貴港市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作實(shí)踐與思考

楊小蘭 藍(lán)春柳

摘要 為緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需緊張的矛盾，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)節(jié)約集約用地，貴港市積極開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，取得了較好的成效，探索了一些好的做法和經(jīng)驗(yàn)，但在實(shí)施的過(guò)程中也存在一些問(wèn)題。本文在分析貴港市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，總結(jié)其做法和經(jīng)驗(yàn)，分析其存在的問(wèn)題，提出有針對(duì)性的對(duì)策，以期為其他地區(qū)開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)工作提供有益的借鑒。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；做法；經(jīng)驗(yàn)；問(wèn)題；對(duì)策；廣西貴港

中圖分類號(hào) F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2018）14-0287-02

通過(guò)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡(jiǎn)稱“增減掛鉤”）項(xiàng)目，一定程度上可以有效提高農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的生活生產(chǎn)水平，有力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)，并給其他項(xiàng)目提供用地保障，對(duì)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮積極的作用。貴港市結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況積極開(kāi)展增減掛鉤工作，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新做法，制定了促進(jìn)增減掛鉤工作的相關(guān)政策和獎(jiǎng)勵(lì)措施，有效促進(jìn)了增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，取得了較好的成效。本文在分析貴港市增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)及做法，分析存在的問(wèn)題，提出有針對(duì)性的對(duì)策，為其他地區(qū)更好地開(kāi)展增減掛鉤工作提供有益借鑒。

1 項(xiàng)目基本情況

貴港市地勢(shì)西北高東南低，地貌有平原、丘陵、山地，其中平原面積較大，土地肥沃，是廣西重要商品糧、蔗糖、林果和禽畜水產(chǎn)生產(chǎn)基地。貴港市增減掛鉤項(xiàng)目于2010年展開(kāi)，主要分布在港南區(qū)、桂平市和平南縣。至2017年末，貴港市共申報(bào)立項(xiàng)增減掛鉤項(xiàng)目5個(gè)，拆舊區(qū)主要為廢棄的磚廠和采礦用地，少量為廢棄的居民點(diǎn)用地，不涉及居民安置問(wèn)題，拆舊區(qū)立項(xiàng)總規(guī)模142.81 hm2，周轉(zhuǎn)指標(biāo)134.20 hm2。其中，1個(gè)項(xiàng)目已完成土地復(fù)墾并獲得自治區(qū)國(guó)土資源廳驗(yàn)收確認(rèn)，由于該驗(yàn)收項(xiàng)目拆舊復(fù)墾工作完成較好，2014年自治區(qū)國(guó)土資源廳下達(dá)了14.29 hm2增減掛鉤專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)。另外有2個(gè)項(xiàng)目正在開(kāi)展竣工驗(yàn)收工作，2個(gè)項(xiàng)目正在開(kāi)展拆舊區(qū)土地復(fù)墾工作。

2 推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

2.1 堅(jiān)持規(guī)劃先行，合理確定規(guī)模

增減掛鉤項(xiàng)目是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，科學(xué)合理的規(guī)劃至關(guān)重要。規(guī)劃定位不宜過(guò)高或過(guò)低，需要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，因地制宜，將規(guī)劃和當(dāng)?shù)貙?shí)際緊密結(jié)合起來(lái)。因此，貴港市根據(jù)各縣（市、區(qū)）實(shí)際情況，做好調(diào)查摸底工作，在充分調(diào)研農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀基本情況的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃等，因地制宜、科學(xué)合理地選擇并確定項(xiàng)目拆舊區(qū)和建新區(qū)的位置和規(guī)模，組織編制了5個(gè)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)施方案，確保增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施有章可循，有序開(kāi)展[2-3]。

