科技創(chuàng)新政策質(zhì)量特征及評價(jià)指標(biāo)體系研究

薛景

摘要：近年來，科技創(chuàng)新政策質(zhì)量越來越受到關(guān)注。雖然學(xué)術(shù)界對科技創(chuàng)新政策的研究很多，但卻沒有對科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的內(nèi)涵進(jìn)行明確的界定，基于此，本文對科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的內(nèi)涵進(jìn)行了深入的研究，并在此基礎(chǔ)上，探討了科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的主要特征，詳細(xì)闡述了科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的前瞻性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性與可操作性。最后從政策系統(tǒng)、政策過程、政策結(jié)果三個(gè)方面，構(gòu)建了科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的評價(jià)指標(biāo)體系。

關(guān)鍵詞：政策系統(tǒng)；政策過程；政策結(jié)果；科技創(chuàng)新政策質(zhì)量

我國對科技創(chuàng)新政策的研究始于上個(gè)世紀(jì)80年代，較之世界上其他國家，起步較晚。但隨著實(shí)踐的深入發(fā)展，我國科技創(chuàng)新政策發(fā)展也取得了重大的突破。從鄧小平同志提出“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”這一著名論斷以來，我國相繼出臺(tái)了大量關(guān)于支持和鼓勵(lì)科技創(chuàng)新的法律法規(guī)，有效地推動(dòng)了科技創(chuàng)新事業(yè)的發(fā)展。黨的十八大明確提出要實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，黨的十八屆五中全會(huì)也強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo)，必須樹立“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念。黨的十九大報(bào)告提出“加快建設(shè)創(chuàng)新型國家”，并指明了方向：2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力將大幅躍升，躋身創(chuàng)新型國家前列?？萍紕?chuàng)新關(guān)系到一個(gè)國家的前途和命運(yùn)，所以社會(huì)各界學(xué)者都格外重視科技創(chuàng)新政策的理論研究。

一、 科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的內(nèi)涵研究

國外學(xué)者就什么是科技創(chuàng)新政策已經(jīng)作了大量的探討，我國學(xué)者也對其進(jìn)行了一些研究，比較有代表性的定義如下：

肖士恩提出，科技創(chuàng)新政策是指政策制定機(jī)構(gòu)基于科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長的目的，對本轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)公共資源進(jìn)行權(quán)威性分配，它包括政策制定、政策實(shí)施和政策評價(jià)三個(gè)階段；張永安，耿吉吉，王燕妮則提出，科技創(chuàng)新政策，即政府在一定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)既定的科技、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)而制定和推行的，有關(guān)貫徹科教興國戰(zhàn)略、支持科技進(jìn)步和創(chuàng)新的基本準(zhǔn)則[1]。

朱正奎認(rèn)為，簡單說來，所謂科技創(chuàng)新政策，即國家和地區(qū)采取的一系列支持和鼓勵(lì)科技創(chuàng)新的直接措施和間接措施[2]；張傳杰，張妍則認(rèn)為，科技創(chuàng)新政策是政府為履行自身職能而采用的工具和手段的總和，在引導(dǎo)、支持、鼓勵(lì)創(chuàng)新活動(dòng)和成果應(yīng)用方面具有顯著影響力。

科技創(chuàng)新政策研究是一種新興的研究，是解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的需要，也是發(fā)展國家科技創(chuàng)新事業(yè)的需要。科技創(chuàng)新作為核心競爭力，對綜合國力的影響可見一斑。為了占據(jù)新的制高點(diǎn)，世界各國、各地區(qū)的政府和學(xué)者都把科技創(chuàng)新政策質(zhì)量作為增強(qiáng)本國競爭力的法寶。通過查找相關(guān)的文獻(xiàn)和資料，發(fā)現(xiàn)對科技創(chuàng)新政策質(zhì)量內(nèi)涵的界定如下：

盡管對政策質(zhì)量內(nèi)涵的界定眾說紛紜，但有一點(diǎn)是共同的，那就是從效率和公平兩個(gè)方面來進(jìn)行界定。簡單來說，大部分學(xué)者認(rèn)為，所謂政策質(zhì)量，就是指政策價(jià)值的合法性和政策效率的合理性[3]。

目前學(xué)術(shù)界對于科技創(chuàng)新政策評價(jià)的理論研究并不算少，然而卻沒有明確界定出科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的內(nèi)涵，以至于提到科技創(chuàng)新政策質(zhì)量時(shí)，它都是作為一種主觀性的價(jià)值判斷[4]。綜上所述，本文認(rèn)為科技創(chuàng)新政策質(zhì)量是指科技創(chuàng)新政策的合理程度，即與政策目標(biāo)的契合程度、對信息資源的利用程度、與政策環(huán)境的適應(yīng)程度以及對政策對象利益的體現(xiàn)程度。

