民生扶貧資金跟蹤審計效益性研究

韓雪琳

摘 要：審計署發(fā)布《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》，明確提出要強(qiáng)化對扶貧政策落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計，將扶貧審計作為民生審計的重點(diǎn)。針對《2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》揭示的審計問題，在綜合審計建議與我國審計工作發(fā)展的現(xiàn)狀，從制度、實(shí)施和評價三個層面提出提高審計效益的對策?，F(xiàn)代國家審計發(fā)展到今天，除了保證扶貧資金使用的真實(shí)、合法、有效，確保各項(xiàng)惠民政策真正實(shí)現(xiàn)公平正義、在開發(fā)扶貧的過程中注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)也成為民生扶貧資金績效審計的題中應(yīng)有之意。

關(guān)鍵詞：民生扶貧資金；跟蹤審計；效益審計

中圖分類號：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.26.042

1 民生扶貧資金審計中存在的問題

2016年6月29日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議上，劉家義審計長接受國務(wù)院委托做《2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》以及根據(jù)審計署發(fā)布的《2016年第三季度國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計結(jié)果公告》發(fā)現(xiàn)，涉及精準(zhǔn)扶貧工作的民生資金審計中仍發(fā)現(xiàn)諸多問題：存在為不符合扶貧標(biāo)準(zhǔn)的對象建檔立卡，違反規(guī)定享受扶貧政策優(yōu)惠，導(dǎo)致扶貧資金被虛報冒領(lǐng)或者違規(guī)使用，間接說明扶貧資金分配與建檔立卡貧困人口數(shù)據(jù)有效銜接方面存在漏洞；部分產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目和公路建設(shè)項(xiàng)目等基礎(chǔ)設(shè)施推進(jìn)緩慢，使得大量財政扶貧資金閑置、結(jié)存，不能有效履行國家精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的政策落實(shí)。

1.1 扶貧資金分配未與建檔立卡貧困人口數(shù)據(jù)有效銜接

審計結(jié)果揭示了部分地區(qū)存在為不符合扶貧標(biāo)準(zhǔn)的對象建檔立卡，違反規(guī)定享受扶貧政策優(yōu)惠的問題，使得建檔立卡貧困人口與扶貧資金撥付對象之間存在缺口。例如抽查云南省尋甸縣2015年發(fā)放的1339筆扶貧到戶貼息貸款6560萬元中，僅有711筆3433萬元（占52%）發(fā)放給了建檔立卡貧困戶。向不符合扶貧標(biāo)準(zhǔn)的家庭發(fā)放扶貧貼息貸款，使得真正需要資金的家庭無法享受扶貧政策優(yōu)惠，精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的基本方略未能得到有效踐行，為國家扶貧工作造成了障礙。

1.2 扶貧資金被虛報冒領(lǐng)或違規(guī)使用

精準(zhǔn)扶貧資金跟蹤審計發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)對扶貧資金的監(jiān)管力度不夠，財政扶貧資金應(yīng)實(shí)行項(xiàng)目管理，項(xiàng)目資金預(yù)算不得隨意調(diào)整，如要調(diào)整須報原審批部門審批，將扶貧資金撥付到對口扶貧項(xiàng)目缺少過程監(jiān)督，虛報套取現(xiàn)象嚴(yán)重?！?015年中央預(yù)算執(zhí)行審計報告》指出，涉及1.51億元的扶貧資金被須報冒領(lǐng)或者違規(guī)使用，審計發(fā)現(xiàn)的問題包括：偽造、編造相關(guān)合同套取扶貧資金，私自挪用扶貧資金將其違規(guī)使用，例如彌補(bǔ)單位業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和發(fā)放員工福利等。

1.3 扶貧資金閑置或損失浪費(fèi)

2015年的中央預(yù)算審計發(fā)現(xiàn)共有8.7億元的扶貧資金閑置未被合理使用，最長的閑置資金逾15年。財政扶貧資金長期趴在賬上未能發(fā)揮預(yù)期效果，以“?？顚Ｓ谩钡拿x不作為、慢作為，造成極大地?fù)p失浪費(fèi)，扶貧資金統(tǒng)籌整合使用不到位、不懂得如何積極盤活沉淀資金，成為扶貧工作攻堅(jiān)任務(wù)階段的毒瘤、從而難以發(fā)揮積極財政政策穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的作用。

1.4 精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)不到位

產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧、金融扶貧、教育扶貧、醫(yī)療救助扶貧、易地搬遷扶貧、社會扶貧、社保兜底扶貧等工作一直是審計署政策跟蹤審計的重點(diǎn)，為保障精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的政策得以有效落實(shí)，審計署持續(xù)關(guān)注各地、各部門對相關(guān)政策的落實(shí)進(jìn)展和執(zhí)行效果。審計結(jié)果發(fā)現(xiàn)：金融扶貧存在扶貧到戶貸款貼息執(zhí)行不到位的問題，教育扶貧存在農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助政策執(zhí)行進(jìn)度緩慢的問題。

