全國人大“叫?！钡胤椒ㄔ何募澈?/h1>
2018-10-28 12:07:44程妹雯王秀中
暢談 2018年18期
程妹雯 王秀中
兩年多前溫州破獲的當(dāng)時(shí)全國最大的“寄血驗(yàn)子”案，以出人意料的方式回歸公眾視野一一近期，該案進(jìn)入審判環(huán)節(jié)，組織、參與“寄血驗(yàn)子”人員被訴涉嫌非法行醫(yī)罪。頗具戲劇性的是，今年7月，全國人大常委會法工委一紙復(fù)函，讓該案不得不重新衡量“罪與非罪”。
全國人大常委會法工委在復(fù)函中，要求有關(guān)方面“叫?！闭憬「咴壕头欠ㄐ嗅t(yī)罪越權(quán)制定的司法解釋性質(zhì)文件。而溫州“寄血驗(yàn)子”案，正是依據(jù)這份文件，對300多名涉案人員進(jìn)行立案調(diào)查，并陸續(xù)將數(shù)十人訴上法庭。
記者了解到，這一動作背后，是多位律師、學(xué)者兩年多的“接力”呼吁。直到今年1月，知名法學(xué)家李步云的一封信，引起全國人大常委會關(guān)注，出手督促地方“叫?！边`法文件。
這一案件，也暴露出地方兩院存在越權(quán)制定司法解釋性質(zhì)文件、擅自擴(kuò)大法律適用范圍的亂象。有業(yè)內(nèi)人士指出，亟須將地方兩院的規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍，防止地方權(quán)力“任性”。
“寄血驗(yàn)子”案牽出地方法院違法文件
媒體報(bào)道顯示，2015年末，溫州市永嘉警方偵破一起寄血鑒定胎兒性別案件，該案涉案人員達(dá)300余人，涉案金額超2億元，是當(dāng)時(shí)全國破獲的最大一起“寄血驗(yàn)子”案，一度轟動全國。
第二年3E，該案代理律師曹錚發(fā)現(xiàn)，永嘉縣公安局以“非法行醫(yī)罪”對參與運(yùn)輸血液至境外鑒定的人員采取刑事拘留，其后檢察院也以“非法行醫(yī)罪”對其提起公訴，法律依據(jù)是浙江省高院制定的《關(guān)于部分罪名定罪量刑情節(jié)及數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的意見》（以下簡稱《意見》）。
曹錚詳細(xì)對比了刑法、兩高司法解釋，以及該份《意見》就非法行醫(yī)罪作出的規(guī)定。他發(fā)現(xiàn)，浙江省高院的《意見》擴(kuò)大了非法行醫(yī)罪的適用范圍?！兑庖姟贩Q：非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別，達(dá)3人次以上且導(dǎo)致1人次以上引產(chǎn)，或因非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別達(dá)到5人次以上的，應(yīng)以非法行醫(yī)罪追究刑事責(zé)任。
這讓曹錚感到詫異：根據(jù)立法法，最高法、最高檢以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋。也就是說，省級法院無權(quán)作出司法解釋或制定司法解釋性質(zhì)文件。
“刑法、兩高司法解釋中沒有規(guī)定的，地方法院不能隨意作出司法解釋對某種行為定罪處罰?！辈苠P認(rèn)為，以此作為法律依據(jù)“毋庸置疑是錯(cuò)的”，但當(dāng)時(shí)在庭審辯護(hù)中他的觀點(diǎn)并未被采納。由此，曹錚同浙江省高院制定的這份文件“杠上了”。
2016年以來，曹錚先后給中央、省市多個(gè)部門寫信，力陳該案法律適用不準(zhǔn)確、浙江省高院制定的《意見》將行政違法直接上升為刑事犯罪，懇請相關(guān)部門予以糾正。
“每周一封信，寫了55封?！辈苠P告訴記者，遺憾的是，唯一的回應(yīng)，是今年初浙江省高院收到全國人大常委會轉(zhuǎn)辦的信件后給他回的電話?！耙晃慌净貜?fù)說，‘你們寄給人大的信我們收到了，經(jīng)我們研究，我們這兩條意見是符合法律規(guī)定的。我問她，‘符合哪條法律規(guī)定？她沒回答，很快掛斷了?！?/p>