二、 科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的特征研究

科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的優(yōu)劣直接影響著國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，一項(xiàng)好的科技創(chuàng)新政策，可以支持和鼓勵(lì)科技進(jìn)步與創(chuàng)新，增強(qiáng)國家創(chuàng)新能力；反之，一項(xiàng)差的科技創(chuàng)新政策，會(huì)阻礙科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化和社會(huì)進(jìn)步。因此，在衡量一個(gè)國家政治文明程度的時(shí)候，通常會(huì)考慮科技創(chuàng)新政策質(zhì)量這個(gè)因素。

（一） 科技創(chuàng)新政策的前瞻性

高質(zhì)量的科技創(chuàng)新政策具有前瞻性的特點(diǎn)。當(dāng)今社會(huì)，科學(xué)技術(shù)發(fā)展日新月異，知識(shí)與信息的流動(dòng)越來越快，創(chuàng)新周期也不斷縮短，因此，科技創(chuàng)新政策背負(fù)著巨大的歷史重?fù)?dān)，它需要精確地了解到未來科技發(fā)展的一個(gè)趨勢和主流方向。雖然科技創(chuàng)新政策是為解決現(xiàn)實(shí)問題而提出的，但這并不代表它不是對未來的發(fā)展的一種安排與指南。用前瞻性來衡量科技創(chuàng)新政策，意在表明以前實(shí)施的科技創(chuàng)新政策要為將來出臺(tái)的科技創(chuàng)新政策作必要的鋪墊。在實(shí)際生活中，為了對科技創(chuàng)新政策的前瞻性進(jìn)行衡量和評價(jià)，通常會(huì)引入時(shí)限性的概念，也就是在未來某一時(shí)點(diǎn)對科技創(chuàng)新政策的前瞻性進(jìn)行考量[5]。

（二） 科技創(chuàng)新政策的戰(zhàn)略性

高質(zhì)量的科技創(chuàng)新政策具有戰(zhàn)略性的特點(diǎn)。戰(zhàn)略性是指科技創(chuàng)新政策服務(wù)于總體的科技經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，而不僅僅局限于單方面的短期目標(biāo)。科技創(chuàng)新政策的戰(zhàn)略性，簡單來說，就是一個(gè)國家確定的關(guān)于未來很長一段時(shí)期內(nèi)（通常是5年或者5年以上）科技創(chuàng)新發(fā)展的整體目標(biāo)，它對經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局和長遠(yuǎn)發(fā)展具有不可忽視的作用；科技創(chuàng)新政策是基于整體制定的，在總體上能夠起到重要作用，對總體有關(guān)鍵的或方向性的指導(dǎo)意義?？萍紕?chuàng)新政策的戰(zhàn)略性具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，要進(jìn)行戰(zhàn)略定位，通過國際和國內(nèi)環(huán)境條件對比分析，確定國家在世界科技之林中所處的地位；其次，要進(jìn)行戰(zhàn)略選擇，選擇走適合自身發(fā)展的道路；最后，通過制定一系列科技創(chuàng)新政策將目標(biāo)付諸于實(shí)踐。

（三） 科技創(chuàng)新政策的系統(tǒng)性

高質(zhì)量的科技創(chuàng)新政策更加注重系統(tǒng)性，系統(tǒng)性是指科技創(chuàng)新政策的制定和執(zhí)行牽扯到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的眾多部門，必須要加強(qiáng)不同部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，避免政出多門、相互矛盾和相互扯皮情況的發(fā)生[6]。科技創(chuàng)新事業(yè)的發(fā)展必須統(tǒng)籌兼顧，要正確處理好眼前利益和長遠(yuǎn)利益兩者之間的關(guān)系，不能以犧牲資源、環(huán)境為代價(jià)來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和促進(jìn)科技和社會(huì)進(jìn)步。為防止政策自相矛盾情況的發(fā)生，政策主體需要從系統(tǒng)性出發(fā)來制定科技創(chuàng)新政策，以保證前后政策的相對一致性。因此，在制定和執(zhí)行科技創(chuàng)新政策時(shí)，必須兼顧教育科技、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活質(zhì)量、社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境等眾多系統(tǒng)，促進(jìn)地區(qū)行業(yè)部門之間的溝通與交流。

