縣級市多規(guī)合一信息平臺設(shè)計與實現(xiàn)

文｜ 湖南省瀏陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局 曾玉龍；湖南大學(xué)建筑學(xué)院 曾亦羅

1.前言

目前我國規(guī)劃類型過多、職能重疊、決策分散、缺乏銜接等問題已明顯制約規(guī)劃作用的發(fā)揮。針對這些問題，黨的十八大、中央經(jīng)濟工作會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議等均提出推進市縣規(guī)劃體制改革，探索“多規(guī)合一”，形成一個市縣、一本規(guī)劃、一張藍圖。2018 年3 月 13 日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，提出組建自然資源部對自然資源開發(fā)利用和保護進行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施等，自然資源部的建立囊括了8個部委的自然資源的監(jiān)管和空間規(guī)劃職能，從“合一”到“統(tǒng)一”，部門調(diào)整才是“治本的改革”，更是改革不斷深化的過程。為響應(yīng)國家深化改革要求，瀏陽市會同長沙市規(guī)劃信息服務(wù)中心著手開展“多規(guī)合一”統(tǒng)籌研究工作，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，加強主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃銜接，本著“統(tǒng)籌建設(shè)、共建共享、整體設(shè)計、分步實施、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、互聯(lián)互通”的原則統(tǒng)籌推進多規(guī)合一工作。長沙市人民政府將開展“多規(guī)合一”工作列為2018年對瀏陽市績效考核任務(wù)。

2.系統(tǒng)目標(biāo)

瀏陽市“多規(guī)合一”信息平臺建設(shè)項目主要內(nèi)容為規(guī)劃藍圖系統(tǒng)和聯(lián)審運行機制建設(shè),并與長沙市“多規(guī)合一”信息平臺無縫對接。具體包括總體設(shè)計（含市域范圍內(nèi)園區(qū)）、需求調(diào)研及平臺的研發(fā)、安裝部署、試運行和優(yōu)化、培訓(xùn)及技術(shù)支持工作。

2.1 以多規(guī)平臺實現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)共享融合

該系統(tǒng)涵蓋藍圖展示、空間治理等方面的應(yīng)用，實現(xiàn)對“一張藍圖”工作成果可視化表達和空間輔助決策分析等應(yīng)用。實現(xiàn)對基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、多規(guī)合一成果數(shù)據(jù)、各部門規(guī)劃成果數(shù)據(jù)、各類專項規(guī)劃成果數(shù)據(jù)的檢測、入庫及更新維護管理，形成多規(guī)合一成果庫，保障數(shù)據(jù)質(zhì)量和有效動態(tài)更新。通過瀏陽市多規(guī)平臺建設(shè)，對多規(guī)合一編制成果進行展示，形成瀏陽市空間管控和治理的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，形成統(tǒng)一的空間管控秩序與規(guī)則，全面促進瀏陽市各部門間數(shù)據(jù)的共享融合。

2.2 以多規(guī)平臺實現(xiàn)各部門聯(lián)動審批

通過整合、搭建多部門協(xié)同審批的統(tǒng)一辦公平臺，破解審批效能問題，實現(xiàn)多部門聯(lián)動審批，促進部門協(xié)同審批、信息共享、實現(xiàn)全生命周期監(jiān)管，提升行政效能。

2.3 以多規(guī)平臺推動“智慧瀏陽”建設(shè)工作

多規(guī)平臺作為瀏陽市智慧城市建設(shè)的重要組成部分，將搭建一個覆蓋市區(qū)多部門、多主體的“協(xié)同治理”工作平臺，進而不斷推動全市智慧城市的建設(shè)工作。

3.系統(tǒng)架構(gòu)

系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)設(shè)計在邏輯上將系統(tǒng)分為四層，自底向上依次為運行支撐層、數(shù)據(jù)層、服務(wù)層、應(yīng)用層。采用多層的設(shè)計混合開發(fā)模式，使系統(tǒng)達到緊密關(guān)聯(lián)、松散耦合、邏輯復(fù)用、標(biāo)準(zhǔn)定義的目的。如下所示僅列出了數(shù)據(jù)層、服務(wù)層、應(yīng)用層：

