里檢驗制度效果。

（二）實踐探索

涉及千家萬戶切身利益的立法都要讓基層群眾廣泛參與。北京市踐行“全過程人民民主”的新實踐主要是為確保民生立法真實為民生而創(chuàng)新確立的?！叭f名代表下基層，全民參與修條例”做法是為推進《北京市生活垃圾管理條例》修改和《北京市物業(yè)管理條例》制定工作而首創(chuàng)。此后在醫(yī)院安全、歷史文化名城、接訴即辦、住房租賃條例立法過程成功運用并將其上升為機制。

民主立法不僅僅是采用了多少種征求意見的方式，也不僅僅是總結出人民提了多少意見，更重要的是考察這些意見是否得到考慮和采納，如何運用到立法制度創(chuàng)制過程中。北京市文明行為促進條例由專委會提案，在起草前即采取多種形式進行問卷調(diào)查，20天內(nèi)網(wǎng)上點擊量達2200萬人次、回復網(wǎng)絡問卷141萬余人、回收入戶市民意見6400份、四級人大代表調(diào)查問卷10751份，將廣泛征求意見中人民群眾反映較為集中的10類最應倡導的文明行為和10類最反感的不文明行為直接寫入法規(guī)。接訴即辦工作條例一審后，通過全市人大代表之家和代表聯(lián)絡站平臺征求了11377名四級人大代表和66915名基層工作人員、市民群眾的意見，問題逐漸聚焦在訴求人權利義務和法律責任、分類處置和精準派單、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居委會辦理職責、考核機制等方面；二審后，經(jīng)市委同意，常委會組織市領導以人大代表身份深入全市各區(qū)代表之家、代表聯(lián)絡站，聽取市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級人大代表、接訴即辦承辦單位及部分市民群眾的意見建議，法制委員會在各方意見的基礎上將立法重點進一步聚焦到接訴即辦制度的功能定位、主動治理機制和考核評價制度上。

過程民主和成果民主更多的是關注于民主立法、開門立法方式的過程與結果。立法工作踐行全過程人民民主，應以過程民主保障結果民主，以民主的結果回應民主的過程。

二、程序民主和實質民主相統(tǒng)一

（一）理論內(nèi)涵

習近平總書記強調(diào)，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的”“一個國家民主不民主，要看權力運行規(guī)則和程序是否民主，更要看權力是否真正受到人民監(jiān)督和制約”；[7]參見《習近平在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話強調(diào)堅持和完善人民代表大會制度不斷發(fā)展全過程人民民主》，《人民日報》2021年10月15日，第1版?！叭嗣袷欠裣碛忻裰鳈嗬慈嗣袷欠裨谶x舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權利；要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利”。[8]《習近平談治國理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第292頁。因此民主權利的實現(xiàn)，應該是程序和實體方面共同的考察。程序民主是指民主的實現(xiàn)形式和程序方面的制度安排，強調(diào)在過程和程序方面是有人民廣泛參與、普遍表達意見的，是為了人民呼聲的表達和利益的保障而設計的程序，程序性的民主權利保障機制包括選舉、投訴、舉報等。實質民主是指最終實現(xiàn)了追求的目標，即確實有人民當家作主的效果，實體性的民主權利保障機制有滿意率、效果評估等。全過程人民民主，包含著多渠道、多形式充分表達意見的程序含義，更包含著“當家作主”這一實體含義，民主程序應該能推導、實現(xiàn)民主實質，而不是僅僅履行程序義務走過場。推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益。立法踐行程序民主和實質民主統(tǒng)一，就是要在保障程序性、形式民主的同時，實現(xiàn)根本性的實質民主，保障人民的權利不被剝奪、權益得以保障、人民當家作主。

（二）實踐探索

接訴即辦是落實以人民為中心的超大城市治理的典型實踐，立法是將接訴即辦制度化、規(guī)范化的重要舉措。在工作流程方面，條例確定了“全面接訴”原則，市民熱線服務工作機構應當通過語音、文字等形式全面、準確、規(guī)范記錄訴求；接訴后按照訴求類型分類處置；根據(jù)訴求內(nèi)容精準派單，對建立派單工作機制、異議審核機制和提升派單精準度提出要求。通過以上程序要求，實現(xiàn)“民有所呼、我有所應”的程序民主。在工作效果方面，簡單回應民眾的呼聲還不夠，應該對相關訴求有所作為。條例對承辦單位的辦理時限、首接負責和辦理要求等予以硬性和細化規(guī)定，規(guī)定市民服務工作機構對訴求人進行回訪了解辦理情況，建立以響應率、解決率、滿意率為核心內(nèi)容的考評機制，區(qū)政府對“吹哨”街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和“報到”部門進行雙考核，規(guī)定監(jiān)督監(jiān)察和承辦單位法律責任。通過對辦理程序以及辦理效果的要求，達到“民有所訴、我有所為”的實體民主。

