發(fā)揮環(huán)境污染第三方治理作用

李建柱

8月15日召開的全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)暨污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)工作推進(jìn)會(huì)議指出，江蘇總體上還沒有邁過環(huán)境高污染、高風(fēng)險(xiǎn)的階段，環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)正處于關(guān)鍵期、攻堅(jiān)期和窗口期。面對(duì)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)這樣一場(chǎng)大仗、硬仗、苦仗，必須準(zhǔn)確把握習(xí)近平總書記關(guān)于充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的理念，建立吸引社會(huì)資本投入環(huán)境污染治理的市場(chǎng)化機(jī)制，充分發(fā)揮環(huán)境污染第三方治理的重要作用，推動(dòng)環(huán)境污染治理市場(chǎng)化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化。

第三方治理在環(huán)境污染治理中的重要作用

環(huán)境污染的第三方治理是指排污企業(yè)向第三方組織支付治污費(fèi)用、第三方組織向排污企業(yè)提供治污服務(wù)、政府充分發(fā)揮監(jiān)督和管理作用的一種新型污染治理模式。大力推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理，對(duì)于江蘇順利度過環(huán)境高污染、高風(fēng)險(xiǎn)階段具有重要意義。

推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理有利于提高污染治理效果。環(huán)境污染的第三方治理，能夠?qū)h(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行橫向延伸，將環(huán)境污染治理的責(zé)任從生產(chǎn)企業(yè)部分轉(zhuǎn)移到具有專業(yè)資質(zhì)的污染治理企業(yè)，將政府環(huán)保部門、生產(chǎn)企業(yè)、環(huán)境科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等統(tǒng)籌起來，為環(huán)境污染治理提供了更加多元化和高質(zhì)量的治理方案。有些地方在治污過程中，通過稅收、產(chǎn)業(yè)、金融等政策杠桿建立適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，將政府、企業(yè)和金融組織統(tǒng)籌起來，為社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)境污染治理領(lǐng)域提供了平臺(tái)，提高了污染治理資金的使用效率。排污企業(yè)和第三方組織之間的市場(chǎng)化關(guān)系，為發(fā)揮第三方組織的智力支持、提高環(huán)境污染治理水平提供了契機(jī)，進(jìn)而提升了整個(gè)污染治理過程的專業(yè)化、規(guī)?；⒕?xì)化水平。

推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理有利于先進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用。要順利實(shí)現(xiàn)《江蘇省“十三五”節(jié)能減排綜合實(shí)施方案》提出的到2020年能源消費(fèi)總量控制在3.3715億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)、萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2015年下降17%的目標(biāo)，先進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)推廣以及共性關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用不容忽視。第三方組織參與環(huán)境污染治理，實(shí)際上相當(dāng)于在政府和企業(yè)之間提供了高端技術(shù)服務(wù)推進(jìn)器，既有利于將第三方組織已經(jīng)掌握的節(jié)能減排技術(shù)應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)環(huán)境污染治理實(shí)踐中，也有利于為關(guān)鍵節(jié)能減排技術(shù)的突破升級(jí)提供檢驗(yàn)方案和實(shí)驗(yàn)反饋。尤其是對(duì)超臨界發(fā)電、低品位余熱發(fā)電、汽車尾氣凈化、垃圾滲濾液處理、城市資源能源回收利用等先進(jìn)技術(shù)的研發(fā)，以及高效煙氣除塵和余熱回收一體化、廢棄物循環(huán)利用等成熟適用技術(shù)的推廣將起到突出的推動(dòng)作用。如果第三方組織能夠充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，還有可能在區(qū)域、城鎮(zhèn)、社區(qū)等單位內(nèi)部率先推動(dòng)智能電網(wǎng)和智能用電終端技術(shù)的集成應(yīng)用，使江蘇在推進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)集成應(yīng)用方面走在全國前列。

