城鎮(zhèn)化進程中農村承包地退出選擇：以上海郊區(qū)為例

劉同山 方志權

（1.南京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，江蘇南京 210037；2.上海市農業(yè)委員會，上海200003）

進城農民退出農村承包地是城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化的內在要求。一方面，土地的不可移動性決定了城鎮(zhèn)化必然伴隨著進城農民與農村土地的“人地分離”。另一方面，人均一畝二、戶均不超十畝且地塊分散的傳統(tǒng)小農戶經(jīng)營方式不利于現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。為加快農業(yè)轉移人口市民化，推進農業(yè)現(xiàn)代化進程，黨的十八屆五中全會和國家“十三五”規(guī)劃（2016—2020年）提出支持引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓農村土地承包權等權利。2016年10月國務院發(fā)布的 《全國農業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》從穩(wěn)定和完善農村基本經(jīng)營制度的角度出發(fā)，明確提出“在有條件的地方穩(wěn)妥推進進城落戶農民土地承包權有償退出試點”。在黨的十九大報告提出“第二輪土地承包到期后再延長三十年”后，為深度兼業(yè)尤其是已經(jīng)進城落戶的農民提供農村承包地退出政策安排的重要性進一步凸顯。

目前農村的社會保障體系尚不健全。農村承包地對一些農民而言仍有較強的“兜底”作用，是其基本生活保障和鄉(xiāng)城遷移失敗的退路。然而，在經(jīng)濟較發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平較高的東部地區(qū)，農民有更多的非農就業(yè)機會和更高的家庭收入，他們對農村土地的依賴程度較低，承包地退出意愿可能更強。因此，在農村承包地有償退出的政策趨向下，以經(jīng)濟較為發(fā)達的上海郊區(qū)為例，深入分析當?shù)剞r民的農村承包地退出意愿及其方式選擇，對重新認識城鄉(xiāng)時代大變革背景下農民與農村土地關系，前瞻性地制定農民鄉(xiāng)城遷移和農村土地制度改革的相關政策有重要意義。

一、相關研究文獻綜述

城鎮(zhèn)化進程必然要求一部分農民離開農村承包地。農村承包地退出是近年學術研究的熱點和農村土地制度改革的一個前沿領域。政策層面，目前已有重慶梁平、貴州湄潭等11個全國農村改革試驗區(qū)開展農村土地承包經(jīng)營權有償退出試點工作。理論層面，有不少學者對農村承包地進行了深入研究。文獻回顧發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有關于農村承包地退出的研究主要集中在三個方面。

一是論證實施農村承包地退出改革的必要性。近年來，學界對農民（尤其是進城落戶農民）自愿有償退出農村承包地的必要性研究日益全面和深化。一些學者強調，為進城落戶農民提供農村承包地有償退出通道，是農民市民化、農地管理和農業(yè)規(guī)?；?jīng)營的需要［1］。除促進農民市民化外，劉同山、孔祥智指出，實施承包地退出，有助于盤活農村資源資產(chǎn)、激發(fā)農村經(jīng)濟活力，并能夠避免產(chǎn)生新時期的“不在地主”和防止陷入“土地流轉困境”，有利于推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展［2］。農村承包地退出機制缺失，不僅會造成農業(yè)轉型發(fā)展困難和城鎮(zhèn)化“不穩(wěn)定、不完全”，還會產(chǎn)生新的鄉(xiāng)村不公平，給基層治理帶來挑戰(zhàn)［3］。而且如果“欲退地而不得”，將會導致農民懶散粗放經(jīng)營，造成糧食產(chǎn)量損失［4］。

二是研究農民對農村承包地的退出意愿及其影響因素。一些學者對不同地區(qū)農民的退出意愿進行了調查。比如，白積洋對廣東湛江782個農民調查發(fā)現(xiàn)，如果補償合適，36.9%的受訪農民愿意退出農村承包地［5］。胡繼亮、劉心儀對湖北三個縣362戶農戶調查發(fā)現(xiàn)，24.3%的受訪者愿意退出農村承包地，但是如果明確是將農村承包地有償退給村集體，則愿意退出農村承包地的農民比例增加至56.1%［6］。劉同山對冀、魯、豫三省620戶農戶調查發(fā)現(xiàn)，分別有20.7%和66.5%的受訪者愿意以“直接出售”或“換工資性收入”的方式退出承包地［7］。王常偉、顧海英對滬、浙、蘇三省1 208戶農戶調查發(fā)現(xiàn)，34.85%的受訪者有承包地退出意愿［8］?？梢姡M管比例有所不同，各地區(qū)都有相當比例的農民愿意有償退出農村承包地。從影響因素看，農村承包地退出是農民從農村向城鎮(zhèn)遷移引發(fā)的，因此影響農民對農村承包地退出意愿的因素主要來自農村和城鎮(zhèn)兩個方面。就現(xiàn)有文獻而言，農村方面影響退出意愿的因素主要包括家庭撫養(yǎng)比［5］、承包地質量及產(chǎn)權認知［9］、農業(yè)機械化使用［7］等；城鎮(zhèn)方面影響退出意愿的因素則包括農戶家庭非農收入或脫離農業(yè)的程度［7，10］、城鎮(zhèn)住房狀況［8］、非農就業(yè)穩(wěn)定性［10］等?？偟膩砜?，農民的市民化能力越強、農業(yè)收入比重越小，有償退出農村承包地的意愿越強。