在立法社會效應方面，條例確立了以民意、民情為驅動的社會治理機制。如政府應當聚焦訴求反映集中的高頻次、共性問題，開展重點領域和區(qū)域治理；對持續(xù)時間長、解決難度大的訴求開展專題研究，制定解決方案。街鄉(xiāng)應當發(fā)揮網(wǎng)格化管理作用，及時發(fā)現(xiàn)問題，主動解決問題。市民熱線服務機構運用數(shù)據(jù)分析和科技信息技術，支撐科學決策、精準施策。通過完善政策措施主動治理，保障“民有所想、我有所謀”的當家作主模式。

接訴即辦工作條例是與北京市委“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革同頻銜接的法規(guī)，從“吹哨報到”到“接訴即辦”是地方保障人民當家作主的自主實踐，是踐行社會主義民主政治的探索，將“民有所呼”轉化為12345的訴求派單、街道的哨聲、人大的立法項目來源以及黨和政府的工作落腳，是全方位、全天候的，不斷提升群眾獲得感、幸福感、安全感。程序民主和實質民主評價的是法律制度設計是否體現(xiàn)了人民有序參與和人民利益的保障。立法工作踐行全過程人民民主，既確保權力運行機制規(guī)范有序民主，又保證程序設計的依規(guī)是實現(xiàn)人民群眾利益。

三、直接民主和間接民主相統(tǒng)一

（一）理論內(nèi)涵

直接民主和間接民主是人民行使民主權利的兩種形式。習近平總書記強調(diào)，“人民通過選舉、投票行使權利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式?！盵9]習近平:《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》,人民出版社2014年版，第15頁。全過程人民民主就包含了人民直接參與國家各類事務管理的直接民主，和通過人民選舉出來的代表行使權利管理國家事務的間接民主。

國家權力根本上來自于人民，因此最普遍的民主、最徹底的人民主權原則體現(xiàn)應該是“全民立法”，因為全民立法在操作上效率極低，各國普遍采取了代議制立法和授權立法模式。在代議制立法模式下，立法民主和公眾參與立法程度的擴大，使立法有了更充分的民意基礎，也是立法項目合法性和正當性的保證。立法踐行全過程人民民主，既要充分發(fā)揮人大代表作用，又要廣泛、直接聽取人民群眾的意見，同時加強人大代表同人民群眾的聯(lián)系。

（二）實踐探索

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“建立基層立法聯(lián)系點制度”。基層立法聯(lián)系點具有接地氣、察民情、聚民智的“直通車”作用，是保證人民當家作主的有效方式和途徑。立法聯(lián)系點在常委會工作機構、人大代表、人民群眾之間建立起常態(tài)化的溝通橋梁，讓基層民眾、代表可以制度化地參與國家和區(qū)域立法、參與管理國家和社會事務。

北京市在密切與代表、人民聯(lián)系方面，也設置了基層立法聯(lián)系點，同時還探索了全國、市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表共同參與的“四級代表聯(lián)系機制”（2019年《中共北京市委關于新時代加強和改進人大工作的意見》）。在該機制基礎上，北京市人大常委會進一步發(fā)揮人大代表聯(lián)系機關的作用和制度優(yōu)越性，建立了“萬名代表下基層”機制。這一機制一是實現(xiàn)了直接民主與間接民主的互動?；顒佑墒腥舜蟪Ｎ瘯y(tǒng)籌、各級人大聯(lián)動、各級人大代表參加，共同“走街訪巷”征求民意。如圍繞《北京市生活垃圾管理條例》修改，全市16個區(qū)人大常委會同向發(fā)力，市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級人大代表聯(lián)動，1.2萬余名代表深入全市247個代表之家、2348個代表聯(lián)絡站，面對面聽取24萬余名市民、社區(qū)工作者、物業(yè)管理者、環(huán)衛(wèi)工作者及4170個單位的意見建議極大地調(diào)動了各級人大代表和民眾參與。二是彰顯身份與職責的平等。習近平總書記強調(diào)，“中國二百六十多萬各級人大代表，都要忠實代表人民利益和意志，依法參加行使國家權力”。[10]習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月6日，第1版。代表與代表之間是平等的，都代表一份民眾的囑托，擔任代表職務的市領導也需要全部進街道社區(qū)履職，下基層同群眾面對面交流。三是促進了立法與守法的融合。民眾普遍參與立法，則對立法有更多的認同和理解，有利于順暢執(zhí)法和全民守法，減少沖突降低成本，以立法的民主過程、依靠人民立法實現(xiàn)善治。人大立法工作踐行全過程人民民主，就是要把代表同群眾保持血肉聯(lián)系的制度優(yōu)勢與人大集體行權的基本原則緊密結合起來，提高全體代表履職的針對性、制度化和專業(yè)性，豐富直接民主和間接民主協(xié)調(diào)統(tǒng)一的實踐。