知名法學(xué)家“接力”上書終于奏效
一再反映情況未果，讓當(dāng)過檢察官和幾十年律師、曾為陳滿案伸冤平反的曹錚，感到“一點(diǎn)辦法也沒有”。
圍繞法律適用問題，曹錚專門找知名法學(xué)家李步云商榷，還邀請法學(xué)界“泰斗”高銘暄等5位刑法學(xué)教授研討?！耙环菟痉ń忉屝再|(zhì)文件影響的不僅是一個(gè)個(gè)案，而是一批案件。”
曹錚的觀點(diǎn)，得到李步云、高銘暄等學(xué)者的贊同。
其后，作為改革開放后最早倡導(dǎo)法治和人權(quán)的法學(xué)界領(lǐng)軍人物之一、中國社會科學(xué)院榮譽(yù)學(xué)部委員李步云“接力”呼吁一一他于今年1月致信全國人大常委會提出審查建議，劍指地方法院越權(quán)制定司法解釋性質(zhì)文件問題。
在信件的后面，李步云專門附上高銘暄等5位專家學(xué)者出具的《法律意見書》等資料。
讓營錚欣慰的是，這封信終于奏了效。
就在上個(gè)月，全國人大常委會法工委備案審查室給李步云回復(fù)稱已對提出的問題進(jìn)行研究，與浙江省人大常委會作了溝通，并征求了有關(guān)方面意見。據(jù)反饋情況，浙江省高院表示《意見》屬于應(yīng)當(dāng)清理的帶有司法解釋性質(zhì)的文件，將商省檢察院、省公安廳停止執(zhí)行相關(guān)條款，共同研究妥善處理正在審理的案件及生效案件，并將于近期通知轄區(qū)法院停止執(zhí)行《意見》第九十二條有關(guān)非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別行為以非法行醫(yī)罪處罰的決定。
全國人大常委會法工委備案審查室在復(fù)函中還表示，將商有關(guān)方面督促浙江省高院做好相關(guān)工作。
“以前不知道人大有備案審查室這個(gè)單位?！辈苠P坦言。在感到鼓舞之余，他也表達(dá)了憂慮一一梳理中國裁判文書網(wǎng)公開的裁判文書，他發(fā)現(xiàn)，自2012年11月9日浙江省高院制定《意見》將“非醫(yī)學(xué)需要進(jìn)行胎兒性別鑒定”定性為非法行醫(yī)罪以來，已公開的裁判文書中，浙江有34個(gè)市縣法院已判決143起案件，而實(shí)際數(shù)據(jù)可能還不止于此。
據(jù)介紹，這143起案件均是案犯實(shí)施非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定行為，有的未導(dǎo)致墮胎后果的也當(dāng)此罪判決。而從法律依據(jù)援引來看，143起案件中，有5個(gè)判決書中直接引用了浙江省高院的《意見》。“如果這份意見不被糾錯(cuò)，可能還會有更多人因此入罪?！辈苠P感慨道。
記者也了解到，就在全國人大常委會法工委復(fù)函李步云之前，浙江省高院已發(fā)布通知，要求省內(nèi)各級法院停止執(zhí)行《意見》第九十二條有關(guān)非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別行為以非法行醫(yī)罪處罰的決定。
不過，全國人大常委會法工委“叫?！钡胤椒ㄔ哼`法文件還只是第一步。在曹錚看來，接下來，對諸多案件重新甄別將是一項(xiàng)更為繁重的任務(wù)。
有地方兩院仍在制定司法解釋性質(zhì)文件
“行政違法行為與刑事違法行為，兩者性質(zhì)完全不同?！笔盏綇?fù)函后，李步云也向記者談道，“這一處理結(jié)果意義十分重大?！?/p>
這也是年過85歲的李步云第一次給全國人大寫審查建議書。
在他看來，十九大報(bào)告中，明確提出立法工作不僅要民主、科學(xué)，而且必須依法立法，這具有重要意義和覡實(shí)性、針對性。十九大報(bào)告之所以強(qiáng)調(diào)“依法立法”，就是因?yàn)楫?dāng)前有些地方還沒有做到依法立法，依舊存在越權(quán)立法、違反立法程序立法的突出問題。