圖1 系統(tǒng)總體架構(gòu)圖

圖2 多規(guī)合一信息平臺關(guān)系圖

梳理各級現(xiàn)有平臺，找準(zhǔn)“多規(guī)合一”平臺的定位，實現(xiàn)部級平臺、省級平臺、市級平臺（各職能部門平臺）、區(qū)級平臺區(qū)分與對接。

3.1 技術(shù)路線

為保證瀏陽市“多規(guī)合一”編制工作項目順利進行，將對項目的工作范圍、要完成的任務(wù)、需要的資源、需要的工作量、進度的安排、可能遇到的風(fēng)險進行詳細評估。本項目的管理工作開始于技術(shù)工作開始之前，從“多規(guī)合一”的編制到應(yīng)用過程持續(xù)進行，最后終止于項目工作結(jié)束，技術(shù)路線如下圖所示。

3.2 關(guān)鍵技術(shù)

3.2.1 基于HTML5的前端框架，提高了系統(tǒng)用戶體驗

基 于 Angularjs、RequireJs、ECharts、Bootstrap3.0等前端開發(fā)技術(shù)，中心自主研發(fā)了一套皮膚、骨骼、結(jié)構(gòu)相分離的模塊化樣式體系和前端組件包，支持皮膚更換、字體大小調(diào)整，轉(zhuǎn)場動畫界面效果，提高了系統(tǒng)用戶體驗，增強了視覺感受。

3.2.2 采用可配置的緩存框架，提高系統(tǒng)運行速度

圖3 瀏陽市“多規(guī)合一”項目技術(shù)路線示意圖

目前系統(tǒng)框架支持Memory、Redis、Memcached等多種緩存模式，系統(tǒng)基于Memcached（高性能的分布式內(nèi)存對象緩存系統(tǒng)）緩存模式開發(fā)，通過在內(nèi)存中緩存數(shù)據(jù)和對象來減少讀取數(shù)據(jù)庫的次數(shù)，減輕動態(tài)Web應(yīng)用對數(shù)據(jù)庫的負載，從而提高系統(tǒng)運行的速度。

3.2.3 面向服務(wù)的架構(gòu)，提高了系統(tǒng)開放性

系統(tǒng)采用面向服務(wù)的架構(gòu)（SOA），以Restful 風(fēng)格提供服務(wù)，簡化了web service的設(shè)計，既不需要wsdl，也不需要soap協(xié)議，而是通過最簡單的http協(xié)議傳輸數(shù)據(jù)(如xml或json)，簡化了系統(tǒng)設(shè)計，便于自然資源電子政務(wù)系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的對接，提高了系統(tǒng)的開放性，同時也降低了移動端與服務(wù)器端通信時的流量消耗。

3.2.4 Web GIS技術(shù)

基于Web GIS技術(shù)以GIS建庫與應(yīng)用為核心，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范對全局各職能部門、各管理環(huán)節(jié)、各時期的多源、多時相的空間和非空間數(shù)據(jù)進行標(biāo)準(zhǔn)化和建庫，形成數(shù)據(jù)入庫、更新和維護的常態(tài)機制，構(gòu)建一個高度集成、動態(tài)靈活、協(xié)同更新的數(shù)據(jù)中心。同時，以支撐各項專題應(yīng)用和項目全生命周期管理為思路，充分發(fā)揮GIS的空間和非空間數(shù)據(jù)統(tǒng)計、查詢、分析和管理方面的優(yōu)勢，構(gòu)建基于數(shù)據(jù)中心的地圖服務(wù)。

