淺析三權(quán)分置對(duì)農(nóng)村改革的意義與對(duì)策建議

何文婷

十八屆五中全會(huì)提出：完善土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)， 是順應(yīng)新的歷史條件下農(nóng)村發(fā)展改革的需要。

1 三權(quán)分置的定義

1.1 三權(quán)分置的內(nèi)涵

“三權(quán)分置”： 概括講“三權(quán)分置”是指農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地的經(jīng)營權(quán)，這“三權(quán)”分置并行。

1.2 三權(quán)分置提出的背景

當(dāng)前，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，由于許多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，再加上由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)即受自然災(zāi)害的影響，又受市場經(jīng)濟(jì)的影響，致使農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)聚增，從而促使相當(dāng)一部分農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)，因此不再是家家包地、戶戶務(wù)農(nóng)了，從而催生了大量新型經(jīng)營主體，形成了集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶享有承包權(quán)、經(jīng)營主體行使經(jīng)營權(quán)的新格局，概括為“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”。

2 實(shí)行三權(quán)分置經(jīng)營制度的意義

2.1 它豐富了雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵

通過科學(xué)界定三權(quán)的內(nèi)涵、邊界以及相互的關(guān)系來鞏固和完善農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，從集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營到集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營，既保持了集體所有權(quán)、承包關(guān)系的穩(wěn)定，同時(shí)又使土地要素能夠流動(dòng)起來。能夠更好的維護(hù)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的權(quán)益，讓流出土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶增加財(cái)產(chǎn)收入，促進(jìn)農(nóng)民增收，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益。

2.2 具體來說做好三權(quán)分置有4個(gè)“有利于”：

2.2.1 有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。既維護(hù)了農(nóng)戶承包權(quán)益，讓流出土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶增加財(cái)產(chǎn)收入，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加收入，促進(jìn)農(nóng)民增收。

2.2.2 有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。實(shí)行“三權(quán)分置”，在保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，賦予新型經(jīng)營主體更多的土地經(jīng)營權(quán)能，土地作為要素要流動(dòng)起來，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，培育新型經(jīng)營主體發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，建成集中連片設(shè)施配套，高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)生態(tài)良好，抗災(zāi)能力強(qiáng)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

2.2.3 有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。三權(quán)分置使得農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)村富余勞動(dòng)力流向城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)，有利于城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，從而促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2.2.4 利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。三權(quán)分置既使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了增收，又在一定程度上消化了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，這就極大減少了農(nóng)村閑置人員在閑暇時(shí)間賭博、喝酒、滋生鬧事等不良風(fēng)氣，有利于創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)主義新農(nóng)村風(fēng)貌。

3 做好三權(quán)分置應(yīng)遵循的基本原則

3.1 尊重農(nóng)民意愿

堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性，加強(qiáng)示范引導(dǎo)，不搞強(qiáng)迫命令。

3.2 守住政策底線

3.2.1 堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，必須得到充分體現(xiàn)和保障。

3.2.2 加快放活土地經(jīng)營權(quán)

（1）土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。（2）在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。（3）在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要依法維護(hù)經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項(xiàng)權(quán)利，使土地資源得到更有效合理的利用。

3.3 堅(jiān)持循序漸進(jìn)，因地制宜，不搞一刀切

3.3.1 扎實(shí)做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。（1）農(nóng)村土地確權(quán)工作，是實(shí)施“三權(quán)分置”的重要前提。（2）加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，力爭2019年底基本完成，形成承包合同網(wǎng)簽管理系統(tǒng)，健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的確權(quán)登記制度。（3）提倡通過流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等多種方式對(duì)土地經(jīng)營權(quán)予以確認(rèn)，以促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)功能更好實(shí)現(xiàn)。

3.3.2 充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地制度改革的長期性和復(fù)雜性，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)改革，由點(diǎn)及面開展，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，進(jìn)行符合實(shí)際的實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新，逐步將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為制度安排。

4 做好三權(quán)分置應(yīng)完善的配套措施

4.1 建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度

首先，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易，因地制宜加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)縣市區(qū)全覆蓋。其次，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同管理，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方使用合同示范文本。再次，加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，完善基層農(nóng)村土地承包調(diào)解機(jī)制，有效維護(hù)各權(quán)利主體的合法權(quán)益。

4.2 修訂完善“三權(quán)分置”相關(guān)法律法規(guī)

積極開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán) 抵押貸款、土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點(diǎn)，總結(jié)形成可推廣、可復(fù)制的做法和經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上完善法律制度。加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作。認(rèn)真研究農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場發(fā)展等 相關(guān)法律問題。

通過實(shí)行“三權(quán)分置”不斷健全歸屬清晰、權(quán)能 完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，優(yōu) 化土地資源配置，培育新型經(jīng)營主體，促進(jìn)適度規(guī)模 經(jīng)營發(fā)展，進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村 提供堅(jiān)實(shí)保障。

（作者單位：831100新疆昌吉市濱湖鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心）