“依法立法，要求立法部門在立法中遵守憲法法律設(shè)定的程序和實(shí)際權(quán)力的授權(quán)界限?！崩畈皆聘嬖V記者，以浙江溫州“寄血驗(yàn)子”案為例，司法解釋制定權(quán)是法律賦予最高法最高檢的專屬權(quán)力，浙江省高院的行為不僅“越權(quán)”，而且“違法”。而全國人大常委會的督促糾正，對我國的法制統(tǒng)一、保障人權(quán)、準(zhǔn)確定罪具有重要意義，對解決其他類似問題也具有指導(dǎo)意義。
記者了解到，2012年1月，最高法最高檢曾聯(lián)合發(fā)文，強(qiáng)調(diào)地方法院檢察院一律不得制定在本轄區(qū)普遍適用的、涉及具體應(yīng)用法律問題的“指導(dǎo)意見”“規(guī)定”等司法解釋性質(zhì)文件，制定的其他規(guī)范性文件也不得在法律文書中援引，并要求各地清理越權(quán)制定的司法解釋性質(zhì)文件。
但現(xiàn)實(shí)情況是，“兩高”一邊組織清理、地方兩院另一邊仍在制定司法解釋性質(zhì)文件。浙江省高院的上述《意見》，就是在此次清理結(jié)束后半年制定發(fā)布的。
有業(yè)內(nèi)人士指出，當(dāng)前，地方兩院制定司法解釋性質(zhì)文件的越權(quán)行為較為隱蔽，從文件名稱上看，很多地方不再用“規(guī)定”“辦法”等，而是用“會議紀(jì)要”“討論紀(jì)要”“工作參考”等，這些文件下級法院通常也要遵照執(zhí)行。據(jù)介紹，由于此類文件對于法官的約束性更加直接，導(dǎo)致其在司法裁判中的有效性有時(shí)甚至高于法律法規(guī)。
地方兩院規(guī)范性文件應(yīng)納入人大備案審查范圍
如何破解地方兩院越權(quán)制定司法解釋性質(zhì)文件的亂象？
多位法學(xué)專家、人大系統(tǒng)內(nèi)人士指出：應(yīng)當(dāng)按照黨中央提出的“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”要求，將地方兩院的規(guī)范性文件納入同級人大常委會備案審查范圍，通過備案審查，防止和減少“違法文件”。
李步云表示，解決地方不依法立法的問題，通過備案審查程序是最佳方式。“此次全國人大常委會法工委很好地履行了職責(zé)，通過督促有關(guān)部門對違法文件進(jìn)行糾正，這是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的需要，也是維護(hù)憲法法律權(quán)威的需要，是社會主義法治建設(shè)的一大進(jìn)步?！?/p>
也有業(yè)內(nèi)人士向記者談道，人大對于一府兩院具有監(jiān)督職責(zé)，只有將地方兩院的規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍，才能更好地將此納入人大監(jiān)督范圍，“司法解釋性質(zhì)文件直接影響到公民法人的權(quán)利義務(wù)，不納入備案審查、人大無法行使監(jiān)督權(quán)，就很有可能存在隱患”。
記者注意到，全國人大常委會就此已明確釋放信號，要求“實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋”。
去年12月，全國人大常委會法工委主任沈春耀在2017年備案審查工作情況報(bào)告中提出：要落實(shí)“規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里”，“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對象，其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍，實(shí)現(xiàn)備案全覆蓋”。
值得一提的是，目前只有不足三分之一的省級人大將地方兩院規(guī)范性文件納入備案審查范圍，并且對“規(guī)范性文件”的定義也各有不同。
