證監(jiān)會(huì)行政調(diào)查制度的解構(gòu)與重述

(深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東 深圳 518060)

引言

2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求各級(jí)政府、行政機(jī)關(guān)應(yīng)“完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。”在這樣的背景下，中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡稱為“證監(jiān)會(huì)”)行政調(diào)查的合法性和規(guī)范性顯得尤為關(guān)鍵，其在市場行為與行政處罰間起著承上啟下的重要作用。如若行政調(diào)查出現(xiàn)瑕疵，則可能會(huì)面臨市場對(duì)行政行為合法性的質(zhì)疑。在光大“烏龍指”案中，楊某某聲稱證監(jiān)會(huì)在行政調(diào)查中遺漏重要證據(jù)、篡改錄音時(shí)間1，曾引發(fā)了廣泛關(guān)注。與此同時(shí)，稽查系統(tǒng)本身也有強(qiáng)烈的制度需求。2實(shí)際上，倘若證監(jiān)會(huì)有明確的調(diào)查規(guī)范、內(nèi)控程序與充分的信息公開，不僅有利于以最低的行政成本最大地減少規(guī)制違反所帶來的損害3，也將使證監(jiān)會(huì)在對(duì)簿公堂時(shí)更有底氣。

證監(jiān)會(huì)行政調(diào)查的制度架構(gòu)與規(guī)范

一、行政調(diào)查的機(jī)構(gòu)與分工

證監(jiān)會(huì)1999年頒布的《中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)調(diào)查處理證券期貨違法違規(guī)案件基本準(zhǔn)則》確立了行政調(diào)查的基本輪廓，同年，《中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)調(diào)查處理證券期貨違法違規(guī)案件證據(jù)準(zhǔn)則》基本明確了證據(jù)形式。2002年，《關(guān)于進(jìn)一步完善中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)行政處罰體制的通知》對(duì)市場違法違規(guī)案件調(diào)查的部門分工和基本程序進(jìn)行了規(guī)范。之后，《中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)案件調(diào)查實(shí)施辦法》對(duì)立案、調(diào)查、證據(jù)、復(fù)核與協(xié)作等再次進(jìn)行了規(guī)范。2013年，《中國證監(jiān)會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稽查執(zhí)法工作的意見》(簡稱《加強(qiáng)稽查執(zhí)法意見》)建立了調(diào)查案件分類管理制度，改進(jìn)了案件調(diào)查組織方式和取證的基本要求。由此，證監(jiān)會(huì)逐漸搭建起了違法案件調(diào)查的基本框架。

在對(duì)目前公開渠道可得的各類規(guī)范分析后，該制度框架尚有兩方面的問題值得注意：一方面，中央及地方派出機(jī)構(gòu)的立案調(diào)查事項(xiàng)、相應(yīng)權(quán)限需進(jìn)一步明確，從下表1可以看出，不僅地方派出機(jī)構(gòu)與中央機(jī)構(gòu)稽查部門的分工關(guān)系在歷史上多有反復(fù)，而且中央與地方各稽查機(jī)構(gòu)的設(shè)置亦多有變動(dòng)。目前，我國證券稽查體系包括了稽查局、稽查總隊(duì)、證券監(jiān)管專員辦事處、上海及深圳稽查支隊(duì)、各地(省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市)證券監(jiān)管局及大區(qū)稽查局，這體現(xiàn)了證監(jiān)會(huì)全方位依法加強(qiáng)證券市場監(jiān)管的努力，更彰顯了其對(duì)重點(diǎn)地區(qū)和重大案件的關(guān)注。但基于上述機(jī)構(gòu)的功能實(shí)現(xiàn)而言，筆者認(rèn)為，經(jīng)過了二十余年稽查工作的探索實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)以部門規(guī)章及以上效力級(jí)別的立法對(duì)證券行政調(diào)查予以制度化，進(jìn)而對(duì)中央及地方稽查機(jī)構(gòu)設(shè)置、各調(diào)查事項(xiàng)分工與權(quán)限等主要方面進(jìn)行規(guī)范，這有利于形成更為穩(wěn)定、專業(yè)和高效的調(diào)查體系，也有利于節(jié)約行政調(diào)查成本。與此同時(shí)，各稽查機(jī)構(gòu)在保持各自功能性與獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，可以不斷推進(jìn)行政調(diào)查工作的無縫銜接及促進(jìn)立案、調(diào)查、取證和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化。