（四） 科技創(chuàng)新政策的可操作性

高質(zhì)量的科技創(chuàng)新政策具有可操作性的特點(diǎn)。科技創(chuàng)新政策是觀念層面的東西，要具有現(xiàn)實(shí)性，變成現(xiàn)實(shí)層面的東西，其可操作性是個(gè)關(guān)鍵因素?？刹僮餍允侵缚萍紕?chuàng)新政策要便于相關(guān)政策執(zhí)行者和政策承受者應(yīng)用，要能夠很方便地完成政策的各種要求，簡單來說，就是指科技創(chuàng)新政策的各項(xiàng)措施在實(shí)踐中容易推行，是科技創(chuàng)新政策的有效執(zhí)行在技術(shù)層面上的表現(xiàn)[7]。在當(dāng)今時(shí)代，科技創(chuàng)新政策的可操作性更多地體現(xiàn)為在投入成本足夠低的情況下實(shí)現(xiàn)所要達(dá)到的科技經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。概括地講，科技創(chuàng)新政策要具有可操作性，必須具備三個(gè)條件。首先，科技創(chuàng)新政策目標(biāo)的合理性，也就是說科技創(chuàng)新政策的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)切實(shí)可行。其次，科技創(chuàng)新政策工具的合理性，也就是說科技創(chuàng)新政策的工具要選擇得當(dāng)。具體說來，可以采用的科技創(chuàng)新政策工具主要有：財(cái)政政策、金融政策和稅收政策等。最后，科技創(chuàng)新政策內(nèi)容的合理性，也就是說科技創(chuàng)新政策的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)科學(xué)可靠。

三、 科技創(chuàng)新政策質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系研究

構(gòu)建科技創(chuàng)新政策質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系是一項(xiàng)十分復(fù)雜而細(xì)致的工作，盡管迄今為止學(xué)術(shù)界對于科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的評價(jià)指標(biāo)體系仁者見仁智者見智，但卻存在著這樣的共識(shí)：一項(xiàng)質(zhì)量高的科技創(chuàng)新政策，首先，它能夠滿足社會(huì)總體發(fā)展的根本要求；其次，它有助于后期的操作和執(zhí)行；再次，它有利于提升政策本身的執(zhí)行力；最后，它可以加快和促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展[8]。

（一） 科技創(chuàng)新政策系統(tǒng)評價(jià)

從系統(tǒng)論的角度看，科技創(chuàng)新政策的運(yùn)行是以科技創(chuàng)新政策系統(tǒng)為基礎(chǔ)的，科技創(chuàng)新政策系統(tǒng)是政策研究的重要內(nèi)容，是研究政策質(zhì)量的前提。我國學(xué)者普遍認(rèn)為，科技創(chuàng)新政策系統(tǒng)就是由科技創(chuàng)新政策主體、政策客體、政策環(huán)境及其政策工具之間相互影響、相互作用而構(gòu)成的系統(tǒng)。從科技創(chuàng)新政策主體、客體、環(huán)境及其工具之間相互關(guān)系的角度對科技創(chuàng)新政策系統(tǒng)進(jìn)行評價(jià)分析，是科技創(chuàng)新政策質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系研究必不可少的部分。

科技創(chuàng)新政策系統(tǒng)的評價(jià)指標(biāo)主要是合法性、有效性、充分性、社會(huì)發(fā)展總體指標(biāo)?？萍紕?chuàng)新政策的合法性是評價(jià)科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的一個(gè)重要范疇，包括兩層含義，一是政治層面的正當(dāng)性，即科技創(chuàng)新政策是否體現(xiàn)公民意志、維護(hù)公民利益；二是科技創(chuàng)新政策本身、制定過程是否符合具體法律法規(guī)的約束性。有效性是指科技創(chuàng)新政策能否順利實(shí)現(xiàn)科技經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)，在實(shí)際生活中產(chǎn)生預(yù)期的效果，解決發(fā)展過程中遇到的問

題[9]。一項(xiàng)科技創(chuàng)新政策如果不能解決問題，那它就會(huì)被認(rèn)定為是無效的。無效的科技創(chuàng)新政策會(huì)將政策通道堵塞起來，從而阻礙新的科技創(chuàng)新政策的出臺(tái)。充分性是指一項(xiàng)科技創(chuàng)新政策，在其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，解決問題的程度如何。社會(huì)發(fā)展總體指標(biāo)，是指科技創(chuàng)新政策在實(shí)施前社會(huì)發(fā)展情況是怎樣的，在實(shí)施后社會(huì)發(fā)展情況又是怎樣的，是一種對比性研究，主要研究科技創(chuàng)新政策對社會(huì)進(jìn)步的影響，它包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、行政、風(fēng)險(xiǎn)五個(gè)方面。