業(yè)內(nèi)人士呼吁：全國人大層面應(yīng)盡快完善頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確備案審查的監(jiān)督范圍，督促地方人大將地方兩院涉及審判、檢察業(yè)務(wù)的規(guī)范性文件納入備案審查范圍，全面落實(shí)“有件必備”。
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全國人大常委會法工委在復(fù)函中，要求有關(guān)方面“叫?！闭憬「咴壕头欠ㄐ嗅t(yī)罪越權(quán)制定的司法解釋性質(zhì)文件。而溫州“寄血驗(yàn)子”案，正是依據(jù)這份文件，對300多名涉案人員進(jìn)行立案調(diào)查，并陸續(xù)將數(shù)十人訴上法庭。
記者了解到，這一動作背后，是多位律師、學(xué)者兩年多的“接力”呼吁。直到今年1月，知名法學(xué)家李步云的一封信，引起全國人大常委會關(guān)注，出手督促地方“叫?！边`法文件。
這一案件，也暴露出地方兩院存在越權(quán)制定司法解釋性質(zhì)文件、擅自擴(kuò)大法律適用范圍的亂象。有業(yè)內(nèi)人士指出，亟須將地方兩院的規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍，防止地方權(quán)力“任性”。
“寄血驗(yàn)子”案牽出地方法院違法文件
媒體報(bào)道顯示，2015年末，溫州市永嘉警方偵破一起寄血鑒定胎兒性別案件，該案涉案人員達(dá)300余人，涉案金額超2億元，是當(dāng)時(shí)全國破獲的最大一起“寄血驗(yàn)子”案，一度轟動全國。
第二年3E，該案代理律師曹錚發(fā)現(xiàn)，永嘉縣公安局以“非法行醫(yī)罪”對參與運(yùn)輸血液至境外鑒定的人員采取刑事拘留，其后檢察院也以“非法行醫(yī)罪”對其提起公訴，法律依據(jù)是浙江省高院制定的《關(guān)于部分罪名定罪量刑情節(jié)及數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的意見》（以下簡稱《意見》）。
曹錚詳細(xì)對比了刑法、兩高司法解釋，以及該份《意見》就非法行醫(yī)罪作出的規(guī)定。他發(fā)現(xiàn)，浙江省高院的《意見》擴(kuò)大了非法行醫(yī)罪的適用范圍?！兑庖姟贩Q：非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別，達(dá)3人次以上且導(dǎo)致1人次以上引產(chǎn)，或因非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別達(dá)到5人次以上的，應(yīng)以非法行醫(yī)罪追究刑事責(zé)任。
這讓曹錚感到詫異：根據(jù)立法法，最高法、最高檢以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋。也就是說，省級法院無權(quán)作出司法解釋或制定司法解釋性質(zhì)文件。
“刑法、兩高司法解釋中沒有規(guī)定的，地方法院不能隨意作出司法解釋對某種行為定罪處罰?！辈苠P認(rèn)為，以此作為法律依據(jù)“毋庸置疑是錯(cuò)的”，但當(dāng)時(shí)在庭審辯護(hù)中他的觀點(diǎn)并未被采納。由此，曹錚同浙江省高院制定的這份文件“杠上了”。
2016年以來，曹錚先后給中央、省市多個(gè)部門寫信，力陳該案法律適用不準(zhǔn)確、浙江省高院制定的《意見》將行政違法直接上升為刑事犯罪，懇請相關(guān)部門予以糾正。
“每周一封信，寫了55封?！辈苠P告訴記者，遺憾的是，唯一的回應(yīng)，是今年初浙江省高院收到全國人大常委會轉(zhuǎn)辦的信件后給他回的電話?！耙晃慌净貜?fù)說，‘你們寄給人大的信我們收到了，經(jīng)我們研究，我們這兩條意見是符合法律規(guī)定的。我問她，‘符合哪條法律規(guī)定？她沒回答，很快掛斷了?！?/p>
知名法學(xué)家“接力”上書終于奏效
一再反映情況未果，讓當(dāng)過檢察官和幾十年律師、曾為陳滿案伸冤平反的曹錚，感到“一點(diǎn)辦法也沒有”。