四、人民民主與國家意志相統(tǒng)一

（一）理論內(nèi)涵

根據(jù)憲法第二條規(guī)定，我們國家的一切權力屬于人民，國家由人民當家作主；人民當家作主的主要方式是通過人民代表大會制度行使國家權力，以及依照法律規(guī)定的途徑和形式管理國家事務、經(jīng)濟文化事業(yè)和社會事務。法律法規(guī)也是由人民通過代表、常委會組成人員表決通過的，因此無論是通過人民代表大會的代議制人民民主，還是通過法律規(guī)定方式的直接人民民主，最后都需要依托全國人大和地方各級人大及其常委會以法律法規(guī)的形式肯定下來。

國家意志是國家共同體集體意志的集合，是整個國家各類主體集體意愿的集中體現(xiàn)。列寧指出，“意志如果是國家的，就應該表現(xiàn)為政權機關所制定的法律”。[11]《列寧全集》（第25卷），人民出版社1958年版，第15頁?？梢哉f，法是國家意志的表現(xiàn)形式。在我國，法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)。黨的主張、人民意志通過法定程序上升為國家意志、轉化為法律。習近平總書記強調(diào)，“要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到依法治國全過程，使法律及其實施充分體現(xiàn)人民意志”。[12]《習近平談治國理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第115頁。因此，法承載著人民意愿的目的實現(xiàn)和國家意志的主張表達，作為國家意志表現(xiàn)的法律法規(guī)，在項目提出、制定程序和制度效果等各個方面體現(xiàn)一切權力屬于人民、彰顯人民主體地位、實現(xiàn)人民當家作主，對過程民主、成果民主、程序民主、實質民主、直接民主、間接民主等體現(xiàn)人民民主的各種民主形式提供法制保障。

（二）制度圖景

1.關于過程民主。過程民主要求具體工作廣泛聽取人民意見，體現(xiàn)人民的廣泛參與。如《北京中軸線文化遺產(chǎn)保護條例》第26條規(guī)定，北京中軸線保護區(qū)域內(nèi)的居民對遺產(chǎn)保護和利用工作享有知情權、參與權和監(jiān)督權。北京中軸線保護機構應當建立與北京中軸線保護區(qū)域內(nèi)居民的日常溝通機制，聽取對遺產(chǎn)保護與管理工作的意見和建議?！侗本┦袘敉鈴V告設施、牌匾標識和標語宣傳品設置管理條例》第12條規(guī)定，編制戶外廣告設施設置規(guī)劃，應當采取論證會、座談會等形式，廣泛聽取人大代表、政協(xié)委員、各有關部門、行業(yè)協(xié)會、專家和不同利益群體的意見，并向社會公開征求意見。

2.關于成果民主。成果民主要求將征求意見的結果進行反饋或予以具體體現(xiàn)。如《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第12條、第13條規(guī)定了意見征集機制，任何單位和個人都有權對城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實施、修改和監(jiān)督檢查提出意見和建議；北京市完善規(guī)劃的公眾參與機制，城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實施、修改和監(jiān)督檢查應當向社會公開，充分聽取公眾意見；更重要的是規(guī)定了公眾意見采納情況反饋機制，要及時將研究處理情況向公眾反饋。另如代表和社會參與討論立法規(guī)劃計劃，規(guī)劃計劃則包含了“加強民生領域立法，回應人民群眾反映強烈的突出問題”“聚焦人民群眾急盼”“保障和改善民生”等保障人民分享改革成果的立法項目。

