食品安全折射出的法律問題

王雅寧 廖明媚

“民以食為天，食以安為先?！?/p>

提起食品安全，不禁使人聯(lián)想到前不久國家及岳陽市食藥監(jiān)局曝光的30批次不合格食品，沃爾瑪?shù)却笮统幸酄可嫫渲?。還有雖時間久遠但仍記憶猶新的三聚氰胺、瘦肉精及蘇丹紅等重大食品安全事件。這些都暴露出我國食品安全立法及監(jiān)管的無力，突顯了食品安全監(jiān)管工作中存在的問題和缺陷。今年政府工作報告中曾兩次重點提到食品安全，明確：為了人民健康，要加快健全統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機制，嚴守從農(nóng)田到餐桌，從實驗室到醫(yī)院的每一道防線，讓人民群眾吃得安全、放心。在此，向我們民眾傳遞了兩個訊息，其一就是要健全統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機制；其二是要建立從“食物源頭到成品”的層層監(jiān)管鏈條。政府的決心毋庸置疑是堅定的，但食品安全現(xiàn)狀卻仍不容樂觀。為此，本文從我國食品安全現(xiàn)狀著眼，從立法及監(jiān)管的角度，作以下幾點探討。

一、目前我國食品安全方面存在的問題

應(yīng)食品安全之嚴峻形勢，我國最高立法機構(gòu)于2015年對《食品安全法》啟

動了修訂程序并已施行，雖在一定意義上完善了食品安全立法，但仍存在監(jiān)管體制不權(quán)威、法律體系不系統(tǒng)、不完善、監(jiān)管力度不夠及違法成本低等問題。

（一）、食品藥品監(jiān)督管理體制不統(tǒng)一或不權(quán)威，各地食品藥品監(jiān)管體制改革不盡如人意。

從目食藥監(jiān)管體制改革實踐來看，各地模式五花八門，有二合一，三合一，四合一，還有XX委員會，有些地方市一級一個改革模式，市轄區(qū)一個或多個模式，縣一級再出現(xiàn)一種或多種模式，食品藥品機構(gòu)名稱更是百花齊放：有食品和市場監(jiān)督管理局，有市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會，有工商質(zhì)量技術(shù)和食品藥品監(jiān)督管理局，有食品藥品監(jiān)督和工商行政管理局，有食品藥品監(jiān)督和工商質(zhì)監(jiān)管理局，有食品藥品監(jiān)督和工商質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局，有市場監(jiān)管局，還有市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局。雖然這些機構(gòu)基本上都加掛了食品藥品監(jiān)管局的牌子，但從整個食品藥品監(jiān)管體制的系統(tǒng)性和獨立性來講，顯然未達到國務(wù)院要求的“統(tǒng)一權(quán)威”，也不利于食品藥品監(jiān)管工作自上而下的開展。

（二）、法律條文過于概況、抽象，缺乏可操作性。

最新《食品安全法》引進了英美等發(fā)達國家的食品全程追溯制度。要求食品

生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定，建立食品安全追溯體系，保證食品可溯。國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營者采用信息化手段采集、留存生產(chǎn)經(jīng)營信息，建立食品安全追溯體系。但如何才能實現(xiàn)食品及食用農(nóng)產(chǎn)品的全程可追溯？這是目前面臨的一個大問題。受發(fā)展水平和生產(chǎn)經(jīng)營特點等情況制約，現(xiàn)階段將所有食品及相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者均納入全程追溯范圍，又不現(xiàn)實；排除在外，又不公平，阻斷了消費者的知情權(quán)。從國際經(jīng)驗來看，依靠科技信息手段，的確可以高效率地實現(xiàn)食品信息可追溯，但也要考慮實施的成本問題，食品生產(chǎn)經(jīng)營者有履行可追溯的義務(wù)，但履行的成本是否會轉(zhuǎn)嫁給消費者？正所謂“羊毛出在羊身上”。如此，則又會導(dǎo)致物價上升，違背了立法的本意。因此，急需我們拿出一套與中國國情相適應(yīng)的追溯方案。

