生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門在生態(tài)補償機制建設(shè)中的職責(zé)與任務(wù)研究

張曉晴，萬寶春，耿幸雅

（1.河北省環(huán)境科學(xué)研究院，河北 石家莊 050037；2.河北省環(huán)境保護(hù)宣傳教育中心，河北 石家莊 050051）

1 生態(tài)補償研究進(jìn)展

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位。生態(tài)補償是生態(tài)文明系統(tǒng)化思維的具體體現(xiàn)和政策工具，是生態(tài)資源環(huán)境價值“市場化”的公共制度安排。生態(tài)補償?shù)哪繕?biāo)是追求“綠水青山”保護(hù)者與“金山銀山”受益者之間的利益平衡，通過對生態(tài)利益的重新分配，建立協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境資源保護(hù)之間矛盾的機制。

20世紀(jì)80年代以來，國內(nèi)外很多國家和地區(qū)進(jìn)行了大量的生態(tài)補償實踐，涉及森林生態(tài)系統(tǒng)、公路建設(shè)、碳排放市場、景觀保護(hù)、流域水環(huán)境等多個領(lǐng)域。國外最早的生態(tài)補償研究源于高速公路生態(tài)補償，此后對森林環(huán)境服務(wù)市場、補償支付方式與影響貧困等進(jìn)行了較多研究[1～4]。國內(nèi)生態(tài)補償實踐開始于礦區(qū)生態(tài)和森林生態(tài)效益的補償，近年來國內(nèi)學(xué)者采用不同方法對自然保護(hù)區(qū)、濕地、流域、水源地等的生態(tài)補償進(jìn)行了實踐研究。大多數(shù)研究主要針對生態(tài)補償?shù)母拍顑?nèi)涵、理論基礎(chǔ)，以及不同自然領(lǐng)域評估標(biāo)準(zhǔn)和機制框架構(gòu)建。劉強等[5]運用生態(tài)保護(hù)成本法和條件價值評估法，對珠江三角洲城市群重要飲用水水源地——東江流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估算；吳強等[6]建議探索小尺度的森林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)和激勵相容的補償機制。郭輝軍等[7]以云南省為例建立了以生態(tài)服務(wù)功能價值為最高標(biāo)準(zhǔn)、木材采伐價值為最低標(biāo)準(zhǔn)的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)確定方法。高新才等[8]提出甘肅礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制框架，對補償主體、方式、類型、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行闡述。部分相關(guān)研究從主體功能區(qū)各區(qū)域間要實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的角度出發(fā)，進(jìn)行了主體功能區(qū)劃生態(tài)補償機制的創(chuàng)新研究[9～11]。本研究通過全面梳理國家對生態(tài)補償?shù)囊?，以環(huán)境要素在其相關(guān)功能區(qū)劃里的分類作為補償方式，根據(jù)《河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)定》和《河北省環(huán)境保護(hù)廳機關(guān)“三定”實施方案》，分析歸納了河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門在不同領(lǐng)域生態(tài)補償方面的職責(zé)，旨為行政管理部門決策提供技術(shù)支持[12，13]。

2 基于環(huán)境功能區(qū)劃的生態(tài)補償職責(zé)和任務(wù)

2.1 國家對環(huán)境保護(hù)部門生態(tài)補償?shù)囊?/h3>

國土空間優(yōu)化開發(fā)及空間管制是生態(tài)補償?shù)幕A(chǔ)和依據(jù)，生態(tài)補償是空間管制得以實施，保障區(qū)域間均衡發(fā)展的基本途徑[14]。2008年環(huán)境保護(hù)部和中國科學(xué)院聯(lián)合編制了《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，綜合考慮了生態(tài)系統(tǒng)類型、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、生態(tài)系統(tǒng)敏感性等對自然地理空間進(jìn)行非行政區(qū)性質(zhì)的劃分，是對國土空間進(jìn)行分類生態(tài)管制的重要依據(jù)。2010年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》印發(fā)實施，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類，確定了主體功能定位。

隨著國土空間優(yōu)化開發(fā)工作的不斷深入，生態(tài)補償?shù)念愋汀用婧蜆?biāo)準(zhǔn)等也在不斷改進(jìn)，兩者同步進(jìn)行。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署日益清晰，頂層設(shè)計取得突破，“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度”是其中的重要內(nèi)容。十八屆三中全會進(jìn)一步指出，實行生態(tài)補償制度，堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。四中全會強調(diào)，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)。黨的十九大報告又將“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”列為“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”的內(nèi)容之一，體現(xiàn)了生態(tài)補償?shù)闹匾浴?/p>