另一方面，證監(jiān)會(huì)委托證券交易所對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查的機(jī)制仍可不斷探索。根據(jù)《中國證監(jiān)會(huì)委托上海、深圳證券交易所實(shí)施案件調(diào)查試點(diǎn)工作規(guī)定》，證券交易所受托實(shí)施案件調(diào)查并有權(quán)采取法律、行政法規(guī)規(guī)定的措施。證券交易所性質(zhì)上是自律機(jī)構(gòu)，處于證券市場的中心位置，具備專業(yè)判斷能力和信息監(jiān)察能力的優(yōu)勢，同時(shí)，伴隨著我國證券交易所向法定監(jiān)管組織發(fā)展的趨勢，證券交易所理應(yīng)在證券市場的多元治理中發(fā)揮更重要的作用。目前，在證券違法的行政調(diào)查活動(dòng)中，雖然證監(jiān)會(huì)將調(diào)查權(quán)委托之后，也由其承擔(dān)法律責(zé)任，但行政委托調(diào)查仍然涉及到“管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”范疇界定、委托方式(專項(xiàng)委托及一事一委托)及書面委托協(xié)議等問題的探討，涉及到調(diào)查人員崗位設(shè)置、調(diào)查權(quán)限4、質(zhì)量控制、內(nèi)控流程、被調(diào)查對(duì)象心理認(rèn)可度和合作態(tài)度等細(xì)節(jié)。若沒有更為細(xì)致的規(guī)范依據(jù)，這些疑問可能將對(duì)證券市場違法行為委托調(diào)查有所掣肘。

表1 證監(jiān)會(huì)行政調(diào)查體系與機(jī)構(gòu)分工

二、行政調(diào)查的程序設(shè)置

據(jù)公開資料來看，證監(jiān)會(huì)調(diào)查的程序相較于其他行政機(jī)關(guān)而言，已經(jīng)相當(dāng)公開和制度化，但有三個(gè)問題需要深入研討：其一，立案標(biāo)準(zhǔn)的問題?！都訌?qiáng)稽查執(zhí)法意見》將案件分成了“大案要案類(A類)”、“常規(guī)案件類(B類)”和“簡單案件類(C類)”三種。這樣的分級(jí)方式體現(xiàn)了原則式的靈活性，但B類案件與C類案件區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)仍可以更為具體化。再有，在線索甄選中，從公開資料來看，證監(jiān)會(huì)未對(duì)線索涉及的重要嫌疑點(diǎn)設(shè)置相對(duì)細(xì)化的指標(biāo)，因而，若面對(duì)大量線索，這或不利于待調(diào)查案件的精細(xì)化控制。

其二，正式調(diào)查中具體程序及被調(diào)查對(duì)象的權(quán)利保障問題。在立案之后，根據(jù)上述規(guī)范文件以及查詢和凍結(jié)銀行賬戶等規(guī)定，證監(jiān)會(huì)正式行政調(diào)查主要包括組成調(diào)查組和編制調(diào)查方案、實(shí)施調(diào)查行為、證據(jù)取得、復(fù)核、提出調(diào)查報(bào)告等步驟，但該過程仍有一定細(xì)化空間，特別是在被調(diào)查對(duì)象的權(quán)利保障方面，具體而言：一方面，在進(jìn)行違法行為調(diào)查的時(shí)候，證監(jiān)會(huì)可否不提前通知被調(diào)查者就進(jìn)行？證監(jiān)會(huì)何種情況下需要事先通知調(diào)查事項(xiàng)，何種情況下可以秘密調(diào)查？5再有，在行政調(diào)查時(shí)，證監(jiān)會(huì)調(diào)查人員如果發(fā)現(xiàn)了某些新的線索，是否有充足的法律依據(jù)進(jìn)行超出調(diào)查通知書范圍的附帶調(diào)查？6行政程序或訴訟中補(bǔ)充調(diào)查是否有更為明確、具體的限制？另一方面，從被調(diào)查對(duì)象權(quán)利保障的角度而言，其可否向調(diào)查人員索取正式調(diào)查文件的復(fù)印件？可否索取相關(guān)調(diào)查談話記錄的簽字復(fù)印件？客觀來看，即便是繼受外國法較早的我國臺(tái)灣地區(qū)也同樣深受困擾，主管機(jī)關(guān)文件調(diào)閱權(quán)的限制條件、被調(diào)查人是否應(yīng)該提供監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求的任何文件、檢查權(quán)和約詢權(quán)的行使應(yīng)該遵照何種程序、被調(diào)查人有何保障、如何認(rèn)定主管機(jī)構(gòu)檢查的“不適當(dāng)”等問題，也都存在困惑。7

其三，《證券法》對(duì)證監(jiān)會(huì)上述行政調(diào)查權(quán)的法律保障問題。對(duì)比美國的規(guī)定來看，我國證監(jiān)會(huì)文本上的權(quán)力并不小，但對(duì)行政調(diào)查權(quán)力具體的落實(shí)保障卻遠(yuǎn)不及美國。比如，我國《證券法》第230條規(guī)定了治安管理處罰的法律后果。若按圖索驥地去看《治安管理處罰法》，只能找到其第50條的一般規(guī)定，即“阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的”，則“處警告或者二百元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款”。在這樣的情況下，證監(jiān)會(huì)將部分案件調(diào)查的權(quán)力委托給證券交易所，難免讓人擔(dān)憂能否真正落實(shí)下去以及能否全面徹底的調(diào)查。同樣值得一提的是，有實(shí)務(wù)界人士在描述證監(jiān)會(huì)行政調(diào)查困難的時(shí)候，曾指出“在證據(jù)調(diào)查階段，很多嫌疑人都拒不承認(rèn)”8，這在一定程度上反映了證監(jiān)會(huì)調(diào)查的難度，亟待重視。