2.2 出臺(tái)相關(guān)文件，加強(qiáng)政策保障

為了貫徹落實(shí)國(guó)土資規(guī)〔2016〕2號(hào)和桂國(guó)土資規(guī)〔2016〕6號(hào)的文件精神，加快推進(jìn)增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，貴港市結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，印發(fā)了《貴港市人民政府辦公室關(guān)于推進(jìn)我市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施工作的通知》（貴政辦通〔2016〕150號(hào)）文件，對(duì)增減掛鉤項(xiàng)目立項(xiàng)的申報(bào)審批、資金籌措及管理、拆舊區(qū)復(fù)墾土地補(bǔ)助、拆舊區(qū)青苗及地上建構(gòu)物補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容作出了指導(dǎo)和進(jìn)一步規(guī)范，增強(qiáng)農(nóng)民群眾參與的積極性。另外，貴港市國(guó)土資源局印發(fā)了《關(guān)于貴港市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目資金管理等有關(guān)問(wèn)題的通知》（貴國(guó)土資辦〔2017〕63號(hào)）文件，對(duì)增減掛鉤項(xiàng)目的資金管理、工程管理、竣工驗(yàn)收等事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范化。

2.3 加大宣傳力度，營(yíng)造良好氛圍

為確保增減掛鉤項(xiàng)目工作的順利進(jìn)行，提高增減掛鉤項(xiàng)目相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)水平和群眾參與的積極性，貴港市首先對(duì)相關(guān)工作人員舉辦了項(xiàng)目前期工作業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，加深工作人員對(duì)新政策、新規(guī)范的理解，加強(qiáng)項(xiàng)目的管理，為項(xiàng)目實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，通過(guò)不斷大力宣傳增減掛鉤項(xiàng)目工作的重要意義和政策要求，讓群眾看到增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施帶來(lái)的好處，從而提高群眾對(duì)增減掛鉤項(xiàng)目的參與積極性。貴港市編印了5萬(wàn)冊(cè)《貴港市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作鎮(zhèn)村宣傳手冊(cè)》，由各縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委免費(fèi)發(fā)放到群眾手中。通過(guò)廣泛宣傳增減掛鉤的目的、意義及經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益，使更多的群眾更加深入地理解增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施的工作程序及項(xiàng)目實(shí)施的意義，形成了一個(gè)以群眾為主體，專業(yè)技術(shù)人員為核心，各縣國(guó)土資源局領(lǐng)導(dǎo)的項(xiàng)目團(tuán)體，從而有效促進(jìn)增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施[4]。

2.4 明確獎(jiǎng)勵(lì)措施，保障利益到位

實(shí)施增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目工作的根本出發(fā)點(diǎn)是充分尊重農(nóng)民群眾意愿，切實(shí)維護(hù)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民群眾的利益，這樣才能更好地調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性。與此同時(shí)，項(xiàng)目區(qū)工作人員的工作積極性對(duì)促進(jìn)增減掛鉤項(xiàng)目的順利開(kāi)展也具有相當(dāng)重要的作用。因此，貴港市為了調(diào)動(dòng)各縣（市、區(qū)）開(kāi)展增減掛鉤工作的積極性，統(tǒng)籌推進(jìn)各縣（市、區(qū)）的增減掛鉤工作順利實(shí)施，制定并實(shí)行了明確的獎(jiǎng)勵(lì)政策。一是拆舊區(qū)按復(fù)墾土地45萬(wàn)元/hm2對(duì)土地使用權(quán)人實(shí)施補(bǔ)助；二是拆舊區(qū)專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)按9.75萬(wàn)元/hm2計(jì)算，其中復(fù)墾工作經(jīng)費(fèi)3.75萬(wàn)元/hm2，村鎮(zhèn)扶持費(fèi)3萬(wàn)元/hm2（鄉(xiāng)鎮(zhèn)1.5萬(wàn)元/hm2，村委1.5萬(wàn)元/hm2），按時(shí)完成復(fù)墾工作獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)3萬(wàn)元/hm2。貴港市增減掛鉤項(xiàng)目對(duì)縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委、農(nóng)戶等都有明確的獎(jiǎng)勵(lì)措施，給了群眾一顆定心丸，有效調(diào)動(dòng)了群眾和工作人員的積極性。