推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理有利于促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。環(huán)保產(chǎn)業(yè)不僅涉及產(chǎn)品生產(chǎn)、技術(shù)研發(fā)、人力資本提升、硬件設(shè)備制造、環(huán)境工程建設(shè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，還包括了環(huán)境保險(xiǎn)保障、環(huán)境服務(wù)咨詢等多個(gè)智力密集型環(huán)節(jié)。可以說，環(huán)保產(chǎn)業(yè)和第三方組織成長之間是雙向互動(dòng)的關(guān)系，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展為第三方組織參與環(huán)境污染治理提供了必要的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和保障，第三方服務(wù)的推廣為環(huán)保產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭力的攀升提供了強(qiáng)大的內(nèi)部推動(dòng)力。第三方組織參與環(huán)境污染治理，有利于縮小江蘇環(huán)保產(chǎn)業(yè)與國際環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的差距，推動(dòng)核心技術(shù)、行業(yè)關(guān)鍵技術(shù)實(shí)現(xiàn)從引進(jìn)、消化吸收到自主研發(fā)的歷史性跨越，也能夠?yàn)樯鷳B(tài)文明建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給商和服務(wù)商，整體上推動(dòng)江蘇環(huán)境污染治理市場(chǎng)競(jìng)爭能力提升。

推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理需破解的關(guān)鍵問題

近年來，江蘇在環(huán)境污染治理過程中逐步形成了“誰污染、誰付費(fèi)”以及“專業(yè)化、市場(chǎng)化”的環(huán)境污染治理理念，第三方組織參與環(huán)境污染治理成為普遍做法，取得了不少江蘇特色的治污經(jīng)驗(yàn)。但要進(jìn)一步提升第三方治理的效率和專業(yè)化水平，仍需關(guān)注和破解一系列關(guān)鍵問題。

破解排污企業(yè)和第三方組織之間的委托治理責(zé)任劃分不清問題。在傳統(tǒng)環(huán)境污染治理模式中，政府是環(huán)境污染治理的決策者、評(píng)價(jià)者、監(jiān)督者和推動(dòng)者，排污企業(yè)是環(huán)境污染的制造者和治污成本的承擔(dān)者，環(huán)境污染治理效果的好壞直接取決于政府和企業(yè)的行為。而第三方組織參與環(huán)境污染治理之后，相當(dāng)于在政府和生產(chǎn)企業(yè)之間建立了新的環(huán)境服務(wù)法律關(guān)系，使原先的單向責(zé)任關(guān)系變成了多向責(zé)任關(guān)系，如何劃分排污企業(yè)與第三方組織之間的法律責(zé)任問題，變得更為復(fù)雜。從近年來發(fā)生的環(huán)境污染事件來看，排污企業(yè)和第三方組織之間的法律關(guān)系很難通過現(xiàn)有法律得到完全劃分。在發(fā)生環(huán)境污染事件之前，二者可以通過各種法律規(guī)定確立雙方權(quán)責(zé)，排污企業(yè)可以向第三方組織轉(zhuǎn)移環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)和治污責(zé)任。但環(huán)境污染事件發(fā)生之后，排污企業(yè)往往無法真正將風(fēng)險(xiǎn)和損失轉(zhuǎn)移出去，這就使得排污企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)過大，從而阻礙了排污企業(yè)對(duì)第三方治污模式的選擇。

破解政府在環(huán)境污染治理過程中的角色調(diào)整問題。政府在環(huán)境污染治理中扮演守夜人、調(diào)控人和監(jiān)督人等多重角色。守夜人是指政府要為第三方組織順利進(jìn)入市場(chǎng)并發(fā)揮作用提供優(yōu)質(zhì)的軟環(huán)境，建立統(tǒng)一、有序、公平的治污市場(chǎng)，打擊環(huán)境污染治理中的違法行為，及時(shí)剔除不符合治污資質(zhì)的市場(chǎng)主體，為環(huán)境污染治理提供人力資源、信息、法律咨詢等專業(yè)服務(wù)。調(diào)控人是指政府要根據(jù)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)和當(dāng)?shù)匚廴局卫韺?shí)際及時(shí)制定污染治理規(guī)劃，層層分解治污責(zé)任，調(diào)整環(huán)境污染指標(biāo)，化解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)督人是指政府超越利益格局，推動(dòng)排污企業(yè)和第三方相互配合相互協(xié)作，共同完成本地環(huán)境污染治理工作。如果一味局限于傳統(tǒng)的污染治理模式，而非積極適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要做好角色調(diào)整，將會(huì)導(dǎo)致在環(huán)境保護(hù)長期規(guī)劃和環(huán)境污染治理規(guī)劃方面缺乏遠(yuǎn)見，在協(xié)調(diào)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面遷就產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)奚h(huán)境保護(hù)，在市場(chǎng)維護(hù)方面難以采取有效措施防止排污企業(yè)和第三方組織合謀，在監(jiān)督機(jī)制方面手段單一、過度依賴事后監(jiān)督等問題的產(chǎn)生。