三是考察農村承包地退出的典型案例。自2014年11月全國農村改革試驗區(qū)在重慶梁平等3縣（市、區(qū)）啟動農村土地承包經(jīng)營權有償退出試點以來，已經(jīng)過去近4年的時間。隨著試點工作的推進，關于農村承包地退出的典型案例分析及具體實現(xiàn)機制的研究也日益增多。劉同山等分析了寧夏平羅為了“插花安置”生態(tài)移民而開展的農村承包地、宅基地和房屋的政府“收儲式”退出模式，發(fā)現(xiàn)根據(jù)地塊的區(qū)域和質量差異，確定不同的收儲補償價格具有可行性［11］。張云華等和劉同山研究了重慶梁平農村承包地退出的個案，發(fā)現(xiàn)基于供需雙方需求、打破集體經(jīng)濟組織邊界的農村承包地“進退聯(lián)動”模式，有效消除了資源要素回流農業(yè)農村的各種障礙，不僅增加了相關農戶和村集體的收入，還推動了當?shù)噩F(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展，因此可在更大范圍內推廣［12-13］。高強、宋洪遠考察了浙江寧波農村承包地“股份化”退出模式，其做法是農民將承包地入股到合作社后，符合一定條件的成員，可以將股份有償退還給合作社或通過股權轉讓退出［14］。實踐表明，農村承包地退出的方式既有政府主導產(chǎn)生，也有市場自發(fā)形成，呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展態(tài)勢。

總之，農村承包地退出的重要性、必要性毋庸置疑，且可行性也不斷得到驗證，越來越多的地區(qū)正在試點承包地退出，相關研究也日益深入。但是現(xiàn)有研究對城市郊區(qū)農民對農村承包地的退出意愿關注較少，而且關于農村承包地退出方式多為案例分析，對農民愿意以何種方式退出承包地的大樣本計量分析很少，對農民不愿退出承包地的具體愿意研究不夠?？紤]到近年我國城市蔓延和擴張速度較快，城郊農民比傳統(tǒng)農村的農民更早地面臨農民身份轉變和農村承包地退出問題，而且以上海為核心的長三角是我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的典范，對上海城郊農民的承包地退出意愿深入研究有重要價值。

二、變量、數(shù)據(jù)與方法

雖然上海是我國城鎮(zhèn)化率最高的地區(qū)，但上海郊區(qū)仍然有不小比例的農民擁有農村承包地。隨著城市的蔓延和擴張，很多上海郊區(qū)的農民最終將會退出農村承包地、轉變農民身份。為了考察上海郊區(qū)農民是否愿意放棄農村承包地、愿意以什么方式放棄農村承包地，本研究按照提出問題、描述分析和計量分析的思路，通過問卷調查對上海郊區(qū)農民的農村承包地問題展開研究。

（一）變量設計

為了研究農民的農村承包地退出意愿，首先采用情景模擬的方法，詢問受訪農民“如果能獲得相應補償，你是否愿意退出土地承包經(jīng)營權”。面對這種二元選擇，農民會給出“愿意”與“不愿意”兩種答案。其次是分別追問回答“愿意”與“不愿意”退地的兩類受訪農民，愿意以什么方式退地和為什么不愿意退地。因此，對于農村承包地有償退出問題，本文關注的被解釋變量有三個：是否愿意退出、愿意以何種方式退出和為什么不愿意退出。