美國SEC調(diào)查機(jī)制的啟動(dòng)與實(shí)施流程

一、SEC的線索機(jī)制與調(diào)查啟動(dòng)

美國證券交易委員會(huì)(Securities and Exchange Commission，SEC)借助全方位的調(diào)查手段，甚至可以比社會(huì)媒體更早地獲得有關(guān)信息。9實(shí)際上，其強(qiáng)大線索能力的背后有著多種多樣信息來源，既包括公眾向SEC在線的投訴、直接聯(lián)系SEC員工以及吹哨人計(jì)劃(Whistleblower Program)，也包括美國司法部、聯(lián)邦調(diào)查局、州證券監(jiān)管局、議會(huì)成員等轉(zhuǎn)送的信息，還包括了金融業(yè)監(jiān)管局、紐約證券交易所、納斯達(dá)克等市場自律機(jī)構(gòu)提供的線索10，還有《美國銀行保密法》(Bank Secrecy Act)下與證券市場相關(guān)的信息移交等。其后，根據(jù)不同的線索來源和具體內(nèi)容，SEC相應(yīng)地有不同的處理方式，交由內(nèi)部職能部門或者移送其他機(jī)構(gòu)。

但是，真正值得注意的是，美國以完善的制度規(guī)范保證了上述機(jī)制的功能實(shí)現(xiàn)，提高了調(diào)查啟動(dòng)機(jī)制的質(zhì)量和精度。舉例來說，《多德-弗蘭克法案》(Dodd-Frank Act)建立了吹哨人計(jì)劃，積極鼓勵(lì)內(nèi)部人檢舉證券發(fā)行人的違法行為，并給予一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)(處罰金額的10～30%)。該計(jì)劃2011年開始實(shí)施后，就獲得迅速發(fā)展，2015年財(cái)年SEC收到3923項(xiàng)線索，2016年4218項(xiàng)，2017年4484項(xiàng)且舉報(bào)信息來自全球72個(gè)國家及地區(qū)。同時(shí)，為了使得這些信息更具有針對(duì)性和謹(jǐn)慎性，SEC對(duì)提供人的身份、信息(限于原始信息)、支持程度等做了諸多具體的要求，建立了詳細(xì)的內(nèi)部評(píng)估程序來判斷應(yīng)該給予多少獎(jiǎng)勵(lì)，2014年有一單筆獎(jiǎng)勵(lì)超過了3000萬美元。11更為關(guān)鍵的是，該法案§21F(h)(1)規(guī)定了對(duì)吹哨人的保護(hù)和禁止打擊報(bào)復(fù)的內(nèi)容。在這樣的背景下，不僅SEC可以采取行動(dòng)制裁報(bào)復(fù)行為，個(gè)人也有權(quán)在聯(lián)邦法庭提起訴訟。藉此，SEC收到了大量有效的舉報(bào)信息，比如，2017年的線索中包括了19%的公司信息披露與財(cái)務(wù)，18%的欺詐發(fā)行和12%的市場操縱等。12實(shí)際上，對(duì)于其他線索機(jī)制而言，亦有相應(yīng)的規(guī)范化措施。

根據(jù)SEC執(zhí)法部門《執(zhí)法手冊(cè)》(Enforcement Manual)的指引13，在對(duì)線索進(jìn)行收集的基礎(chǔ)上，若線索指向證券違法行為且將有利于發(fā)揮執(zhí)法體系的最佳效用，執(zhí)法人員一般會(huì)考慮進(jìn)行非正式調(diào)查程序(Matters Under Inquiry，MUI)。具體來說，其首先會(huì)在內(nèi)部TCR(Tip,Complaint and Referral)、Hub等系統(tǒng)內(nèi)篩查是否已經(jīng)有相關(guān)信息和調(diào)查，若有，則首先應(yīng)向相關(guān)執(zhí)法人員咨詢。之后，則視情形(違法內(nèi)容、嚴(yán)重性、潛在損害、被侵害對(duì)象、緊迫性和調(diào)查難度等)而考慮是否啟動(dòng)，并將基于違法行為、違法者、受害者所在地及執(zhí)法資源而考慮是否由其所在機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，同時(shí)在內(nèi)控系統(tǒng)Hub中進(jìn)行相應(yīng)記錄。一般而言，MUI需要在60天內(nèi)轉(zhuǎn)換成正式調(diào)查程序或者終止。在這個(gè)過程中，執(zhí)法部門的調(diào)查能否順利地進(jìn)行主要在于被調(diào)查人的自愿性的配合情況14，其可自愿性地提供文件、數(shù)據(jù)和其他信息。此后，在經(jīng)過初步論證認(rèn)為有可能違反聯(lián)邦法律時(shí)，執(zhí)法人員則考慮將該MUI轉(zhuǎn)換為正式調(diào)查程序。需要說明的是，在轉(zhuǎn)換成正式調(diào)查時(shí)，SEC執(zhí)法人員會(huì)更為謹(jǐn)慎地綜合考量該行為的違法可能性、性質(zhì)、受害者規(guī)模、潛在損害、違法所得、是否正在進(jìn)行等因素，還會(huì)考慮行動(dòng)的緊迫性、對(duì)市場公平的影響、是否是再犯及影響的廣泛性等情形。此后，若轉(zhuǎn)換為調(diào)查程序，同樣需要在Hub系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行批準(zhǔn)及轉(zhuǎn)換，若終止，則需要說明具體原因。