2 提高民生扶貧資金跟蹤審計效益性的建議

對于體系龐大的民生扶貧資金，審計部門需進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)意識和宗旨意識，努力履行好審計的監(jiān)督職責(zé)，確保國家財政資金安全、高效、有序運(yùn)行，真正使民生資金惠之于民。針對民生扶貧資金審計中發(fā)現(xiàn)的問題，為提高審計的效益性，審計工作者應(yīng)把“績效”的思想貫穿審計工作的始終，從前期的審計計劃階段、執(zhí)行審計的實(shí)施階段以及審計結(jié)束后的效果評價階段，都要做到政策統(tǒng)一，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序執(zhí)行審計工作，為國家的扶貧工作保駕護(hù)航。本論文主要從制度建設(shè)、工作實(shí)施和效益評價三個層面來對提高民生扶貧資金跟蹤審計效益性提出建設(shè)性建議。

2.1 制度層面

2.1.1 制定出科學(xué)系統(tǒng)的民生扶貧資金績效評價指標(biāo)庫

目前，在審計實(shí)務(wù)中，還未針對民生扶貧資金使用的效益性制定出一套科學(xué)系統(tǒng)的績效評價指標(biāo)體系，這套指標(biāo)的確定需要審計工作者在績效審計過程中不斷摸索，根據(jù)扶貧項(xiàng)目的特點(diǎn)，選擇績效審計依據(jù)。最終由審計署聯(lián)合各級審計機(jī)關(guān)針對每類扶貧項(xiàng)目的具體特點(diǎn)設(shè)計扶貧資金績效審計指標(biāo)庫，各級審計機(jī)關(guān)在執(zhí)行具體項(xiàng)目審計時，根據(jù)每個被審項(xiàng)目的特點(diǎn)，從績效審計指標(biāo)庫中選取扶貧資金績效審計指標(biāo)，對扶貧資金使用情況進(jìn)行績效審計。經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益統(tǒng)籌考量，實(shí)現(xiàn)評價指標(biāo)全覆蓋。將扶貧資金跟蹤審計的結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的一項(xiàng)重要考核依據(jù)，既有助于更全面、更真實(shí)地評價領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，又提高了績效審計的覆蓋面。

2.1.2 建立健全民生扶貧資金績效審計結(jié)果問責(zé)制

確保精準(zhǔn)扶貧資金可以發(fā)揮效益，不僅僅是保障各項(xiàng)目資金做到合理預(yù)算、有效管理，確保民生扶貧資金的統(tǒng)籌整合使用也是績效考核的一個重要指標(biāo)，針對長期以來部分政府部門亂作為、不作為、慢作為，造成扶貧資金長期趴在賬上未使用，或者項(xiàng)目推進(jìn)緩慢等歷史遺留問題，審計工作者應(yīng)貫徹落實(shí)跟蹤審計、預(yù)算執(zhí)行審計，將統(tǒng)籌、盤活民生扶貧資金作為重要審計內(nèi)容。首先，為了使民生扶貧資金能夠在陽光下運(yùn)行，應(yīng)堅(jiān)持審計公告制度，將扶貧資金審計結(jié)果公開工作納入常規(guī)化、規(guī)范化、法治化的軌道。特別是擴(kuò)大地方審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果公告的范圍；其次，審計過程中循著扶貧資金的流向，從政策要求、預(yù)算安排、資金撥付一直追蹤到項(xiàng)目和個人，針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，對相關(guān)問題責(zé)任人進(jìn)行處罰、督促整改，依法對相關(guān)問題責(zé)任人問責(zé)。

2.2 實(shí)施層面

2.2.1 突出扶貧項(xiàng)目資金申報和管理情況審計

每年國家的財政扶貧資金是有限度的，保證有限的資源被分配給真正需要的人，審計工作者必須對這一環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，堅(jiān)決查處虛報冒領(lǐng)、多頭申報的情況，重點(diǎn)審查扶貧資金分配權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)的運(yùn)用是否公開、公正、科學(xué)、透明、高效。另外部分地區(qū)政府作為不積極，使得民生扶貧項(xiàng)目缺乏科學(xué)的規(guī)劃，項(xiàng)目申報單位只注重資金申請，忽視后期的資金管理，未實(shí)行概預(yù)算管理、招投標(biāo)管理，使得項(xiàng)目實(shí)施過程混亂，審計工作者應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目梳理能力，向被審計單位提出項(xiàng)目管理的合理建議，保障扶貧項(xiàng)目管理的質(zhì)量和效益。