考慮到可以將農村承包地退出視作農民從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)遷移的一部分，根據(jù)農戶遷移理論，可以把影響農民退出意愿及方式選擇的因素歸結為個人特征、家庭特征以及反映城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村推拉力的各種經(jīng)濟社會聯(lián)系。在具體確定農民是否愿意、為什么愿意或不愿意的解釋變量時，借鑒現(xiàn)有文獻，選擇用性別、年齡、文化程度、職業(yè)情況來反映受訪農民的個人特征；以家中務農的人數(shù)、人均承包地面積、家庭年總收入反映其家庭特征；用家里是否在城鎮(zhèn)購房、家里是否有小汽車、承包地細碎化程度、承包地流轉情況反映其家庭的城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會聯(lián)系。

需要說明，在當前農村土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”的政策背景下，承包地流轉與承包地退出顯然不同：前者是在保留土地承包權基礎上對土地經(jīng)營權的讓渡，是暫時的和可逆的；承包地退出則是指農民徹底放棄土地承包權，基本是不可逆的。理論上看，作為農民離農的一種體現(xiàn)，土地經(jīng)營權流轉行為可能會影響農民的承包地退出意愿及方式選擇，可以將其作為一個解釋變量。各變量指標及其測量標準見表1。

（二）數(shù)據(jù)來源及描述性統(tǒng)計

本文使用的數(shù)據(jù)來自上海市農業(yè)委員會。農村承包地有償退出已經(jīng)成為當下農村土地制度改革的重要內容。這項工作在城市蔓延和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展較快的上海郊區(qū)顯得尤為緊迫。2017年1—3月，上海市農業(yè)委員會對上海郊區(qū)的松江、奉賢、金山、崇明4區(qū)11個鎮(zhèn)106個村的農民進行了農村承包地有償退出專項調查。本次調查除采集樣本的個人特征外，還重點詢問了受訪農民的家庭年總收入、家中務農的人數(shù)、人均承包地面積等家庭特征，以及所在家庭的城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會聯(lián)系情況，最終得到1 255份有效問卷。

表1 變量、指標及其測量標準

如表2所示對調查獲得的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，在1 255個樣本中，回答“愿意”和“不愿意”的分別為820個和435個。也就是說，上海郊區(qū)有2/3左右的農民愿意有償退出承包地。從退出的補償方式來看，在“愿意”有償退出承包地的820個農民中，超過半數(shù)（53.78%）選擇了“權證上的人都取得類似鎮(zhèn)保的保障水平”；有28.41%的選擇獲得“每畝5萬元左右的一次性補償”；有12.44%的選擇了“每畝2萬元一次性補償+權證上的人都解決就業(yè)”；只有5.37%的認為上述三種方式都不滿意，選擇了“其他”?？梢?，就農村承包地退出的補償方式而言，與一次性的現(xiàn)金補償相比，用承包地換社會保障受到大部分樣本農民的歡迎。這可能是由于目前農民的社會保障水平仍然較低，對不少農民而言，農村承包地仍然發(fā)揮著一定的社會保障作用。這也意味著，如果社會保障水平提高，會減少他們的土地依賴，進而使其更愿意退出承包地。一些農民不愿意退出農村承包地，是因為他們覺得“補償力度不夠”——在435個不愿意退出承包地的農民中，有208個（占比47.82%）因這一原因不愿退出承包地，分別只有6.67%和14.71%的農民是想繼續(xù)從事農業(yè)或把承包地留給后代而不愿退出。

表2 農民的承包地退出意愿及選擇偏好

（三）估計方法：MLogit模型

統(tǒng)計性描述在整體層面上給出了農民對農村承包地的退出意愿、補償方式選擇與不愿退地的原因。為了解哪些因素影響農民對農村承包地的退出意愿、補償方式選擇，以及哪些因素阻礙農民退出農村承包地，需對不同組的樣本數(shù)據(jù)進行分別計量分析。

農民對農村承包地的退出意愿是一個二元選擇，最終可以歸納為“愿意”和“不愿意”兩種答案，故可以采用二元Logit模型估計。不過，由于“愿意”有償退出農村承包地的農民會面臨多種補償方式，“不愿意”退地的農民也有多種原因，需要采用MLogit（Multinomial Logit）模型對820個“愿意”和435個“不愿意”有償退出承包地的樣本分別進行估計。當被解釋變量的數(shù)據(jù)為二元時，MLogit退化為二元Logit，兩者的估計結果一致，因此三個方程都可以采用MLogit模型估計。

農民i選擇某種補償方式或給出某種不退地原因j的概率可以表達為：

顯然，選擇各種補償方式或給出各種不退地原因的概率之和為1，即等式（1）是二元選擇Logit模型向多元選擇模型的自然推廣。需要注意的是，無法同時識別所有的系數(shù)βk，k=1，…，J。為此，通常將選擇的某種補償方式或不退地的某種原因j作為參照組，然后令其相應系數(shù)βj=0，就可以采用極大似然估計法（MLE）進行估計［15］。