二、SEC正式調(diào)查機(jī)制的實(shí)施流程

在啟動(dòng)正式調(diào)查之后，SEC執(zhí)法部門有著完備的程序控制與法律保障，具體包括三個(gè)主要方面：首先，根據(jù)1933年《證券法》§19(c)，1934年《證券交易法》§21(b)，《投資顧問法》§209(b)和《投資公司法》§42(b)對(duì)SEC的授權(quán)及《執(zhí)法手冊(cè)》的指引15，SEC及其指定官員有權(quán)簽發(fā)傳票(Subpoena)要求文件提供與作證。SEC會(huì)出具一份正式調(diào)查令(Formal Order of Investigation)，載明該調(diào)查為合法授權(quán)下的調(diào)查，且這份調(diào)查令在被書面請(qǐng)求的情況下，經(jīng)過批準(zhǔn)后可以提供給被調(diào)查人復(fù)印件。因而，在正式調(diào)查中，SEC不僅可以要求被調(diào)查者自愿提供相關(guān)資料信息、自愿接受詢問和作證，也可以傳票的形式進(jìn)行傳喚(對(duì)電話或銀行信息，只能以傳票形式獲得資料)，且無需事先通知第三方被調(diào)查方。16比如，在要求提供文件時(shí)，傳票的簽發(fā)必須由正式調(diào)查令載明的負(fù)責(zé)官員簽發(fā)，調(diào)查時(shí)要隨附表格(Form 1662)并表明具體需要提供的文件種類或目錄。傳票送達(dá)后，被調(diào)查對(duì)象要按照傳票的要求提供全部相應(yīng)的文件，并按照要求對(duì)文件的齊備程度進(jìn)行說明，若有基于特權(quán)的保密文件、丟失或毀壞文件，同樣要做出詳細(xì)原因說明。在此過程中，SEC積極鼓勵(lì)調(diào)查人員獲取電子形式的文件以更有效地存儲(chǔ)、傳遞和查找，被調(diào)查對(duì)象也可以提供適格的復(fù)印件(原件仍需安全保存以備后用)。在緊急的情況下，調(diào)查人員也可以要求其立刻提供有關(guān)文件。這里值得注意的是，任何強(qiáng)迫作證之人可以請(qǐng)求律師的建議、出席和代表，即便在獲取自愿性證詞作為案卷排他的記錄時(shí)，也需要有法院的記錄員在場、逐字記錄并有權(quán)要求律師在場。此后，被調(diào)查對(duì)象原則上有權(quán)要求提供正式調(diào)查過程中形成的相應(yīng)證詞副本，這有利于保障被調(diào)查對(duì)象的信息對(duì)稱和促進(jìn)對(duì)調(diào)查的監(jiān)督。

其次，S E C正式指控之前可以進(jìn)行“威爾斯程序”(The Wells Process)這一非正式程序。17該程序旨在優(yōu)化執(zhí)法資源以將好鋼用在刀刃上。因而，若非急迫、可能提醒潛在被告轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)或者對(duì)刑事調(diào)查造成嚴(yán)重影響，在經(jīng)過批準(zhǔn)的情況下，執(zhí)法人員可以向被調(diào)查者告知初步調(diào)查結(jié)論、依據(jù)和指控，告知其可自愿地向執(zhí)法部門提交書面或視頻陳述以說明與被調(diào)查事項(xiàng)相關(guān)的立場，告知該說明的內(nèi)容與形式要求及之后可能被使用的情況，告知其獲得有關(guān)規(guī)則(Securities Act Release No.5310)的途徑等。再之后，執(zhí)法人員收到該提交后，可以自行決定是否向被調(diào)查人提供部分調(diào)查文件、與之溝通或進(jìn)行和解的討論。當(dāng)然，執(zhí)法部門對(duì)于提交字?jǐn)?shù)、時(shí)間及內(nèi)容不適格的提交，其也可拒絕接受。