3.3 主要功能例舉

本系統(tǒng)按照項目盒和項目樹的思路設(shè)計，項目盒的核心是審批業(yè)務(wù)，項目號是業(yè)務(wù)流程的主線，將審批各環(huán)節(jié)、各階段業(yè)務(wù)信息、審批結(jié)果進行關(guān)聯(lián)，同時集成與該項目相關(guān)的基礎(chǔ)地理信息地圖、專題規(guī)劃圖、三維模型等信息，實現(xiàn)各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)、各異源異構(gòu)數(shù)據(jù)的整合和項目信息的全面集成模式。項目樹指以項目為核心，以項目號為“線索”，按照該項目在規(guī)劃管理中報建、審批、批后管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)和邏輯進行分類、分級展示的業(yè)務(wù)案卷樹。

3.3.1 協(xié)同審批

項目審批子系統(tǒng)主要功能包括項目預(yù)審、項目審批和輔助工具，涵蓋項目預(yù)審、項目審批、審批監(jiān)督等方面的應(yīng)用，按照“法定授權(quán)、事由法定”原則及“放管服”要求，實現(xiàn)建設(shè)項目在立項前的綜合性聯(lián)合預(yù)審和在項目立項之后多個職能部門對同一建設(shè)項目的并聯(lián)審批，提高審批效率。

3.3.2 項目預(yù)審

項目審批子系統(tǒng)的項目預(yù)審功能包括項目申請、項目預(yù)選址、項目庫管理和儲備庫管理。

（1）項目申請

項目申請功能包括項目登記申請，并將信息錄入至該系統(tǒng)內(nèi)，保存項目申請的相關(guān)登記內(nèi)容。

（2）項目預(yù)選址

對于項目在立項前向各個相關(guān)職能部門的意見征集實現(xiàn)有原有的“串聯(lián)”變?yōu)椤安⒙?lián)”，大大的節(jié)約了“人員跑路”的時間，并且基于電子化的流程及界面，各職能部門可直觀的瀏覽其他部門的批轉(zhuǎn)意見，實現(xiàn)信息的互通共享。項目預(yù)選址功能根據(jù)建設(shè)條件和區(qū)位要求，在規(guī)劃藍圖中自動篩選符合要求的用地范圍，生成項目預(yù)選址備選用地分布圖，形成一覽表，支持快速定位。

（3）項目預(yù)審

項目預(yù)審?fù)ㄟ^合規(guī)性檢測功能自動生成合規(guī)性審查報告，同時批轉(zhuǎn)給相關(guān)部門，進行建設(shè)項目的多部門聯(lián)審，匯總意見。落實建設(shè)項目空間位置，實現(xiàn)對建設(shè)項目的快速合規(guī)性審查，自動生成空間預(yù)審報告。同時提供項目預(yù)選址功能，提供智能化選址手段，輔助規(guī)劃決策。

（4）項目庫管理

項目庫管理通過項目審核的建設(shè)項目將自動歸入到項目庫當(dāng)中，應(yīng)支持導(dǎo)出臺賬文件。

圖4 合規(guī)性審查

（5）儲備庫管理

項目預(yù)審過程中未通過項目審核的項目進入儲備庫，應(yīng)可在下個申報周期再次提出項目建設(shè)申請。

3.3.3 項目審批

項目審批子系統(tǒng)的項目審批功能包括項目受理、項目審批和審批監(jiān)督。

（1）項目受理

項目受理功能實現(xiàn)對窗口現(xiàn)場申報事項的受理功能，包括登記事項申報信息，上傳申報材料。應(yīng)實現(xiàn)對已受理所有事項的查看、查詢功能。

（2）項目審批

項目審批按照項目審批流程要求，通過電子化的批轉(zhuǎn)模式，實現(xiàn)用戶可基于事先配置好的人員及流程進行快速的批轉(zhuǎn)，將項目同時批轉(zhuǎn)給多個部門進行項目審批。從而實現(xiàn)變串聯(lián)審批為并聯(lián)審批，提高審批效率。