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曹錚的觀點(diǎn)，得到李步云、高銘暄等學(xué)者的贊同。
其后，作為改革開放后最早倡導(dǎo)法治和人權(quán)的法學(xué)界領(lǐng)軍人物之一、中國社會科學(xué)院榮譽(yù)學(xué)部委員李步云“接力”呼吁一一他于今年1月致信全國人大常委會提出審查建議，劍指地方法院越權(quán)制定司法解釋性質(zhì)文件問題。
在信件的后面，李步云專門附上高銘暄等5位專家學(xué)者出具的《法律意見書》等資料。
讓營錚欣慰的是，這封信終于奏了效。
就在上個(gè)月，全國人大常委會法工委備案審查室給李步云回復(fù)稱已對提出的問題進(jìn)行研究，與浙江省人大常委會作了溝通，并征求了有關(guān)方面意見。據(jù)反饋情況，浙江省高院表示《意見》屬于應(yīng)當(dāng)清理的帶有司法解釋性質(zhì)的文件，將商省檢察院、省公安廳停止執(zhí)行相關(guān)條款，共同研究妥善處理正在審理的案件及生效案件，并將于近期通知轄區(qū)法院停止執(zhí)行《意見》第九十二條有關(guān)非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別行為以非法行醫(yī)罪處罰的決定。
全國人大常委會法工委備案審查室在復(fù)函中還表示，將商有關(guān)方面督促浙江省高院做好相關(guān)工作。
“以前不知道人大有備案審查室這個(gè)單位?！辈苠P坦言。在感到鼓舞之余，他也表達(dá)了憂慮一一梳理中國裁判文書網(wǎng)公開的裁判文書，他發(fā)現(xiàn)，自2012年11月9日浙江省高院制定《意見》將“非醫(yī)學(xué)需要進(jìn)行胎兒性別鑒定”定性為非法行醫(yī)罪以來，已公開的裁判文書中，浙江有34個(gè)市縣法院已判決143起案件，而實(shí)際數(shù)據(jù)可能還不止于此。
據(jù)介紹，這143起案件均是案犯實(shí)施非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定行為，有的未導(dǎo)致墮胎后果的也當(dāng)此罪判決。而從法律依據(jù)援引來看，143起案件中，有5個(gè)判決書中直接引用了浙江省高院的《意見》。“如果這份意見不被糾錯(cuò)，可能還會有更多人因此入罪?！辈苠P感慨道。
記者也了解到，就在全國人大常委會法工委復(fù)函李步云之前，浙江省高院已發(fā)布通知，要求省內(nèi)各級法院停止執(zhí)行《意見》第九十二條有關(guān)非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別行為以非法行醫(yī)罪處罰的決定。
不過，全國人大常委會法工委“叫?！钡胤椒ㄔ哼`法文件還只是第一步。在曹錚看來，接下來，對諸多案件重新甄別將是一項(xiàng)更為繁重的任務(wù)。
有地方兩院仍在制定司法解釋性質(zhì)文件
“行政違法行為與刑事違法行為，兩者性質(zhì)完全不同?！笔盏綇?fù)函后，李步云也向記者談道，“這一處理結(jié)果意義十分重大?！?/p>
這也是年過85歲的李步云第一次給全國人大寫審查建議書。
在他看來，十九大報(bào)告中，明確提出立法工作不僅要民主、科學(xué)，而且必須依法立法，這具有重要意義和覡實(shí)性、針對性。十九大報(bào)告之所以強(qiáng)調(diào)“依法立法”，就是因?yàn)楫?dāng)前有些地方還沒有做到依法立法，依舊存在越權(quán)立法、違反立法程序立法的突出問題。
“依法立法，要求立法部門在立法中遵守憲法法律設(shè)定的程序和實(shí)際權(quán)力的授權(quán)界限?！崩畈皆聘嬖V記者，以浙江溫州“寄血驗(yàn)子”案為例，司法解釋制定權(quán)是法律賦予最高法最高檢的專屬權(quán)力，浙江省高院的行為不僅“越權(quán)”，而且“違法”。而全國人大常委會的督促糾正，對我國的法制統(tǒng)一、保障人權(quán)、準(zhǔn)確定罪具有重要意義，對解決其他類似問題也具有指導(dǎo)意義。