最后，也是最為重要的，SEC調(diào)查權(quán)有充分的法律保障。如果有關(guān)人員拒絕SEC的上述證券案件調(diào)查活動(dòng)，則要面臨諸多法律后果。比如，1934年《證券交易法》§21(c)所規(guī)定的法律責(zé)任——任何人藐視或者不遵守傳票，SEC可以通過有關(guān)地區(qū)法院，要求證人出庭作證、提供有關(guān)的賬簿、證件、備忘錄、通信和有關(guān)記錄。若其不遵守法院的上述命令，《證券交易法》明確可以給予刑事處罰，也就是說，如果被調(diào)查者不遵守該命令，就會(huì)被認(rèn)為是藐視法庭，構(gòu)成輕微犯罪，如果定罪成立，則要面臨罰金和不超過一年的徒刑。18

三、SEC調(diào)查中的內(nèi)控制度

SEC調(diào)查中的內(nèi)控程序同樣值得稱道，《執(zhí)法手冊(cè)》為執(zhí)法部門工作人員提供了明確的指引19，主要包括四個(gè)方面：

其一，SEC以明確的程序規(guī)范各種調(diào)查步驟、文件、執(zhí)法建議的簽發(fā)批準(zhǔn)程序、批準(zhǔn)部門、權(quán)限范圍、部門的負(fù)責(zé)人級(jí)別等內(nèi)容，同時(shí)，也規(guī)范了證人豁免、強(qiáng)制執(zhí)行傳票、停止調(diào)查及與被調(diào)查對(duì)象“合作”(合作協(xié)議、延緩起訴協(xié)議、不起訴協(xié)議與和解建議等)中的各類批準(zhǔn)權(quán)限，這有利于明確執(zhí)法人員職權(quán)與責(zé)任。同時(shí)，執(zhí)法部門有定期會(huì)商制度，通過召開季度審議會(huì)議來跟蹤已有案件的調(diào)查動(dòng)態(tài)，修正調(diào)查方案、進(jìn)度與資源分配等，促進(jìn)內(nèi)部調(diào)查資源的優(yōu)化配置。

其二，SEC執(zhí)法部門對(duì)調(diào)查過程中信息的收集、保密及保存有著充分的依據(jù)，包括《隱私法案》(Privacy Act)，《金融隱私權(quán)法案》(The Right to Financial Privacy Act)和《電子通訊隱私法案》(The Electronic Communications Privacy Act)等。特別是對(duì)與證人證言有關(guān)的信息、吹哨人信息和銀行資金信息等，SEC要謹(jǐn)慎遵循上述規(guī)定。即便在接受自愿電話詢問之前，執(zhí)法人員也要向其表明所獲信息的使用目的、使用主體、證人權(quán)利等。

其三，SEC對(duì)各類調(diào)查相關(guān)文件提供的方式、載體、程序有詳細(xì)的規(guī)定。比如，對(duì)于何謂“文件”這一個(gè)概念，《執(zhí)法手冊(cè)》進(jìn)行了幾十項(xiàng)詳細(xì)的列舉。不僅如此，對(duì)于調(diào)查文件的復(fù)制品、各類文件的格式(電子文本)、編碼方式(Bates Stamping)、存儲(chǔ)(電子文本、錄音、錄像、網(wǎng)頁及相應(yīng)的物理載體等)方式、歸檔和使用方法等，皆予以細(xì)致的說明和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)管理，有利于保持證據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性。執(zhí)法部門還使用了電子文件系統(tǒng)，包括Electronic Production Project 和National Imaging Project系統(tǒng)，來提升文件呈現(xiàn)的專業(yè)性及數(shù)據(jù)備份、恢復(fù)能力。此外，SEC還對(duì)證據(jù)管理進(jìn)行了專門規(guī)定，使其能夠在訴訟中有效利用調(diào)查證據(jù)。

其四，SEC對(duì)高級(jí)官員與外部涉及調(diào)查者的通訊設(shè)有要求，強(qiáng)調(diào)在與外部涉及調(diào)查者通訊的過程中最好是多人同時(shí)參與，而且參與者有足夠的專業(yè)知識(shí)來了解通訊內(nèi)容。如果無法同時(shí)參與，高級(jí)官員也應(yīng)該考量相關(guān)因素再做決定，包括對(duì)案件的熟悉程度、調(diào)查團(tuán)隊(duì)是否知曉、是否與團(tuán)隊(duì)其他人已經(jīng)有交流、通話所涉事項(xiàng)的內(nèi)容等，且高級(jí)官員應(yīng)通知被調(diào)查者可能會(huì)將調(diào)查結(jié)果告知其他調(diào)查人員，并在時(shí)間允許的情況下將這些通訊的重要內(nèi)容歸檔并及時(shí)告知指定執(zhí)法人員。當(dāng)然，若SEC執(zhí)法人員泄密，同樣要承擔(dān)法律責(zé)任。20

