以礦產(chǎn)資源規(guī)劃角度探討資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展
——以石嘴山市為例

李 鵬，金學(xué)強(qiáng)

（寧夏國土資源調(diào)查監(jiān)測院，寧夏銀川750004）

資源型城市是因當(dāng)?shù)刭Y源的開發(fā)而興起，并在一段時(shí)期內(nèi)主要依靠資源型產(chǎn)業(yè)支持整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種特殊城市類型。這類城市對資源有強(qiáng)烈的依賴性，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，城市經(jīng)濟(jì)容易因資源枯竭而發(fā)生逆轉(zhuǎn)[1]。礦產(chǎn)資源規(guī)劃是對一定區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源進(jìn)行合理勘探開發(fā)和保護(hù)的總體部署，規(guī)劃出該區(qū)域礦產(chǎn)資源分期、分區(qū)開發(fā)利用目標(biāo)及資源保護(hù)措施，并最終形成具有法律效力的礦產(chǎn)資源管理辦法和指導(dǎo)方針[2]。筆者通過對比分析寧夏第二輪與第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃對石嘴山礦產(chǎn)資源的規(guī)劃總體部署來探討資源型城市所面臨的問題并提出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型建議。

1 石嘴山市礦產(chǎn)資源概況

石嘴山市位于寧夏銀川平原的北部，土地總面積5310km2，其中市轄區(qū)面積2262km2，現(xiàn)轄大武口、惠農(nóng)、平羅3個(gè)縣區(qū)，全市總?cè)丝谶_(dá)77.27萬人。石嘴山市是一座因煤而立、依煤而興的資源型城市。

石嘴山市有豐富的礦產(chǎn)資源，礦藏品種多，分布面廣。全市現(xiàn)探明的礦產(chǎn)資源有煤、硅石、白云巖、輝綠巖、白云母、方解石、白砂巖、鐵、金、鋁、銅等十余種。煤炭資源儲(chǔ)量較大，煤質(zhì)好，煤種比較齊全，現(xiàn)已經(jīng)探明的煤炭儲(chǔ)量為24.13×108t，全國12個(gè)煤種中有11個(gè)，其中無煙煤 7.06×108t，煙煤儲(chǔ)量17.24×108t。被譽(yù)為“太西烏金”的太西煤是世界煤炭珍品，儲(chǔ)量6.4×108t，具有“三低、六高”（低灰、低硫、低磷，高發(fā)熱量、高比電阻率、高機(jī)械強(qiáng)度、高精煤回收率、高塊煤率、高化學(xué)活性）特點(diǎn)。

石嘴山市煤炭資源集中分布在賀蘭山煤田，主要包括汝箕溝礦區(qū)、炭梁坡礦區(qū)、正義關(guān)礦區(qū)、石炭井礦區(qū)、沙巴臺(tái)礦區(qū)、石嘴山礦區(qū)和清水溝礦區(qū)。經(jīng)過多年的發(fā)展，石嘴山市煤炭資源已延伸了產(chǎn)業(yè)鏈，增加礦產(chǎn)品附加值，形成了煤電基地。

2 礦產(chǎn)資源規(guī)劃的作用

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是落實(shí)國家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略、加強(qiáng)和改善礦產(chǎn)資源宏觀管理的重要手段，是依法審批和監(jiān)督管理地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護(hù)活動(dòng)的重要依據(jù)。礦產(chǎn)資源規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中屬于專項(xiàng)規(guī)劃，我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的建設(shè)主要從1982年地質(zhì)礦產(chǎn)部成立以后，特別是從1998年國土資源部成立以來得到了逐漸加強(qiáng)，到2005年初步形成了“四級(jí)二類”的規(guī)劃體系。礦產(chǎn)資源規(guī)劃包括礦產(chǎn)資總體規(guī)劃和礦產(chǎn)資源專項(xiàng)規(guī)劃兩類，礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃又包含四級(jí)，分別為國家級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、設(shè)區(qū)的市級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃和縣級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃[3]。我國首輪《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》發(fā)布于2001年4月，時(shí)隔6年后編制了《第二輪全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008～2015年）》，2016年發(fā)布了《第三輪全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016～2020年）》。

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是落實(shí)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略目標(biāo)與任務(wù)的手段和制定礦產(chǎn)資源政策的依據(jù)，礦產(chǎn)資源規(guī)劃的作用主要體現(xiàn)在三大方面，一是依據(jù)作用，二是引導(dǎo)規(guī)范作用，三是調(diào)控作用。

2.1 提供依據(jù)，明確重點(diǎn)

礦產(chǎn)資源規(guī)劃的依據(jù)作用主要體現(xiàn)在兩方面：一是政府出資的礦產(chǎn)資源調(diào)查評價(jià)與勘查、開發(fā)利用與保護(hù)、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理與礦區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目，必須依據(jù)規(guī)劃確定的方向和區(qū)域進(jìn)行部署和安排，對納入規(guī)劃的項(xiàng)目和區(qū)域優(yōu)先安排，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮最大效益；二是需要開展的重點(diǎn)工作作為規(guī)劃的重點(diǎn)任務(wù)，在規(guī)劃實(shí)施過程中逐步推進(jìn)和落實(shí)[4]。