記者了解到，2012年1月，最高法最高檢曾聯(lián)合發(fā)文，強(qiáng)調(diào)地方法院檢察院一律不得制定在本轄區(qū)普遍適用的、涉及具體應(yīng)用法律問題的“指導(dǎo)意見”“規(guī)定”等司法解釋性質(zhì)文件，制定的其他規(guī)范性文件也不得在法律文書中援引，并要求各地清理越權(quán)制定的司法解釋性質(zhì)文件。
但現(xiàn)實(shí)情況是，“兩高”一邊組織清理、地方兩院另一邊仍在制定司法解釋性質(zhì)文件。浙江省高院的上述《意見》，就是在此次清理結(jié)束后半年制定發(fā)布的。
有業(yè)內(nèi)人士指出，當(dāng)前，地方兩院制定司法解釋性質(zhì)文件的越權(quán)行為較為隱蔽，從文件名稱上看，很多地方不再用“規(guī)定”“辦法”等，而是用“會議紀(jì)要”“討論紀(jì)要”“工作參考”等，這些文件下級法院通常也要遵照執(zhí)行。據(jù)介紹，由于此類文件對于法官的約束性更加直接，導(dǎo)致其在司法裁判中的有效性有時(shí)甚至高于法律法規(guī)。
地方兩院規(guī)范性文件應(yīng)納入人大備案審查范圍
如何破解地方兩院越權(quán)制定司法解釋性質(zhì)文件的亂象？
多位法學(xué)專家、人大系統(tǒng)內(nèi)人士指出：應(yīng)當(dāng)按照黨中央提出的“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”要求，將地方兩院的規(guī)范性文件納入同級人大常委會備案審查范圍，通過備案審查，防止和減少“違法文件”。
李步云表示，解決地方不依法立法的問題，通過備案審查程序是最佳方式。“此次全國人大常委會法工委很好地履行了職責(zé)，通過督促有關(guān)部門對違法文件進(jìn)行糾正，這是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的需要，也是維護(hù)憲法法律權(quán)威的需要，是社會主義法治建設(shè)的一大進(jìn)步?！?/p>
也有業(yè)內(nèi)人士向記者談道，人大對于一府兩院具有監(jiān)督職責(zé)，只有將地方兩院的規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍，才能更好地將此納入人大監(jiān)督范圍，“司法解釋性質(zhì)文件直接影響到公民法人的權(quán)利義務(wù)，不納入備案審查、人大無法行使監(jiān)督權(quán)，就很有可能存在隱患”。
記者注意到，全國人大常委會就此已明確釋放信號，要求“實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋”。
去年12月，全國人大常委會法工委主任沈春耀在2017年備案審查工作情況報(bào)告中提出：要落實(shí)“規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里”，“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對象，其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍，實(shí)現(xiàn)備案全覆蓋”。
值得一提的是，目前只有不足三分之一的省級人大將地方兩院規(guī)范性文件納入備案審查范圍，并且對“規(guī)范性文件”的定義也各有不同。
業(yè)內(nèi)人士呼吁：全國人大層面應(yīng)盡快完善頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確備案審查的監(jiān)督范圍，督促地方人大將地方兩院涉及審判、檢察業(yè)務(wù)的規(guī)范性文件納入備案審查范圍，全面落實(shí)“有件必備”。
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