證監(jiān)會(huì)行政調(diào)查機(jī)制優(yōu)化的路徑

一、立案線索機(jī)制的優(yōu)化

一方面，在違法案件線索機(jī)制上，證監(jiān)會(huì)應(yīng)擴(kuò)展違法案件線索獲取途徑的廣泛性，將違法行為舉報(bào)、市場信息監(jiān)察技術(shù)、新聞媒體報(bào)道、政府其他機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)移送的線索、自律組織的自律監(jiān)管、外國政府機(jī)構(gòu)及組織提供的信息等都納入進(jìn)來21，并往制度化方向發(fā)展。在此過程中，證監(jiān)會(huì)要進(jìn)一步注意與各類外部機(jī)構(gòu)的跨部門協(xié)作，深化全方位的、相互性的、制度化的、常態(tài)化的線索移送機(jī)制，提高與外部機(jī)構(gòu)間的信任與合作程度，這在SEC《執(zhí)法手冊(cè)》中有充分的體現(xiàn)。在立案線索多元化的情形下，多處線索或?qū)⒂型瑯拥闹赶?，將有利于通過線索相互驗(yàn)證而提高立案質(zhì)量。同時(shí)，證監(jiān)會(huì)可以總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)而對(duì)各類線索建立更為細(xì)致的評(píng)價(jià)體系，使其在大量的信息與線索中有的放矢。

另一方面，證監(jiān)會(huì)應(yīng)積極推動(dòng)與行政調(diào)查相關(guān)的其他制度的完善，以間接地提高立案線索獲取能力和促進(jìn)調(diào)查啟動(dòng)質(zhì)量、精度。舉例來說，在線索來源方面，違法違規(guī)舉報(bào)構(gòu)成了SEC重要的線索來源，根據(jù)《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》，我國證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)中心，也負(fù)責(zé)處理可作為稽查案件調(diào)查線索的舉報(bào)。但若比較而言，仍有一定可為空間：一是從獎(jiǎng)勵(lì)額度看，最頂格的獎(jiǎng)勵(lì)不超過30萬元，這對(duì)更看重經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的舉報(bào)人而言，激勵(lì)相對(duì)有限；二是盡管該規(guī)定對(duì)保密與信息編碼管理有所規(guī)范，但對(duì)打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的情形，應(yīng)進(jìn)一步完善相應(yīng)的制裁手段和法律后果。在該系統(tǒng)運(yùn)行一段時(shí)間后，證監(jiān)會(huì)的信息也曾顯示70%的舉報(bào)材料并不屬于稽查案件的調(diào)查事項(xiàng)，而是信訪、紀(jì)檢監(jiān)察和建議等事項(xiàng)。22因而，繼續(xù)完善舉報(bào)制度對(duì)促進(jìn)行政調(diào)查啟動(dòng)、質(zhì)量和精度而言，具有重要的支持作用。實(shí)際上，不僅違規(guī)舉報(bào)制度如此，證券市場監(jiān)管制度的構(gòu)建都要注意到彼此間相互補(bǔ)充效應(yīng)，以便為事后執(zhí)法各環(huán)節(jié)的無縫銜接提供輔助。這其中，鑒于證券交易所一線監(jiān)管的優(yōu)勢，《證券法》修訂應(yīng)為其提供更多的制度支持，促進(jìn)其信息監(jiān)察能力與專業(yè)判斷能力優(yōu)勢的發(fā)揮，藉此，進(jìn)一步提升線索發(fā)現(xiàn)能力。

二、非正式調(diào)查的界定與方式

一方面，證監(jiān)會(huì)及立法機(jī)關(guān)要從部門規(guī)章及以上層面對(duì)非正式調(diào)查進(jìn)行明確的概念界定。例如，根據(jù)《關(guān)于上市公司立案稽查及信息披露有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定，“在非正式調(diào)查階段，執(zhí)法人員核實(shí)情況，收集材料，固化證據(jù)，正常行使調(diào)查權(quán)力，但不使用強(qiáng)制措施。”但是，結(jié)合《證券法》的規(guī)定來看，其未明確非正式調(diào)查和正式調(diào)查，而是都對(duì)被調(diào)查者不配合的行為，進(jìn)行了治安管理處罰的后果設(shè)置。進(jìn)而言之，這里的“正常行使調(diào)查權(quán)力”和“不得使用強(qiáng)制性措施”，在實(shí)踐中如何具體落實(shí)、如何區(qū)別于正式調(diào)查程序仍需明確規(guī)定。鑒于此，證監(jiān)會(huì)應(yīng)該進(jìn)一步明確非正式調(diào)查的概念、啟動(dòng)條件、程序與責(zé)任分配，既能規(guī)范證監(jiān)會(huì)的調(diào)查行為，也便于社會(huì)與被調(diào)查者加強(qiáng)對(duì)證監(jiān)會(huì)權(quán)力行使的監(jiān)督。