2.2 引導(dǎo)規(guī)范，指明方向

礦產(chǎn)資源規(guī)劃具有引導(dǎo)規(guī)范作用，具體表現(xiàn)在以下4個(gè)方面。一是明確鼓勵(lì)對象。劃定重點(diǎn)勘查、開采區(qū)、優(yōu)先設(shè)置礦業(yè)權(quán)等，引導(dǎo)社會(huì)資本投入礦產(chǎn)資源勘查、開采活動(dòng)，鼓勵(lì)礦山企業(yè)根據(jù)市場需要，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，調(diào)整礦產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高礦產(chǎn)資源綜合利用水平。二是明確限制對象。限制勘查開采國家保護(hù)性開采、產(chǎn)能過剩、當(dāng)前開發(fā)技術(shù)條件不成熟的礦產(chǎn)。三是明確禁止對象。劃定禁止開采區(qū)，禁止在具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能的區(qū)域開展不符合其功能定位的勘查、開采活動(dòng)，已有的勘查、開采活動(dòng)要逐步有序退出。四是明確勘查開發(fā)準(zhǔn)入條件。提出最低勘查投入、開采總量、最低開采規(guī)模、“三率”水平、礦山地質(zhì)環(huán)等規(guī)劃準(zhǔn)入條件。

2.3 宏觀調(diào)控，合理布局

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是落實(shí)國家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略和重大部署的重要手段。規(guī)劃從資源國情出發(fā)，著眼于未來，將國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略與礦政管理工作有機(jī)結(jié)合。一是體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略意圖，明確礦產(chǎn)資源保護(hù)與合理利用的目標(biāo)、任務(wù)與措施，提出提高礦產(chǎn)資源保障能力的途徑等。對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，促進(jìn)資源節(jié)約與綜合利用，提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平。二是通過具體的規(guī)劃措施，合理布局，明確礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)的重點(diǎn)、限制和禁止的方向，對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)主體進(jìn)行積極引導(dǎo)，促進(jìn)礦業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

3 寧夏二輪與三輪省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃對于石嘴山市礦產(chǎn)資源規(guī)劃布局對比分析

筆者對比了寧夏第二輪和第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃中對石嘴山市礦產(chǎn)資源的總體部署，從勘查開發(fā)總體布局、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)3個(gè)方面的部署變化(見表1)，探討作為資源型城市石嘴山市所面臨的問題。

表1 寧夏第二輪和第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃對于石嘴山市礦產(chǎn)資源規(guī)劃對比表

對比發(fā)現(xiàn)，在勘查開發(fā)總體布局上第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃為加強(qiáng)勘查開發(fā)力度，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，建設(shè)煤炭經(jīng)濟(jì)區(qū)并進(jìn)一步建立煤電產(chǎn)業(yè)基地，第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃則是對礦產(chǎn)資源開發(fā)呈保守態(tài)勢，太西煤保護(hù)性開發(fā)，控制現(xiàn)有礦山生產(chǎn)規(guī)模，逐步退出禁止開采區(qū)（在賀蘭山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)）已有的礦山開發(fā)活動(dòng)。

在礦產(chǎn)資源勘查上二輪規(guī)劃和三輪規(guī)劃均將煤礦礦區(qū)設(shè)置為限制勘查區(qū)，這主要因?yàn)橘R蘭山煤田經(jīng)多年的勘查礦產(chǎn)資源基本已查明，找礦潛力不大，僅是在礦區(qū)深部以及賀蘭山自然保護(hù)區(qū)外圍進(jìn)行必要的勘查。

在礦產(chǎn)資源開發(fā)上二輪規(guī)劃除將石嘴山礦區(qū)設(shè)置為重點(diǎn)礦區(qū)外，其它煤礦區(qū)均為限制開采區(qū)。三輪規(guī)劃則將石嘴山礦區(qū)設(shè)置為重點(diǎn)礦區(qū)，其它礦區(qū)設(shè)置為禁止開采區(qū)。

在礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)上，二輪規(guī)劃在石嘴山市設(shè)置7個(gè)礦山環(huán)境恢復(fù)治理項(xiàng)目，恢復(fù)治理總面積18.4km2，礦山土地復(fù)墾項(xiàng)目4個(gè)，土地復(fù)墾總面積1.49km2。三輪規(guī)劃中設(shè)立的石炭井煤礦區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)重大工程工作區(qū)為面積76.76km2，賀蘭山東麓礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)重大工程，涉及石嘴山市工作區(qū)面積達(dá)69.81km2，合計(jì)工作區(qū)面積146.57km2。

4 面臨的問題及轉(zhuǎn)型發(fā)展建議

4.1 面臨的問題

通過寧夏第二輪與第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃對石嘴山市礦產(chǎn)資源資源勘查開發(fā)總體布局、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)以及礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)等方面的對比分析可以看出石嘴山市面臨的問題如下：