破解公眾參與環(huán)境污染治理權(quán)利落實(shí)不夠充分的問題。社會(huì)組織參與環(huán)境污染治理本質(zhì)是社會(huì)資本介入環(huán)境治理并對(duì)社會(huì)資源重新優(yōu)化配置，必須以健全的社會(huì)化參與機(jī)制為制度基礎(chǔ)，離開社會(huì)公眾的群策群力和公益性服務(wù)，第三方組織參與治污的社會(huì)成本將會(huì)增加。因此，要在第三方組織參與環(huán)境污染治理過程中切實(shí)保障公眾參與權(quán)，尤其是保障社會(huì)公眾對(duì)于環(huán)境污染治理的知情權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

破解環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制尚不成熟的問題。首先是市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制不夠健全。一方面，由于市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制尚未成熟，不少第三方治污企業(yè)主要是從環(huán)境污染防治設(shè)備生產(chǎn)商轉(zhuǎn)型而來，造成有些第三方組織的良莠不齊。另一方面，由于有效的市場(chǎng)退出機(jī)制的缺乏，造成有些不符合資質(zhì)或喪失了資質(zhì)的第三方組織沒有及時(shí)退出環(huán)境污染治理市場(chǎng)或轉(zhuǎn)型到環(huán)保服務(wù)業(yè)的其他子部門，導(dǎo)致環(huán)境污染治理企業(yè)的整體競(jìng)爭力難以得到有效提升。其次是第三方組織融資機(jī)制亟待創(chuàng)新。第三方組織介入環(huán)境污染治理面臨的最大困境是融資難、融資貴，急需創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬融資渠道。而目前除了可以通過商業(yè)銀行、政策性銀行貸款來解決資金問題之外，上市融資、公開募股、風(fēng)險(xiǎn)投資、項(xiàng)目融資等資金募集方式尚未成熟。

全方位推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的健康發(fā)展

第三方組織參與環(huán)境污染治理是江蘇環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)和污染治理市場(chǎng)發(fā)展的必然要求，也是江蘇環(huán)保產(chǎn)業(yè)參與國際競(jìng)爭的題中應(yīng)有之意，必須從觀念、體制、項(xiàng)目、創(chuàng)新、管理等多個(gè)方面入手，全方位推進(jìn)第三方組織的健康發(fā)展。

明確政府、企業(yè)和第三方組織在環(huán)境污染治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系。排污企業(yè)和第三方組織之間首先是委托關(guān)系、合作共贏關(guān)系，第三方組織承接了排污企業(yè)部分治污責(zé)任，但并不意味著排污企業(yè)治污責(zé)任的完全轉(zhuǎn)移。排污企業(yè)和第三方組織還存在監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的關(guān)系，二者共同完成治污責(zé)任。排污企業(yè)通過付費(fèi)購買服務(wù)而將直接治污責(zé)任轉(zhuǎn)化為間接經(jīng)濟(jì)責(zé)任，但如果排污企業(yè)在合同規(guī)定之外惡意排污，則需承擔(dān)污染治理責(zé)任。在排污企業(yè)嚴(yán)格遵守合同規(guī)定的前提下，如果污染物不能達(dá)標(biāo)排放，則追究第三方組織的治污責(zé)任。政府和第三方組織之間是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，政府要對(duì)第三方企業(yè)的履約情況如治污設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行情況和最終治理結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其違約甚至違法行為進(jìn)行處罰。

發(fā)揮市場(chǎng)在環(huán)境污染治理中的決定性作用。市場(chǎng)在污染治理過程中具有決定性作用。對(duì)于環(huán)境污染治理市場(chǎng)來說，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能、配置功能、統(tǒng)籌功能是推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的必然要求。要尊重市場(chǎng)規(guī)律，堅(jiān)持環(huán)境污染第三方治理的市場(chǎng)化、專業(yè)化、協(xié)作化的運(yùn)作理念，使第三方組織能夠在良好的價(jià)格體系、信用體系、資質(zhì)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)等軟環(huán)境之下運(yùn)行，能夠通過公平的競(jìng)爭機(jī)制實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰和自由選擇。要發(fā)揮行業(yè)組織的作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)典型企業(yè)和典型案例，及時(shí)總結(jié)先進(jìn)實(shí)踐、提煉普適經(jīng)驗(yàn)，健全第三方組織運(yùn)行平臺(tái)、協(xié)作機(jī)制和成長環(huán)境。要樹立底線思維、做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作，在尊重市場(chǎng)決定性作用前提之下，發(fā)揮政府統(tǒng)籌規(guī)劃功能，解決好排污企業(yè)與第三方企業(yè)的交易“失靈”問題，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。