（三）、我國食品安全法律體系缺乏系統(tǒng)性，法律要素重復(fù)且規(guī)定不統(tǒng)一。

雖然我國頒布實施的食品安全方面的法律法規(guī)數(shù)量較多，如《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》及《消費者權(quán)益保障法》等，但是卻出現(xiàn)分段立法、條款分散、調(diào)整范圍較窄等缺陷；其次民眾報以厚望的《食品安全法》并沒有覆蓋食品安全的眾多問題，配套的法律法規(guī)仍未形成或不夠完善；另外，從現(xiàn)有的法律來看，也經(jīng)常會出現(xiàn)矛盾之處，如《食品安全法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》在許多規(guī)定上都是重復(fù)的，經(jīng)常出現(xiàn)針對同一違法行為，不同執(zhí)法主體依照不同執(zhí)法標準，處理同一問題。

（四）、《食品安全法》相關(guān)條款規(guī)定過于彈性，不利于遏制、威懾有問題的食品企業(yè)。

最新《食品安全法》采納了國際上一些先進法律制度，包括食品安全危機應(yīng)

急處理、召回制度、食品安全追溯制度、食品安全責(zé)任險制度等，但在具體法律制度上仍然存在問題，在實踐中也暴露出諸多不足之處，例如：《食品安全法》規(guī)定，食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)的食品不符合安全標準或有證據(jù)證明可能危害人體健康的，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)，召回已經(jīng)上市銷售的食品，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者...........食藥監(jiān)督部門認為必要的，可以實施現(xiàn)場監(jiān)督。該條規(guī)定的是召回的食品進行無害化處理和銷毀時，執(zhí)行部門的監(jiān)管措施。但該措施過于彈性，如執(zhí)法部門認為沒必要到場的，完全靠生產(chǎn)經(jīng)營者的自律顯然是不能達到目的的，生產(chǎn)經(jīng)營者為了利益，很可能挺而走險，不予銷毀，改頭換面后繼續(xù)對外銷售，后果不堪設(shè)想。

（五）、違法成本低，以罰代執(zhí)、以罰代刑。

新法規(guī)定，禁止將劇毒、高毒農(nóng)藥用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材等國家規(guī)定的農(nóng)作物。違法使用劇毒、高毒農(nóng)藥的，除依照有關(guān)法律、法規(guī)給予處罰外，可以由公安機關(guān)依照規(guī)定給予行政拘留。同時新法在法律責(zé)任章節(jié)對違法企業(yè)的具體違法行為規(guī)定了沒收、罰款、拘留、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證的法律責(zé)任。而刑法則僅有零散的幾條關(guān)于生產(chǎn)、銷售偽劣、有毒有害及不符合衛(wèi)生標準食品的罪名，沒有從源頭或中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)預(yù)防，且追究刑事責(zé)任須以銷售或造成嚴重后果為前提。對于違法企業(yè)而言，一般情況下，罰款或拘留幾天就可以了事，只要不造成嚴重后果，都是可以用錢來解決的。食品安全案件查處率低，移交率更低，經(jīng)常以行政處罰代替刑事追究。低廉的違法成本，導(dǎo)致食品犯罪猖獗，罰款后又繼續(xù)從事違法勾當(dāng)，屢禁不止。

（六）、消費者維權(quán)依據(jù)不足，訴訟舉證難度大。

食品消費是個非常常規(guī)的領(lǐng)域，消費者們幾乎每天都會有食品買賣，但一般

都很難主動地保留相關(guān)購物發(fā)票或其他與此相關(guān)材料以備后用。當(dāng)出現(xiàn)問題食品，食品消費者想主張權(quán)利時，卻發(fā)現(xiàn)沒有多少有用的證據(jù)材料，出現(xiàn)舉證困難，最終導(dǎo)致敗訴。例如，2011年發(fā)生的“雙匯瘦肉精”事件當(dāng)中，依據(jù)相關(guān)的訴訟原則，消費者權(quán)益訴訟必須遵循“誰主張，誰舉證”的原則，只有舉證出因食用含有雙匯產(chǎn)品導(dǎo)致其身心受到了相應(yīng)的損害，這樣才能獲得相應(yīng)的賠償。不過，大多數(shù)消費者沒有保留雙匯產(chǎn)品的包裝，也不注意索要相應(yīng)的購貨發(fā)票或收據(jù)。而且要提起相關(guān)的民事訴訟還必須有經(jīng)過醫(yī)學(xué)鑒定的損害身體健康的事實，并證明此損害是由含有瘦肉精的雙匯產(chǎn)品所造成的，消費者同時做到這兩點是十分困難的。