2.5 列入績(jī)效考核，落實(shí)責(zé)任主體

開(kāi)展增減掛鉤工作具有重要意義，貴港市委、市政府將該項(xiàng)工作作為有效破解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化土地瓶頸和推進(jìn)生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)的“鑰匙”，全力推進(jìn)該項(xiàng)工作。2010年以來(lái)，貴港市對(duì)實(shí)施好增減掛鉤工作提出了明確要求，在增減掛鉤工作的指導(dǎo)和安排上不斷強(qiáng)調(diào)各縣（市、區(qū)）人民政府是增減掛鉤工作的責(zé)任主體和實(shí)施主體，印發(fā)了《貴港市人民政府辦公室關(guān)于加快推進(jìn)貴港市耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的通知》（貴政辦通〔2017〕24號(hào)），將增減掛鉤工作納入績(jī)效考評(píng)范圍，使各縣（市區(qū)）和各級(jí)發(fā)改、財(cái)政、住建、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門共同參與，各司其職，形成合力，協(xié)同推進(jìn)增減掛鉤項(xiàng)目工作的順利開(kāi)展[5-6]。

2.6 強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制

增減掛鉤是國(guó)家出臺(tái)的解決“三農(nóng)”問(wèn)題、加快城鎮(zhèn)化發(fā)展、解決小城鎮(zhèn)用地指標(biāo)緊缺的一項(xiàng)好政策。因此，貴港市采用“政府主導(dǎo)、國(guó)土搭臺(tái)、部門配合、農(nóng)民參與”的組織模式，聯(lián)合發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)、交通、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、勞動(dòng)和社會(huì)保障、環(huán)保等相關(guān)部門，形成部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中遇到的困難和問(wèn)題，共同推進(jìn)增減掛鉤工作。如桂平市厚祿鄉(xiāng)增減掛鉤項(xiàng)目因防洪排澇工程遲遲不能批復(fù)立項(xiàng)，經(jīng)過(guò)各部門的積極溝通協(xié)調(diào)后，最后該項(xiàng)目各項(xiàng)工作得到有序推進(jìn)。此外，貴港市以市政府為主導(dǎo)，國(guó)土資源局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各縣（市、區(qū)）政府，對(duì)項(xiàng)目的工程施工進(jìn)行有效監(jiān)管和指導(dǎo)，保障工程質(zhì)量。

3 存在的問(wèn)題

3.1 部分項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度較為緩慢

部分增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度較為緩慢，不能很好地按時(shí)完成項(xiàng)目驗(yàn)收工作。其主要原因有：一是由于增減掛鉤項(xiàng)目涉及群眾切身利益，部分群眾固守個(gè)人利益，配合施工度較低，實(shí)施難度大；二是對(duì)于拆舊區(qū)復(fù)墾地塊的土地權(quán)屬確定，部分群眾容易出現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施前后意見(jiàn)不一致，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中偶有停頓休工的情況出現(xiàn)，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施緩慢[7]。

3.2 部分拆舊區(qū)復(fù)墾質(zhì)量不理想

部分項(xiàng)目區(qū)復(fù)墾的部分耕地質(zhì)量不是很理想，主要表現(xiàn)在：地塊平整度不夠，地面坑洼不平，土層薄，土壤質(zhì)量一般；部分復(fù)墾耕地地塊周邊排水灌溉設(shè)施不完善或未修建排水溝，易造成旱季農(nóng)作物灌溉困難，而雨季尤其是暴雨多發(fā)季節(jié)土壤容易被沖刷流失。主要原因?yàn)椴鹋f區(qū)中大部分為廢棄的磚廠和石灰?guī)r及重晶石采礦區(qū)，經(jīng)過(guò)多年的挖土燒磚和采礦損毀，即使投入大量的資金整理甚至客土回填，肥力一時(shí)也難以保障，復(fù)墾后土地質(zhì)量仍需要一段時(shí)間才能達(dá)到耕種狀態(tài)。