（1）新增資源量不足，資源瀕臨枯竭。賀蘭山煤田礦產(chǎn)資源基本已查明，可進(jìn)行勘查的區(qū)域有限，新增礦產(chǎn)資源量明顯不足，資源瀕臨枯竭，未來石嘴山是已沒有礦產(chǎn)資源優(yōu)勢。

（2）煤炭資源開發(fā)呈保守態(tài)勢。第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃對太西煤進(jìn)行保護(hù)性開采，控制賀蘭山煤田生產(chǎn)規(guī)模，僅對石嘴山礦區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)開發(fā)，其它礦區(qū)現(xiàn)有采礦權(quán)有序退出。

（3）礦山地質(zhì)環(huán)境問題區(qū)域性爆發(fā)，礦山恢復(fù)治理面積劇增。在第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃期，礦山地質(zhì)環(huán)境問題以點(diǎn)狀呈現(xiàn)，而到了三輪規(guī)劃期，礦山地質(zhì)環(huán)境問題已經(jīng)呈現(xiàn)出片狀，呈區(qū)域性爆發(fā)，礦山環(huán)境問題加劇，改善礦山環(huán)境刻不容緩。

經(jīng)過多年的大規(guī)模采掘，煤炭資源逐漸枯竭，導(dǎo)致整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)滑坡并帶來大量失業(yè)和環(huán)境問題，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

4.2 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型建議

石嘴山市是典型的采掘業(yè)型城市，這種高度依附當(dāng)?shù)刭Y源、比較單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，潛伏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，如不及時(shí)轉(zhuǎn)型，將隨著資源的衰退而發(fā)生經(jīng)濟(jì)崩潰。必須改變過去那種把經(jīng)濟(jì)建立在高度依賴資源的做法，大力推行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)，積極發(fā)展非資源型產(chǎn)業(yè)，逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化。

（1）著力改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)力推進(jìn)非煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展。石嘴山市歷史上形成的以煤炭為核心的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，至今是本區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，有其發(fā)展的慣性，既是地區(qū)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展、增加地方財(cái)政收入的需要，也是解決就業(yè)壓力、穩(wěn)定社會(huì)的必然選擇。應(yīng)用現(xiàn)代新技術(shù)、新裝備、新工藝和信息技術(shù)加以改造提升，達(dá)到節(jié)能減排、延伸產(chǎn)業(yè)鏈、增加產(chǎn)品附加值、提高經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)石嘴山市的區(qū)域位置、特色資源和現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，重點(diǎn)發(fā)展鉭鈮鈹、鎂及鎂合金、鈦及鈦合金等新材料、光伏產(chǎn)業(yè)、礦用設(shè)備為主的機(jī)械制造業(yè)、以及氯堿化工、氰胺化工和生物化工等新興產(chǎn)業(yè)。

（2）積極培育發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)，既是消化利用石嘴山市礦產(chǎn)遺留廢渣和現(xiàn)實(shí)能源化工產(chǎn)業(yè)廢棄物需要，也是實(shí)現(xiàn)本區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)。要支持節(jié)能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新、采用先進(jìn)的設(shè)備和工藝，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步降低能耗，實(shí)現(xiàn)零排放。發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，既可以提高經(jīng)濟(jì)效益，又保護(hù)了石嘴山的生態(tài)環(huán)境，從而再現(xiàn)藍(lán)天碧水。

（3）積極發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。資源型城市普遍存在著第三產(chǎn)業(yè)份額低的狀況，石嘴山市也不例外。充分利用沙湖觀鳥基地、北武當(dāng)?shù)刭|(zhì)公園、賀蘭山巖畫、古長城、工業(yè)遺址、黃河自灌渠系、五七干校原址、中華奇石山、采煤沉陷區(qū)、葡萄酒莊等優(yōu)勢資源，建設(shè)休閑度假服務(wù)設(shè)施，開展休閑度假旅游活動(dòng)，發(fā)展休閑度假旅游產(chǎn)業(yè)，既可以提升城市經(jīng)濟(jì)水平，又可以安置大量失業(yè)人員。

（4）大力發(fā)展優(yōu)勢農(nóng)業(yè)，解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。農(nóng)業(yè)在石嘴山有基礎(chǔ)、有優(yōu)勢，黃河縱貫全境，平羅縣是全國商品糧基地縣之一。以惠農(nóng)區(qū)、平羅縣為核心，充分利用周邊地區(qū)農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，依托中糧、雨潤、匯源等大型企業(yè)集團(tuán)，按照集團(tuán)化、標(biāo)準(zhǔn)化和品牌化要求，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)。將石嘴山市建成西北地區(qū)重要的番茄、肉類、果汁、脫水蔬菜和優(yōu)質(zhì)稻米精深加工基地，促進(jìn)本區(qū)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地集約化耕作、規(guī)?；?jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展目標(biāo)，有力地促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。