四、計量結果及其分析

簡單的問卷調查和描述性統(tǒng)計只是粗略地反映出農民對明村承包地的退出意愿及其補償方式偏好，卻不能對不同類型農民的差異化政策需求做出解釋，也不能回答為什么有些農民會愿意而其他農民則不愿意退出承包地。進一步研究農民的承包地退出意愿進而支撐更具針對性的政策，需要利用MLogit模型對農戶調查數(shù)據(jù)進行計量分析。

（一）模型適用性檢驗

為保證計量結果的有效性，在利用MLogit模型進行估計前，應當檢驗各解釋變量的相關性和多重共線性。借助計量分析軟件Stata12.0的pwcorr命令對全部11個解釋變量檢驗發(fā)現(xiàn)，受訪農民的年齡與其文化程度、職業(yè)（離農）情況的相關系數(shù)分別為0.63、0.57，家里是否在城鎮(zhèn)購房與家里是否有小汽車的相關系數(shù)為0.48，且都在1%的水平上顯著，表明個別變量間的相關性較強，而且各解釋變量間的條件數(shù)為43.52，存在一定的多重共線性。

刪除年齡（x2）、家里是否有小汽車（x9）后，各解釋變量的兩兩相關系數(shù)小于都在0.40以下（除文化程度與職業(yè)狀況的相關系數(shù)為0.56外），變量間的相關性明顯減弱，而且條件數(shù)減少至31.47，比較接近條件數(shù)小于30這一理想情況。因此，可以對處理后的數(shù)據(jù)進行計量分析。本文接下來利用刪除年齡、家里是否有小汽車后的9個變量對各被解釋變量進行回歸分析。

（二）承包地退出意愿及選擇偏好

使用Stata12.0軟件，分別將解釋變量對“是否愿意有償退出承包地”（意愿方程）、“愿意以何種方式退出承包地”（退地方程）和“為什么不愿意退出承包地”（留地方程）進行回歸，得到估計結果如表3所示。

（三）計量結果分析

回歸結果表明，大部分選定的解釋變量在10%的顯著性水平上影響農民對農村承包地退出意愿。與男性相比，女性對農村承包地退出意愿更低。非農務工的機會相對較少（尤其是對大齡女性而言）和農業(yè)生產(chǎn)日益“女性化”，可能加劇了女性的承包地依賴，導致她們更“惜地”。文化程度高的農民，其承包地退出意愿更弱。這可能是文化程度高的農民更了解當前漸進性、賦權式的農村土地制度改革，因而更珍視承包地。與王麗雙等人的研究結論一致，職業(yè)脫離農業(yè)的程度越高，農民的承包地退出意愿越強［16］?？紤]職業(yè)情況反映了農民的土地依賴程度，上述結論不難理解。人均承包地面積越大，農民的退出意愿越弱。對此，一個合理的解釋是，人均承包地面積取決于二輪承包時單位耕地上供養(yǎng)的農業(yè)人口狀況，反映了當?shù)剞r民的生存壓力，壓力越小，農民的退出意愿就越弱。家庭年總收入越高，農民的退出意愿越弱。這是因為農村承包地退出補償對富裕農民家庭的價值和效用較低，因而退地意愿更弱。承包地越細碎，農民的退出意愿越強。承包地細碎化造成農業(yè)生產(chǎn)不便，增加了從事農業(yè)的難度，無疑是農民承包地退出的一種推力。

表3 MLogit模型估計結果

此外，家中是否在城鎮(zhèn)購房對農民的退地意愿影響不顯著，可能是因為上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展得較好，郊區(qū)農村基本已經(jīng)融入城市，而且每戶都有住房，是否在城鎮(zhèn)購房區(qū)別不大。同時，與一些學者發(fā)現(xiàn)的承包地流轉會提高農民的退地意愿不同，承包地流轉參與對樣本農民退地決策的影響不顯著。這可能是因為樣本地區(qū)的農村承包地流轉的比例較高——農村承包地全部流轉、部分流轉的比例分別為79.04%和17.45%，農民市場化處理農村承包地的意識更強，而且農村承包地流轉市場穩(wěn)定且租金較高，已經(jīng)能帶來穩(wěn)定的收益，導致農民不愿退出。