（3）審批監(jiān)督

審批監(jiān)督實現(xiàn)對項目批前、批中、批后的全過程電子監(jiān)察、監(jiān)督管理。以項目為主線，實現(xiàn)工作行政績效考核的系統(tǒng)化、規(guī)范化和自動化，達到減少績效考核的工作量、簡化績效記錄和考核中的手續(xù)、提高績效考核的效率的目的。

①項目統(tǒng)計

可根據(jù)不同類型的業(yè)務(wù)，實時的統(tǒng)計出每個類型的業(yè)務(wù)辦理情況，包括超期情況、緩辦情況等等。

② 項目督查

對于整體業(yè)務(wù)案卷的辦理情況進行督辦統(tǒng)計，并根據(jù)超期的情況進行通知提醒，提醒經(jīng)辦人員盡快辦理完該超期案卷。

③ 績效考核

通過平臺對全體業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)的情況進行監(jiān)控，對各部門進行整體的績效及工作量統(tǒng)計，便于對各個部門的工作實現(xiàn)電子化工作統(tǒng)計。

3.4 規(guī)劃藍圖

該系統(tǒng)涵蓋藍圖展示、空間治理等方面的應(yīng)用，實現(xiàn)對“一張藍圖”工作成果可視化表達和空間輔助決策分析等應(yīng)用。實現(xiàn)對基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、多規(guī)合一成果數(shù)據(jù)、各部門規(guī)劃成果數(shù)據(jù)、各類專項規(guī)劃成果數(shù)據(jù)的檢測、入庫及更新維護管理，形成多規(guī)合一成果庫，保障數(shù)據(jù)質(zhì)量和有效動態(tài)更新。

3.4.1 圖形瀏覽

（1）地圖操作、圖層管理、地圖書簽、測量工具。

（2）空間定位、屬性查詢。

（3）多屏對比。支持地圖多屏對比，包括雙屏、三屏、四屏等，可實現(xiàn)各屏之間的對比和聯(lián)動。當(dāng)其中任何一屏放大、縮小或平移時，其他三屏數(shù)據(jù)均跟隨一起放大、縮小或平移，產(chǎn)生聯(lián)動效應(yīng)。

3.4.2 輔助決策

（1）統(tǒng)計分析

根據(jù)用戶對于空間數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析的需求，我方平臺提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析通能，實現(xiàn)可根據(jù)區(qū)域范圍、自定義范圍等條件，對于地塊進行全面數(shù)據(jù)的統(tǒng)計與分析，如用地平衡統(tǒng)計、用地統(tǒng)計等統(tǒng)計功能。統(tǒng)計結(jié)果將以圖文化方式顯示。

圖5 多屏對比

（2）差異分析

提供自動化差異分析與處理，輔助城規(guī)、土規(guī)沖突監(jiān)測與協(xié)調(diào)。

（3）空間治理

提供各職能部門的規(guī)劃與現(xiàn)狀數(shù)據(jù)整合功能，并支持可視化展現(xiàn)。

3.4.3 數(shù)據(jù)共享交換接口

提供數(shù)據(jù)交換接口，支持與瀏陽市電子政務(wù)平臺數(shù)據(jù)共享，保障多規(guī)系統(tǒng)的開放性。并依照長沙市相關(guān)要求，實現(xiàn)與長沙市“多規(guī)合一”信息平臺數(shù)據(jù)對接。

4.結(jié)束語

隨著自然資源部建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，開展國土空間開發(fā)適宜性評價，建立國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測、評估和預(yù)警體系，并組織劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線，構(gòu)建節(jié)約資源和保護環(huán)境的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，“多規(guī)合一”將更深入融合并賦新的使命，信息平臺也將順應(yīng)“新時代、新戰(zhàn)略、新探索”，在大數(shù)據(jù)不斷積累、豐富的基礎(chǔ)上，把握城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和趨勢，進行深度的數(shù)據(jù)挖掘，將數(shù)據(jù)更好的加以共享利用，積極引導(dǎo)和推動新技術(shù)新方法在空間規(guī)劃信息平臺建設(shè)的應(yīng)用實踐。

圖6 圖異分析