二、應(yīng)對措施及建議

（一）、建立健全統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機制

1、“統(tǒng)一權(quán)威”的內(nèi)涵

“統(tǒng)一權(quán)威”的前提是食品藥品監(jiān)管體制，從全國到地方內(nèi)部機構(gòu)職能的統(tǒng)

一性、監(jiān)管執(zhí)法尺度的一致性、執(zhí)法的權(quán)威性。原來各地食藥監(jiān)管局都是與工商、質(zhì)監(jiān)等市場監(jiān)管部門合并而成，雖表面是食藥監(jiān)管局或有些地方干脆名稱就未統(tǒng)一，導(dǎo)致內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不一、原本不懂食藥的人員無法承擔(dān)專業(yè)性強的食藥工作，執(zhí)法不一，沒有權(quán)威性?，F(xiàn)行這種將簡單部門合并、設(shè)置機構(gòu)形式多樣的做法，偏離了統(tǒng)一權(quán)威食藥監(jiān)管體制的內(nèi)涵。

2、將食藥監(jiān)管機構(gòu)獨立出來，與市場監(jiān)督管理局并存?！岸嗪弦弧钡氖袌霰O(jiān)管模式，使食藥監(jiān)管工作的重要性大大降低，專業(yè)性被弱化，監(jiān)管力度及實際效能降低。總局是食品藥品監(jiān)管，而地方各級卻還是食藥與工商、質(zhì)監(jiān)及多部門合并的情況，上下不協(xié)調(diào)。同時，監(jiān)管機構(gòu)名稱標識不統(tǒng)一、執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、法律文書不統(tǒng)一等，嚴重影響了法律實施的效果。加之食藥監(jiān)管具有很強的專業(yè)性、技術(shù)性及特殊重要性，與市場監(jiān)管無論在監(jiān)管對象、監(jiān)管目的及手段上等均不盡相同。因此，只有將食藥安全監(jiān)管機構(gòu)獨立出來，與市場監(jiān)督管理局并存，才能各自履職，各司其責(zé)，才能具有權(quán)威性。如此，方能加大加強監(jiān)管力度，食品安全才會有保障。另外，應(yīng)將各地方須單獨設(shè)置食藥監(jiān)管機構(gòu)列入《食品安全法》，并作為創(chuàng)建食品安全城市的一項準入標準。

3、從中央到地方實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，但責(zé)權(quán)到人。凡屬于食藥問題，地方可以直接匯報中央，無需經(jīng)過政府部門層層審批。同時，對省、市、縣、鎮(zhèn)各級事權(quán)要進行明確劃分，責(zé)任到人。結(jié)合網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管，分別劃定四級監(jiān)管網(wǎng)路，并建立網(wǎng)路監(jiān)管團隊，建立起屬地管理、分級負責(zé)、覆蓋全國、責(zé)任到人的無縫銜接的食藥監(jiān)管模式。

（二）、建立完善、系統(tǒng)的食品安全法律體系，防止法律條文漏洞。

要從宏觀和微觀兩個層面嚴把法律關(guān)：第一是從上而下、從各個方面讓我們的法律周延，環(huán)環(huán)相扣，避免疏漏；第二是結(jié)合我國當(dāng)前實際，從法律每個條文本身把控風(fēng)險，制定嚴格的法律條文，防止漏網(wǎng)、僥幸之魚。參考英美國家的食品安全法律，本人結(jié)合我國實際，提出以下幾點建議：

1、從立法層面明確，授予食藥監(jiān)管局在食品供應(yīng)方面擁有廣泛的、預(yù)防

性控制措施，要求在食品供應(yīng)鏈的所有環(huán)節(jié)建立全面的、基于科學(xué)的預(yù)防控制機制，并有權(quán)進行立法。將危害分析和風(fēng)險預(yù)防控制措施的理念、方法以法律形式強制應(yīng)用于食品鏈的所有企業(yè)和所有環(huán)節(jié)。除一些執(zhí)行其他標準的食品企業(yè)按相關(guān)法規(guī)執(zhí)行外，其他食品企業(yè)的所有者、經(jīng)營者或負責(zé)人，必須對其所生產(chǎn)、加工、包裝或存儲食品可能造成的危害及影響進行評估，并采取預(yù)防措施將危害的產(chǎn)生降至最低或避免發(fā)生，按照要求保證該食品未經(jīng)摻雜或者無錯誤標識，食藥監(jiān)管局負責(zé)監(jiān)控上述控制措施的實施，并留存監(jiān)控記錄。真正做到嚴守“從農(nóng)田到餐桌”這一防線。