國家生態(tài)補償發(fā)展要求基本建立。在《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機制的意見》中對生態(tài)補償進(jìn)行了系統(tǒng)全面部署，提出“十三五”末實現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補償全覆蓋，跨地區(qū)、跨流域補償試點示范取得明顯進(jìn)展，多元化補償機制初步建立[15]。明確指出了重點領(lǐng)域、重點區(qū)域和地區(qū)間的補償任務(wù)，涉及國家發(fā)展改革委、林業(yè)局、財政部、環(huán)境保護(hù)部等不同部門。早在2007年9月，國家環(huán)?？偩痔岢鲈谧匀槐Ｗo(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、重要礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)和流域水環(huán)境保護(hù)區(qū)開展生態(tài)補償試點工作，探索多樣化的生態(tài)補償方法模式，制定和完善生態(tài)補償政策法規(guī)。本研究結(jié)合《環(huán)境保護(hù)部機關(guān)“三定”實施方案》[16]，梳理了國家對環(huán)境保護(hù)部門生態(tài)補償?shù)娜蝿?wù)要求（表1）。

2.2 河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門關(guān)于生態(tài)補償機制的職責(zé)與任務(wù)

2007年和2009年，河北省先后制定并實施了《河北省生態(tài)功能區(qū)劃》和《河北省主體功能區(qū)劃》。2016年，《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機制的實施意見》強調(diào)了河北省健全生態(tài)保護(hù)補償機制的具體工作安排和部門任務(wù)分工[17]。2017年，《關(guān)于推進(jìn)建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補償機制的指導(dǎo)意見》就河北省流域上下游補償基準(zhǔn)、補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)、建立聯(lián)防共治機制、簽訂補償協(xié)議等主要內(nèi)容提出了具體措施。結(jié)合《河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)定》和《河北省環(huán)境保護(hù)廳機關(guān)“三定”實施方案》，基于環(huán)境功能區(qū)劃提出了河北省環(huán)境保護(hù)部門在生態(tài)補償方面的職責(zé)和任務(wù)（表2）。

《河北省環(huán)境保護(hù)廳機關(guān)“三定”實施方案》和《河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)定》明確提出，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，參與制定本省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展主體功能區(qū)劃，包括組織編制全省環(huán)境功能區(qū)劃，擬定地表水和近岸海域等專項環(huán)境功能區(qū)劃，組織開展全省生態(tài)功能紅線劃定工作，組織制定和修編全省大氣環(huán)境功能區(qū)劃，參與制定全省主體功能區(qū)劃。組織擬訂和監(jiān)督實施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及重點區(qū)域污染防治規(guī)劃，包括組織編制飲用水水源地、重點流域、近岸海域、地下水污染防治規(guī)劃，擬定全省大氣污染防治規(guī)劃，組織編制全省自然保護(hù)區(qū)建設(shè)規(guī)劃，組織編制農(nóng)村環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃。目前，全省已出臺的環(huán)境功能區(qū)劃和污染防治條例有《河北省水環(huán)境功能區(qū)劃》 《河北省水功能區(qū)劃》 《北戴河地區(qū)近岸海域環(huán)境綜合整治及功能提升規(guī)劃（2016-2018年）》 《河北省大氣污染防治條例》 《河北省水污染防治條例》 《河北省地下水管理條例》 《河北省城市集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分》和《河北省濕地保護(hù)條例》，基于以上功能區(qū)劃已開展的生態(tài)補償機制有流域上下游橫向生態(tài)補償機制、大氣質(zhì)量生態(tài)補償機制、重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制。今后，環(huán)境保護(hù)部門需要制定和完善水、大氣、土壤等相關(guān)環(huán)境功能區(qū)劃，在近岸海域生態(tài)補償機制、飲用水水源地保護(hù)生態(tài)補償機制、地下水保護(hù)的生態(tài)補償機制、地表水?dāng)嗝嫔鷳B(tài)補償機制、跨區(qū)域大氣污染生態(tài)補償機制、耕地保護(hù)生態(tài)補償機制、畜禽養(yǎng)殖生態(tài)補償

機制、耕地重金屬污染生態(tài)補償機制、濕地保護(hù)生態(tài)補償機制、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償機制等方面深入開展實踐。

表1 國家對環(huán)境保護(hù)部門生態(tài)補償?shù)娜蝿?wù)要求Table 1 National task requirement for ecological compensation of environment protection departments

表2 河北省環(huán)境保護(hù)部門關(guān)于生態(tài)補償機制的職責(zé)和任務(wù)Table 2 The responsibilities and tasks on the eco-compensation mechanism of the environment protection department in Hebei Province

3 結(jié)語

基于不同環(huán)境要素的功能區(qū)劃是建立生態(tài)補償機制的必要條件，生態(tài)補償機制是推動環(huán)境功能區(qū)劃各分區(qū)利益均衡發(fā)展的有力工具。全面實施生態(tài)補償機制、改善環(huán)境質(zhì)量，重點在于環(huán)境功能區(qū)的劃分上。環(huán)境功能區(qū)劃是提升生態(tài)環(huán)境空間管制效力、健全河北省生態(tài)文明建設(shè)制度的重要舉措，各級政府要充分發(fā)揮環(huán)境功能區(qū)劃的基礎(chǔ)性和約束性作用，把實施環(huán)境功能區(qū)劃作為履行政府環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的重要手段和決策區(qū)域開發(fā)建設(shè)活動的重要依據(jù)；要積極推進(jìn)排污權(quán)交易等市場化的生態(tài)補償模式，引導(dǎo)社會各方參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)。