3.3 各工作環(huán)節(jié)銜接不緊湊

由于增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施涉及申報(bào)立項(xiàng)、土地復(fù)墾、權(quán)屬確定、建新區(qū)安排、項(xiàng)目驗(yàn)收等工作環(huán)節(jié)，且程序復(fù)雜、政策性強(qiáng)、耗時(shí)較長(zhǎng)，增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施對(duì)各項(xiàng)工作的配合度要求也相對(duì)較高，貴港市增減掛鉤項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，部分項(xiàng)目出現(xiàn)各工作環(huán)節(jié)銜接不緊湊，涉及對(duì)接工作的負(fù)責(zé)人不穩(wěn)定，造成了項(xiàng)目在規(guī)劃設(shè)計(jì)、復(fù)墾施工、驗(yàn)收等工作各環(huán)節(jié)出現(xiàn)不銜接，甚至意見(jiàn)沖突，對(duì)項(xiàng)目的穩(wěn)步推進(jìn)造成了一定的影響[8-10]。

4 對(duì)策

4.1 充分尊重群眾意愿，做好群眾思想工作

針對(duì)增減掛鉤工作實(shí)施進(jìn)度緩慢的問(wèn)題，建議在拆舊區(qū)實(shí)施前期召開(kāi)當(dāng)?shù)厝罕娮剷?huì)，除了讓當(dāng)?shù)厝罕娏私鈱?shí)施增減掛鉤項(xiàng)目帶來(lái)的好處、目的和意義以及相關(guān)的政策措施之外，還應(yīng)當(dāng)細(xì)心聽(tīng)取群眾心聲，耐心細(xì)致地做好群眾思想工作，明確土地權(quán)屬，盡量把每一項(xiàng)工作做細(xì)，避免在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)群眾意見(jiàn)反復(fù)不一致而影響工作進(jìn)度。同時(shí)，要保證整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的公開(kāi)和透明，讓群眾隨時(shí)監(jiān)督檢查項(xiàng)目實(shí)施情況，消除群眾思想疑慮，使群眾積極主動(dòng)支持項(xiàng)目施工。

4.2 采取有效措施，提高拆舊區(qū)復(fù)墾質(zhì)量

增減掛鉤項(xiàng)目拆舊區(qū)實(shí)施順利與否對(duì)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的后續(xù)使用至關(guān)重要。因此，必須采取有效措施提高拆舊區(qū)的土地利用效率及耕地的后續(xù)管理。提高項(xiàng)目拆舊區(qū)復(fù)墾質(zhì)量的措施主要有：一是對(duì)項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行土地平整，使原有零碎的田塊進(jìn)行歸并，地塊集中連片；二是通過(guò)新建和改建措施完善項(xiàng)目區(qū)灌排系統(tǒng)，提高水利工程綜合利用效率；三是合理規(guī)劃田間道路布局，完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，整體提高道路通達(dá)率和標(biāo)準(zhǔn)；四是以肥改土，治理土壤貧瘠化，多施有機(jī)肥，合理施用化肥，改良土壤結(jié)構(gòu)，提高土壤肥力。

4.3 完善管理體制，加強(qiáng)項(xiàng)目各個(gè)工作環(huán)節(jié)銜接

增減掛鉤工作是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各個(gè)工作環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)度比較高，要有規(guī)范化的項(xiàng)目管理體制，安排專人負(fù)責(zé)對(duì)接工作，且一跟到底，以便于項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程能環(huán)環(huán)相扣，保障增減掛鉤項(xiàng)目工作持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)。港南區(qū)的增減掛鉤項(xiàng)目執(zhí)行較好，貴港市應(yīng)將該項(xiàng)目作為典型案列，帶動(dòng)其他增減掛鉤項(xiàng)目順利實(shí)施[11-13]。

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