2、增加銷售運輸及售后召回環(huán)節(jié)的罪名，最大程度遏制犯罪，切斷不安全食品物流運輸鏈條，減少危害結(jié)果。我國現(xiàn)行刑法沒有規(guī)定對行為人危險食品在銷售之前被查獲應(yīng)該如何處理，可以考慮借鑒瑞典、意大利等國刑法的規(guī)定，增設(shè)非法持有、運輸危險食品罪的條文。即如果行為人（如物流企業(yè)）主觀上知道自己所持有、運輸?shù)奈ｋU食品可能會造成嚴重危害后果，為通過銷售、運輸?shù)确绞侥踩》欠ɡ娑诳陀^上實施持有、運輸?shù)男袨椋蛻?yīng)當(dāng)認為具有社會危害性。如刑法增加該條款（可考慮設(shè)置一定貨值或數(shù)量），則可在一定程度上切斷不安全食品的物流運輸鏈條。此外，還應(yīng)參照歐美、日本、香港等地的食品召回制度增設(shè)拒不召回不符合食品安全標準食品罪。該罪是一種不作為犯罪，是指食品的生產(chǎn)者、銷售者發(fā)現(xiàn)不符合安全標準存在安全問題或隱患的缺陷食品后，負有停產(chǎn)、召回有缺陷食品的義務(wù)，若不履行召回義務(wù)，沒有召回或沒有及時召回存在有缺陷的食品而使危害結(jié)果進一步擴大的行為。該罪名的增加有利于不安全產(chǎn)品的及時召回，減少危害社會的后果。

3、新法推行后，應(yīng)加快食品安全監(jiān)管方面相關(guān)法規(guī)及規(guī)章的立法進度，保證形成自上而下監(jiān)管體系。避免上面政策好，下面不了了的現(xiàn)象發(fā)生。

制定《食品安全法》后，應(yīng)及時制定配合新法施行的相關(guān)法律實施細則及管

理辦法。如新法中提到的食品安全全程可追溯制度如何落到實處，應(yīng)由各省、自治區(qū)、直轄市出臺實施細則，報國家食藥總局審查；同時對不符合新《食品安全法》精神及內(nèi)容的食品藥品監(jiān)管規(guī)范性文件，要加快清理。另外，應(yīng)建立廣泛征詢立法建議的機制，并積極落實，防止流于形式。在新的法律法規(guī)出臺前，應(yīng)就食品法律法規(guī)及規(guī)章草案向社會廣泛征詢意見，征詢意見稿除了通過網(wǎng)絡(luò)外，還可以擴大途徑，比如電視、媒體、各單位、學(xué)校、各小區(qū)居委會、社區(qū)中心等，提高公眾的參與度，盡可能使食品法律完善并切實可行，保障廣大民眾的切身利益。

（三）、制定確實可行的有效監(jiān)管措施

英美國家一開始與中國一樣，也會在食藥安全方面暴漏出這樣或那樣的問題。但歷經(jīng)數(shù)十年發(fā)展，英美國家已經(jīng)能很好的保證食品的安全。就像中國人調(diào)侃常說的：五糧液要真，必須去法英。這句話看似家常調(diào)侃，卻也諷刺性的說明了一個事實，即中國人自己生產(chǎn)的東西，在國內(nèi)是假的，在國外卻可以買到真貨。不得不說我國的食品監(jiān)管亟需要加強，監(jiān)管措施亟需改善。