2.2.2 不僅要關(guān)注重大扶貧項(xiàng)目資金審計，同時兼顧中小項(xiàng)目審計，實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋

隨著我國民生扶貧資金審計步入常規(guī)化、系統(tǒng)化，審計需求不斷加大。過去，只關(guān)注重點(diǎn)項(xiàng)目的審計，為中小項(xiàng)目財產(chǎn)流失造成了缺口。隨著審計全覆蓋的推進(jìn)，審計資源的投入、審計技術(shù)方法的更新，加大對中小項(xiàng)目的精準(zhǔn)扶貧資金跟蹤審計力度將成為未來審計工作的重點(diǎn)?！昂媳е臼加诤聊薄ⅰ安环e跬步無以至千里”都說明了確保民生扶貧資金的高效有序合理使用，應(yīng)從關(guān)注中小項(xiàng)目開始，不斷擴(kuò)大扶貧審計的項(xiàng)目和范圍。

2.2.3 整合審計資源，加入多方審計力量

在執(zhí)行國家審計的過程中，特派辦的地位超脫、獨(dú)立性強(qiáng)，是進(jìn)行民生扶貧資金審計的主心骨。但由于審計需求與審計資源的限制，我國國家審計應(yīng)考慮將地方審計機(jī)關(guān)和社會審計力量納入民生扶貧資金審計隊(duì)伍。地方審計機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)齊全、人員眾多，具有成為民生扶貧資金審計“主力軍”的條件，為突破審計地位的局限，可以采用“上審下”、“交叉審”方式取代“同級審”；另一方面，可以通過公開招投標(biāo)出資聘請社會審計組織，充實(shí)審計主體力量。提高審計人員素質(zhì)，同時加入地方審計機(jī)關(guān)和社會審計力量，擴(kuò)充審計資源，為實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋奠定基礎(chǔ)。

2.2.4 利用信息技術(shù)跟蹤審計

跟蹤審計具備了事前分析、事中控制和事后評價的特點(diǎn)，“邊審計、邊整改、邊規(guī)范、邊提高”將促進(jìn)民生資金有效落實(shí)，保障和改善民眾的合法權(quán)益。跟蹤審計強(qiáng)調(diào)從項(xiàng)目立項(xiàng)和資金分配的源頭開始介入，全程跟蹤項(xiàng)目執(zhí)行和資金使用，盡早發(fā)現(xiàn)失職瀆職、決策失當(dāng)、風(fēng)險隱患、管理漏洞、體制性障礙和制度性缺陷等重大問題，并提出改進(jìn)管理、完善制度的建議。

2.3 效益評價層面

為保障扶貧資金真正發(fā)揮效益，除了要沿著資金流、信息流、項(xiàng)目流實(shí)施財務(wù)審計和合規(guī)性審計，對扶貧項(xiàng)目的績效評價更重要。民生扶貧資金是否真正發(fā)揮作用，促進(jìn)貧困地區(qū)改善生產(chǎn)條件、提高生活水平、增強(qiáng)貧困人口發(fā)展能力，使得更多的貧困縣、貧困存摘帽。除了關(guān)注扶貧項(xiàng)目的社會效益，還需要關(guān)注當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是否以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，是否始終秉持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。

3 結(jié)論

隨著民生扶貧財政資金的傾斜，審計工作者應(yīng)著重關(guān)注扶貧政策資金績效的審計，確保國家財政資金安全和有效使用。首先，制度層面加強(qiáng)頂層設(shè)計，為確保相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)貫徹扶貧政策，應(yīng)制定出科學(xué)系統(tǒng)的民生扶貧資金績效評價指標(biāo)庫，對民生扶貧資金使用績效以及領(lǐng)導(dǎo)干部履職績效進(jìn)行評價；同時健全民生扶貧資金績效審計結(jié)果問責(zé)制，針對評價結(jié)果做出獎懲安排，從而激勵相關(guān)部門強(qiáng)化履職。其次，審計工作開展過程中突出扶貧項(xiàng)目資金申報和管理情況審計，保證扶貧資金安全；不僅要關(guān)注重大扶貧項(xiàng)目資金審計，同時兼顧中小項(xiàng)目審計，實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋；整合審計資源，加入多方審計力量，利用地方審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果、購買社會審計機(jī)構(gòu)服務(wù)都是充實(shí)國家審計隊(duì)伍的有效措施；利用信息技術(shù)跟蹤審計、共享審計信息，對民生扶貧資金持續(xù)關(guān)注。最后，效益評價層面，隨著績效審計5E評價指標(biāo)的建立，除了經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的評價，公平性和環(huán)保性是民生政策評價的更高要求。

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