積極探索有效的監(jiān)督反饋機(jī)制。環(huán)境污染治理能否取得實(shí)效，監(jiān)督是關(guān)鍵一招，許多重大環(huán)境污染事件的發(fā)生，都跟日常監(jiān)管力度不足、監(jiān)管機(jī)制不健全有密切關(guān)系。在政府和排污企業(yè)責(zé)任界定清楚之后，最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是建立健全監(jiān)督反饋機(jī)制。監(jiān)管部門要探索運(yùn)用現(xiàn)代化的電子科技手段，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)排污口排污狀況的監(jiān)測(cè)，構(gòu)建有效的監(jiān)測(cè)體系、監(jiān)管模式和監(jiān)督流程，逐步完善出現(xiàn)糾紛時(shí)雙方法律責(zé)任認(rèn)定的相關(guān)流程與判別標(biāo)準(zhǔn)。要建立科學(xué)的財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制，按照成本效益的原則，建立合理的環(huán)境服務(wù)價(jià)格機(jī)制、收費(fèi)保障機(jī)制和價(jià)格調(diào)整機(jī)制，把當(dāng)年度治污計(jì)劃和治污預(yù)算的執(zhí)行情況納入主要監(jiān)督內(nèi)容，推動(dòng)排污企業(yè)和第三方組織相互協(xié)作，本著“誰污染誰付費(fèi)，誰保護(hù)誰受益”的原則規(guī)范三方責(zé)任，提高三方治污效率。此外，還要發(fā)揮社會(huì)組織和環(huán)保愛好者的監(jiān)督作用，建立公正合理客觀的服務(wù)績效考核機(jī)制，建立社會(huì)環(huán)保組織能力評(píng)估指標(biāo)體系，制定合理的考核程序和辦法，激發(fā)一切關(guān)心環(huán)境污染治理的社會(huì)力量的活力。

提升第三方組織自身風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。第三方組織在環(huán)境污染治理過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)很多，必須全方位提升第三方組織競(jìng)爭能力，以降低企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。首先，為應(yīng)對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)，第三方組織要拓寬融資渠道。從政府、銀行、社會(huì)資本等多方面拓展融資渠道，借助多元化、靈活化、社會(huì)化的融資方式多方籌措產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金。同時(shí)，第三方組織要優(yōu)化自身資本結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)流動(dòng)性，增強(qiáng)自身資產(chǎn)保值增值能力，減少對(duì)外部資金的依賴度。其次，為應(yīng)對(duì)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，第三方組織要科學(xué)研判污染治理市場(chǎng)的需求變動(dòng)，立足自身資質(zhì)和優(yōu)勢(shì)開發(fā)污染治理項(xiàng)目，儲(chǔ)備一批具有發(fā)展前景的污染治理項(xiàng)目，打造一批代表本公司競(jìng)爭能力的品牌項(xiàng)目，在行業(yè)細(xì)分領(lǐng)域和新技術(shù)密集領(lǐng)域?qū)ふ冶酒髽I(yè)的競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)。比如，江蘇在工業(yè)廢氣廢水處理、城鎮(zhèn)污水處理、重金屬污染治理、土壤恢復(fù)整治等方面具有潛在優(yōu)勢(shì)，這也是江蘇第三方組織培育競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)的重要領(lǐng)域。第三，為應(yīng)對(duì)管理風(fēng)險(xiǎn)，第三方組織要儲(chǔ)備多層次產(chǎn)業(yè)人才，既要儲(chǔ)備一批富有國際視野、戰(zhàn)略眼光和豐富管理經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)性管理人才，又要儲(chǔ)備一批掌握污染治理前沿技術(shù)和特殊領(lǐng)域適用技術(shù)的專家型人才，還要儲(chǔ)備一批優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目和重點(diǎn)崗位上的技術(shù)骨干，防止因?yàn)槿藛T流動(dòng)和市場(chǎng)動(dòng)蕩造成的人才斷層或人才匱乏。

（作者單位：中共江蘇省委黨校中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心）