（二） 科技創(chuàng)新政策過程評價(jià)

科技創(chuàng)新政策過程評價(jià)是一種全方位的評價(jià)方式，但由于其涉及面廣，因此所花費(fèi)成本比較高。通常它關(guān)注的焦點(diǎn)是從政策制定、執(zhí)行、監(jiān)控、評估到終結(jié)的整個(gè)過程，這樣方便隨時(shí)了解情況，以供政策制定主體參考，是否要終結(jié)或者繼續(xù)一項(xiàng)科技創(chuàng)新政策。

科技創(chuàng)新政策過程的評價(jià)指標(biāo)包括適當(dāng)性、執(zhí)行能力、可行性、公眾參與度、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等。適當(dāng)性，是指科技創(chuàng)新政策的科技經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)在現(xiàn)實(shí)生活中的重要性程度和緊迫性程度；所謂執(zhí)行能力，主要是考察科技創(chuàng)新政策成功或失敗背后的深層次原因，從而提出對策和建議；可行性在于科技創(chuàng)新政策能否積極適應(yīng)多變的政策環(huán)境并得到順利執(zhí)行，包括政治可接受性、經(jīng)濟(jì)可承受性、社會(huì)可接受性和管理可行

性[10]。一項(xiàng)科技創(chuàng)新政策是否成功，常常取決于它的公民參與度。在民主日益發(fā)展的今天，公眾參與不僅越來越普遍，而且發(fā)揮著舉足輕重的作用。社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，是指科技創(chuàng)新政策旨在把發(fā)展作為自己的首要選擇與追求目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)發(fā)展以改善和提高生活質(zhì)量為目的，與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)。一項(xiàng)生命力持久的科技創(chuàng)新政策，其必然具有兼容性，不會(huì)和其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化政策產(chǎn)生矛盾，與此同時(shí)，它還必須具有靈活性和前瞻性，能夠應(yīng)對不斷發(fā)展的政策環(huán)境，以保證科技創(chuàng)新政策的連續(xù)性。一項(xiàng)高質(zhì)量的科技創(chuàng)新政策除了可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，解決政策動(dòng)態(tài)演變過程中出現(xiàn)的發(fā)展問題，還可以明確所要達(dá)成的既定政策目標(biāo)，充分運(yùn)用現(xiàn)行的制度規(guī)范和基本行動(dòng)準(zhǔn)則去指導(dǎo)人們的行為和活動(dòng)，從真正意義上滿足人們的發(fā)展需求。

（三） 科技創(chuàng)新政策結(jié)果評價(jià)

政策結(jié)果是科技創(chuàng)新政策質(zhì)量評價(jià)的關(guān)鍵，具體來說，人們會(huì)比較關(guān)注政策實(shí)施的結(jié)果，并以此來評判政策是否實(shí)現(xiàn)了其既定的目標(biāo)?？萍紕?chuàng)新政策結(jié)果的評價(jià)指標(biāo)包括效率、效益、回應(yīng)性、公平性等。

效率指標(biāo)是評價(jià)科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的關(guān)鍵要素，通過成本效能分析和成本效益分析，可以反映出某一項(xiàng)科技創(chuàng)新政策本身質(zhì)量的優(yōu)劣。效益指標(biāo)是評價(jià)一項(xiàng)科技創(chuàng)新政策的質(zhì)量時(shí)不能忽視的考量標(biāo)準(zhǔn)，它以一項(xiàng)科技創(chuàng)新政策實(shí)現(xiàn)其科技經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)的程度作為測量尺度，來考察該項(xiàng)科技創(chuàng)新政策產(chǎn)生的效果是否與既定的政策目標(biāo)相符合[11]?；貞?yīng)性指標(biāo)是對科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的總體評價(jià)，關(guān)注的是特定科技創(chuàng)新政策在其執(zhí)行后能夠在多大程度上滿足群體或個(gè)人的需要，主要考察科技創(chuàng)新政策出臺(tái)后帶來的社會(huì)影響。公平性指的是成本和效益在社會(huì)不同利益群體之間的不同分配。用公平性來評價(jià)科技創(chuàng)新政策質(zhì)量，它關(guān)注的焦點(diǎn)是個(gè)人、團(tuán)體或組織是否被公平地對待，尤其是社會(huì)弱勢群體是否享受到了更多人性化的服務(wù)[12]?？萍紕?chuàng)新政策要特別關(guān)注那些社會(huì)弱勢群體，需要更多地為他們考慮，為他們爭取更大的利益，實(shí)現(xiàn)真正意義上的社會(huì)公平。

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（作者單位：中共上海市委黨校，上海 200000）