另一方面，證監(jiān)會(huì)應(yīng)該對(duì)非正式調(diào)查進(jìn)行合理的定性和定位。實(shí)際上，由于在違法行為線索正式立案之前，存在非常大的不確定性，是否涉嫌違法尚待調(diào)查，而且很多線索其實(shí)都是無的放矢。這種情況下，對(duì)于不進(jìn)行配合的被調(diào)查者，監(jiān)管機(jī)構(gòu)原則上也不能施以行政強(qiáng)制的制裁。23因而，非正式調(diào)查應(yīng)該以尋求當(dāng)事人的主動(dòng)配合為主，通過問詢、研究交易數(shù)據(jù)等信息來不斷深入了解線索信息，在存有不確定性的情況下，不宜采取行政強(qiáng)制措施。同時(shí)，在非正式調(diào)查階段，需進(jìn)一步明確證監(jiān)會(huì)及被調(diào)查者應(yīng)暫不向社會(huì)披露，畢竟是否涉及違法尚屬未知，貿(mào)然披露將影響所涉公司的股票價(jià)格，影響公司股東的正常利益。此前，如長虹涉假案時(shí)，媒體報(bào)道“四川省證監(jiān)局已從中國證監(jiān)會(huì)接手相關(guān)舉報(bào)材料”，“該案已經(jīng)進(jìn)入非正式調(diào)查階段”。24筆者認(rèn)為，在投資者對(duì)非正式調(diào)查沒有充分認(rèn)識(shí)的情況下，這樣的披露恐怕是存在風(fēng)險(xiǎn)的。

三、正式調(diào)查中被調(diào)查對(duì)象的權(quán)利保障

證監(jiān)會(huì)基本的調(diào)查程序早已存在，但需要進(jìn)一步細(xì)致化和公開化，進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)的“過程性規(guī)制”。25目前，我國證券法律對(duì)被調(diào)查對(duì)象的權(quán)利保護(hù)仍有可為空間，包括進(jìn)一步明確被調(diào)查對(duì)象的權(quán)利及權(quán)利侵害后的救濟(jì)手段，繼續(xù)完善對(duì)調(diào)查取證的物、場所和人身措施的操作性規(guī)范等。比如說，在采取強(qiáng)制性調(diào)查措施的時(shí)候，當(dāng)事人陳述、申辯的權(quán)利理應(yīng)得到充分保障，因?yàn)榘凑铡缎姓?qiáng)制法》的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)?！北M管調(diào)查程序如果過于細(xì)致或?qū)?nèi)部規(guī)定公開，可能會(huì)帶來使用上的僵化。但是，程序細(xì)致化、保障被調(diào)查對(duì)象的權(quán)利及將內(nèi)部規(guī)則公開，不僅有助于被調(diào)查對(duì)象明確自身的合法權(quán)利，也可以對(duì)調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效地監(jiān)督。更為重要的是，具體規(guī)則的明確及公開將有效地促進(jìn)雙方對(duì)調(diào)查細(xì)節(jié)的證據(jù)固化和互相監(jiān)督，有利于在日后行政處罰、復(fù)議與訴訟中減少證據(jù)爭議。

從理論上看，行政調(diào)查與后續(xù)行政行為形成了一個(gè)過程，以公正程序的角度觀察，當(dāng)行政調(diào)查有著重大瑕疵的時(shí)候，經(jīng)由此而作出的行政行為，也會(huì)被解釋為存在瑕疵的行為。26由于行政調(diào)查中存在大量的裁量空間，因而也“使行政調(diào)查權(quán)成為格外危險(xiǎn)的權(quán)力”。但從我國整體的行政法治情況來看，我們還是缺乏對(duì)行政主體義務(wù)的規(guī)定，缺乏對(duì)被調(diào)查人合法權(quán)利的關(guān)注。27因此，法律應(yīng)賦予利害關(guān)系人依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟的程序權(quán)利，以及事中要求停止調(diào)查行為的權(quán)利。同時(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)事實(shí)行為所造成的損害等，要按照國家賠償來處理。28除此之外，證監(jiān)會(huì)應(yīng)以基本原則的形式明確與相對(duì)人權(quán)利有關(guān)的制度，確立如案卷排他(On the Record)、保證相對(duì)人參與和聽取被調(diào)查人的意見、不得自證己罪、非法證據(jù)排除和調(diào)查相關(guān)信息(個(gè)人隱私及商業(yè)秘密)保密等原則。