目前，在英美國家，在制定食品安全監(jiān)管措施時要進行科學(xué)、全面及細致的風(fēng)險評估。例如，英國關(guān)于食品安全法律法規(guī)的制修訂常常是依據(jù)國內(nèi)外發(fā)現(xiàn)的新的食品安全風(fēng)險或危害因素，例如蘇丹紅、瘋牛病等，都使英國出臺了新的食品安全法律、標準及監(jiān)管措施。一般而言，進行風(fēng)險評估主要是測定風(fēng)險在食品、 環(huán)境中的暴露量，及相應(yīng)的暴露量對人造成的危害和危害程度，研究可能對人造成的危害及其嚴重程度，進而確定具體的監(jiān)管措施。同時，建立分類監(jiān)管機制配合執(zhí)行。根據(jù)不同的監(jiān)管企業(yè)采取不同的監(jiān)管措施。不同規(guī)模、性質(zhì)的企業(yè)可根

據(jù)食藥監(jiān)局免費公布的指導(dǎo)手冊選擇要達到的標準，標準選定后則須強制執(zhí)行。對此，我國可以借鑒并結(jié)合國情加強。

（四）、加大執(zhí)法監(jiān)督力度、健全執(zhí)法體系。

健全的食品安全執(zhí)法體系及有力的司法系統(tǒng)是落實食品企業(yè)責(zé)任的強大支持和有力保障。首先，要增加定期及不定期巡檢的頻次。目前我國的食品檢查現(xiàn)狀是沒舉報，就是一年常規(guī)巡檢一次，監(jiān)督力度不夠。應(yīng)根據(jù)不同食品行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況，制定出不同的執(zhí)法監(jiān)督標準。如：奶制品，特別是嬰幼兒奶制品，直接關(guān)系到每個孩子的健康成長、家族的希望及國家的興衰，應(yīng)該重點列入執(zhí)法監(jiān)督行列。糧油等與每個人日常生活息息相關(guān)的食品，應(yīng)建立每月定期巡檢制度，同時還應(yīng)不定期進行突擊檢查；且不僅檢查銷售商，還應(yīng)從食品源頭查起，各個擊破。

檢查后發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)分情況處理。輕微細小的問題，責(zé)令企業(yè)整改。如屬較嚴重問題，則須實施處罰，直至吊銷執(zhí)照，并規(guī)定該種企業(yè)在多長時間內(nèi)不得從事食品行業(yè)。對于觸犯刑律的，應(yīng)課以重刑。減少幅度較大的刑罰，比如3-10年，應(yīng)盡量針對何種情況直接處刑期期限，讓食品企業(yè)法定代表人或其他食品犯罪者不敢輕易以身試法，具有強大威懾力。

（五）、完善受害人訴訟保障機制。

實行舉證責(zé)任倒置原則，在食品安全事故中，當(dāng)事人舉證是非常困難的，規(guī)定舉證責(zé)任倒置，能夠促使舉證責(zé)任被倒置的當(dāng)事人一方采取積極有效的措施，預(yù)防、控制損害事故的發(fā)生，積極主動地提高食品的質(zhì)量。另一方面也有利于保護消費者的食品安全監(jiān)督權(quán)益，保障受害人的合法權(quán)益。同時，可規(guī)定企業(yè)在食品安全事件發(fā)生后不得轉(zhuǎn)移或是隱匿財產(chǎn)，必要的時候相關(guān)機構(gòu)可以對發(fā)生食品安全事件企業(yè)的財產(chǎn)進行凍結(jié)。最后，要將食品安全責(zé)任險落到實處，當(dāng)發(fā)生食品安全事件的單位無力進行賠償時，食品安全責(zé)任險可以對受害人先進行一部分賠償，待事故損失確認后，全部賠償?shù)轿?，不足的，由食品單位補足，以保障受害人的損失不受損。

《左傳》有云：民生在勤，勤則不匱。因此，食品安全問題除了在法律法規(guī)上及時逐步系統(tǒng)、完善外，最重要的問題則莫過于加大、加強平時執(zhí)法監(jiān)督力度，配合完善、有威懾作用的法律，真正做到食品從農(nóng)田到餐桌”每一個環(huán)節(jié)的安全！

作者：王雅寧、廖明媚

參考文獻：

1、《美國食品安全監(jiān)管法律制度的創(chuàng)新及借鑒》

2、《英國食品安全監(jiān)管經(jīng)驗與啟示》

3、《英國食品安全監(jiān)管值得借鑒的幾項機制》