在退出補償方式選擇上，退地方程對820個愿意退地的樣本數(shù)據(jù)估計發(fā)現(xiàn)，在10%的顯著性水平上，與“每畝5萬元左右的一次性補償”就愿意退出承包地的農民（占比28.41%）相比：家中務農人數(shù)較多、人均承包地面積較少的農民，更愿意以“權證上的人都取得類似鎮(zhèn)保的保障水平”的補償方式退出承包地；女性、職業(yè)離農程度高和承包地流轉深度參與的受訪者，更抵觸“每畝2萬元一次性補償+權證上的人都解決就業(yè)”的補償方式，但文化程度高、家庭人均承包地面積大和承包地細碎化嚴重的農民，更樂于接受這一方式；文化程度較高、家中務農人數(shù)較多、家庭總收入較高、家庭承包地細碎化嚴重的女性農民，可能會選擇“其他”補償方式。由此可知，個人特征及家庭情況的不同，決定了農民具有差異化的承包地退出補償選擇。

什么阻礙了農民退出農村承包地？留地方程對435個不愿意退地的樣本農民數(shù)據(jù)估計發(fā)現(xiàn)，在10%的顯著性水平上，與“想從事農業(yè)，有穩(wěn)定感”而不愿意退出承包地的農民（占比6.67%）相比：個人職業(yè)離農程度越強、家中務農人數(shù)越多、人均承包地面積越少的農民，越容易因“補償力度不夠”而不愿意退出承包地；個人職業(yè)（離農）程度越強、家庭年總收入越高的農民，越是想把承包地留給后代而不愿退出——這意味著，隨著農民非農就業(yè)的深化及其收入的進一步提高，他們會越來越不在意合理范圍內的退地補償而想長期保有承包地，導致退地政策難以推行；而文化程度高、人均承包地面積多、家庭年總收入越高的農民，更容易因“不了解政策，吃不準”而不愿有償退出承包地。

四、結論與政策啟示

本文利用上海郊區(qū)11個鎮(zhèn)106個村1 255個農民的調查數(shù)據(jù)，采用統(tǒng)計分析和MLogit模型計量分析，考察了農民的承包地有償退出意愿、退地的補償選擇和留地的具體原因。研究發(fā)現(xiàn)：65.34%的樣本農民愿意有償退出承包地，職業(yè)（離農）程度高、文化程度低的男性農民，更愿意退出承包地，家庭收入高、人均承包地面積大且細碎化不嚴重的農民的退地意愿更弱；與每畝地獲得5萬元左右的一次性補償相比，家中務農人數(shù)多、人均承包地面積少的農民，更愿意以“權證上的人都取得類似鎮(zhèn)保的保障水平”的補償方式退出承包地，職業(yè)（離農）程度高、承包地出租多的女性農民，更抵觸“適當補償+解決就業(yè)”的退地補償方式，但文化程度高、人均承包地面積大但承包地細碎化嚴重的農民，更樂于接受這一方式；只有6.67%的樣本農民因“想從事農業(yè)，有穩(wěn)定感”而不愿有償退出承包地。與之相比，職業(yè)（離農）程度高、家中務農人數(shù)多、人均承包地面積少的農民，會由于“補償力度不夠”而不愿退地；家庭收入高的農民，更愿意“把承包地留給后代”或者因“吃不準政策走向”而不愿退出承包地［17］。

上海郊區(qū)是城鎮(zhèn)化和農業(yè)轉型發(fā)展的先行地區(qū)，上述研究結論有以下四點政策啟示：一是城鎮(zhèn)化進程中會有越來越多的農民愿意有償退出承包地，需盡快為部分農民進城退地提供制度通道。城鎮(zhèn)化會增加農民的非農收入，降低其土地依賴從而提高其退地意愿。不過，一旦家庭收入高到一定程度，農民對退出補償?shù)拿舾行詴档?，讓其退出承包地的補償將會變大。二是應當根據(jù)不同類型農民的差異化偏好，提供多樣化的承包地退出補償方案。為退地農民提供更高水平的社會保障——比如借鑒法國、日本曾經(jīng)實行的農民退休制度，或者直接給予貨幣補償，都是比較受歡迎的方式。三是可以通過集體成員之間的“互換并塊”“自愿轉讓”等方式，改善承包地細碎化、不連片的問題，提高農業(yè)經(jīng)營規(guī)模。承包地細碎化和人均承包地面積小，既會提高農民退地意愿，又會增加經(jīng)營主體連片規(guī)模經(jīng)營的難度和農業(yè)生產(chǎn)的成本。四是要在引導一部分農民自愿有償退出承包地的同時，支持一部分有現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營能力和愿意的農民承接更多土地，使其能夠獲得更多農業(yè)經(jīng)營收益，最終發(fā)展成為新時代的職業(yè)農民。