當(dāng)然，更為重要的是，《證券法》、《治安管理處罰法》等法律應(yīng)進(jìn)一步明確、加重對(duì)抗調(diào)查的責(zé)任后果。如上所述，目前法律所規(guī)定的對(duì)抗調(diào)查的法律責(zé)任，相對(duì)于美國證券法律制度來看，仍然顯得輕微，這不足以充分威懾有關(guān)人員的抗拒調(diào)查的行為，也不利于提高調(diào)查的效率，因此，《證券法》未來修訂中應(yīng)有所改進(jìn)。實(shí)際上，若沒有足夠法律責(zé)任上的威懾力，很多調(diào)查權(quán)力都將成為“沒有牙齒的老虎”。

四、調(diào)查機(jī)關(guān)內(nèi)控制度的完善要點(diǎn)

證監(jiān)會(huì)在行使調(diào)查權(quán)的時(shí)候要有充分的內(nèi)部控制程序，以規(guī)范權(quán)力行使并掌控調(diào)查進(jìn)程。司法審查無法涵括絕大多數(shù)的行政行為，這其中很大一部分是由于特殊行政行為性質(zhì)本身所決定的29，特別是內(nèi)幕交易、市場操縱等諸多證券專業(yè)問題，使得法院即便可以審查，也往往會(huì)不自覺地偏向證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見。

參考《執(zhí)法手冊(cè)》的經(jīng)驗(yàn)30，證監(jiān)會(huì)應(yīng)該制定更為詳細(xì)的調(diào)查執(zhí)法手冊(cè)，從內(nèi)部實(shí)現(xiàn)裁量基準(zhǔn)控制、程序控制、監(jiān)督控制和分權(quán)控制31，主要包括三個(gè)方面：第一，證監(jiān)會(huì)要建立完善的內(nèi)控程序，證監(jiān)會(huì)對(duì)于調(diào)查的每一個(gè)步驟進(jìn)行詳細(xì)記錄，記錄每個(gè)調(diào)查人員的執(zhí)法行為，防止調(diào)查過程中徇私舞弊，也防止行政調(diào)查過程中侵害公民、機(jī)構(gòu)的合法權(quán)利，更有利于事后追究有關(guān)責(zé)任人的內(nèi)部行政責(zé)任。第二，證監(jiān)會(huì)要建立健全調(diào)查過程中的信息、隱私保護(hù)與公開制度，對(duì)于信息收集渠道與程序、何種信息、何時(shí)公布、如何在各行政機(jī)構(gòu)、外部機(jī)構(gòu)組織之間共享信息或討論等，都需要有更為詳盡的論證，特別要注意不得隨意透露案件進(jìn)程及對(duì)舉報(bào)人信息的嚴(yán)格保密。第三，證監(jiān)會(huì)要繼續(xù)促進(jìn)調(diào)查過程中各類案件文檔及通訊的專業(yè)化管理，充分利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段，在全系統(tǒng)范圍內(nèi)完善稽查信息系統(tǒng)建設(shè)，提高各類文件及證據(jù)管理、利用、分享和協(xié)作的電子化程度，不僅有利于節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本，也將有效提高辦案效率。

此外，需要補(bǔ)充說明的是，中央與地方調(diào)查機(jī)構(gòu)設(shè)置與分工機(jī)制的優(yōu)化，涉及到體制路徑依賴、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等深層次問題。盡管如此，進(jìn)一步理順中央與地方稽查機(jī)構(gòu)設(shè)置、促進(jìn)執(zhí)法資源統(tǒng)一化配置、厘清各自立案調(diào)查事項(xiàng)與權(quán)限、深挖自律組織一線監(jiān)管作用、細(xì)化行政機(jī)關(guān)與自律組織的銜接流程，仍然十分緊迫和關(guān)鍵，《證券法》的修訂正提供了良好的契機(jī)。長此以往，這將進(jìn)一步提高調(diào)查工作的穩(wěn)定性、專業(yè)性和效率性。

結(jié)語

在損害和違法行為可能被標(biāo)準(zhǔn)化、預(yù)期的外部性損害較大的情況下，公共執(zhí)法效果會(huì)更好，其將有效地威懾市場違法違規(guī)行為。32由此，行政機(jī)構(gòu)提供充分的公共執(zhí)法可以彌補(bǔ)私人執(zhí)法的不足，這是市場對(duì)行政機(jī)關(guān)信任的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之一，也對(duì)調(diào)查和行政處罰的審慎性、效率性提出了要求，更是建立分工明確、科學(xué)合理的多層次證券違法違規(guī)處罰體系的要求。33面向未來，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有必要在借鑒成熟資本市場規(guī)制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷拓展立案程序、非正式調(diào)查程序和正式調(diào)查程序的規(guī)范化、細(xì)致化和公開化程度，從“權(quán)力制約權(quán)力”時(shí)代步入“權(quán)利制約權(quán)力”時(shí)代。34