3.關于程序民主。程序民主要求程序設計有民眾參與、以人民利益作為制度程序設計的正當性證成的依據(jù)。如在立法程序中，《北京市制定地方性法規(guī)條例》第36條規(guī)定，列入常委會會議議程的法規(guī)案，一般經(jīng)三次審議后交付表決，確保常委會組成人員充分審議。在經(jīng)濟工作監(jiān)督程序中，《北京市預算審查監(jiān)督條例》和《北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃審查監(jiān)督條例》規(guī)定有關專門委員會均需參與預算初步審查和計劃初步審查，擴展了代表、委員參與經(jīng)濟工作監(jiān)督的制度基礎。有的省份以人民利益為參照設計立法評估程序，如“地方性法規(guī)草案對自然人、法人和非法人組織權利義務關系的重大調(diào)整”有重大爭議的可以啟動立法評估；《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》第16條規(guī)定，立法后評估項目選取“直接關系人民群眾切身利益”的政府規(guī)章。

4.關于實質民主。實質民主要求工作過程和機制措施等，最終以人民利益為根本依歸。如“關系本市……群眾切身利益的重大改革舉措”屬于應當由人大常委會討論、決定的重大事項（《北京市人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規(guī)定》第4條第8項）；諸多立法程序、機制的設置，效果應該是“立法為民”“科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務”（《北京市制定地方性法規(guī)條例》第7條）。而“違法設定公民、法人和其他組織的權利與義務”“對公民、法人和其他組織的權利與義務的規(guī)定明顯不合理”等關系人民權利利益的問題，更是提出備案審查意見的重要標準（《北京市各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》第22條、第23條）。

5.關于直接民主和間接民主。各省制定地方性法規(guī)條例/立法條例是規(guī)范國家意志如何形成的法，對直接民主和間接民主的規(guī)定比較集中。直接民主方面，黨的十九大報告要求“擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。法律法規(guī)確定的人民政治參與秩序是最穩(wěn)定的。如公民可以提出制定地方性法規(guī)的建議（《甘肅省地方立法條例》第15條第3款、《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會及其常務委員會立法條例》第6條第2款、《河北省地方立法條例》第11條）；公民可以提出“民版”法規(guī)草案（甘肅第23條第2款、《海南省制定與批準地方性法規(guī)條例》第12條第4款）；公民可以旁聽常委會審議地方性法規(guī)（新疆第34條）；法規(guī)起草可以征求立法聯(lián)系點意見（《黑龍江省人民代表大會及其常務委員會立法條例》第27條第3款）。間接民主方面，人民當家作主、管理國家事務的主要實現(xiàn)形式是通過人大代表、常委會組成人員的履職實現(xiàn)的，以過程的、成果的、程序的、實質的民主彰顯代表的主體地位。以立法全過程為例，代表都有參與、發(fā)表意見、決定法條修改和法律制度設計的機會和權利。在立法動議階段，將代表議案建議作為立法項目來源（立法法第52條）；立法建議項目論證代表可以參加（《西藏自治區(qū)立法條例》第11條第2款）；規(guī)劃、計劃草案應當向省人大代表征求意見（《廣東省地方立法條例》第9條）。法律法規(guī)起草階段，甘肅條例第28條、《北京制定地方性法規(guī)條例》第16條規(guī)定可以邀請人大代表參加；《江蘇省制定和批準地方性法規(guī)條例》第13條、《四川省人民代表大會及其常務委員會立法條例》第15條要求起草法規(guī)應當征求人大代表意見。法規(guī)審議階段，法規(guī)草案一般要提前發(fā)給代表/常委會組成人員提前了解，常委會審議法規(guī)案時“應當”邀請全國人大代表或省人大代表列席（《山東省地方立法條例》第32條第2款）。

五、結語

人大立法工作中既有程序問題，也有實體問題、技術問題，是踐行全過程人民民主理念的良好承載體和觀察切入點。立法工作要堅持立法目的為了人民，立法過程依靠人民，立法效果造福人民，實踐把人民當家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來的要求。同時將立法工作中全過程人民民主實踐以法的形式予以固化，形成人民當家作主既有過程參與又有結果體現(xiàn)、既有程序融入又有實質保障、既有直接管理又有間接行權的制度圖景。