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    PPP模式推廣應(yīng)用的SWOT研究
    ——以山東省為例

    2018-10-26 01:41:20孫晴晴周新力
    交通財會 2018年4期
    關(guān)鍵詞:山東省資本發(fā)展

    孫晴晴,周新力

    (華東交通大學(xué),江西 南昌 330013)

    PPP模式最早出現(xiàn)于英國的“公共私營合作”的融資機(jī)制,是指政府和社會資本合作共同建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目,雙方以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ),利益共享與風(fēng)險共擔(dān)為基本特征,簽訂合同為根本保障,形成一種長期合作伙伴關(guān)系,彼此間相互監(jiān)督、協(xié)調(diào)配合,最終達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài),實現(xiàn)多方共贏的局面。

    我國PPP模式的發(fā)展經(jīng)歷了20年的洗禮,從1995年實施首個BOT試點項目以來,先后經(jīng)歷了探索試點、推廣實施、問題頻發(fā)與改進(jìn)普及四個階段[1]。筆者認(rèn)為:“PPP模式不僅是投融資模式,更是一種思維方式的轉(zhuǎn)變與體制的革新”。隨著我國經(jīng)濟(jì)增長速度面臨換擋期,增長速度由“動車式”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱燔囀健?,結(jié)束了高速的增長模式,經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)。2014年11月以來,各省市響應(yīng)中央的號召,頒發(fā)了實用性較強的PPP政策文件,統(tǒng)籌推進(jìn)PPP項目的推廣應(yīng)用工作。山東省作為PPP項目推介強省,其PPP項目的發(fā)展尤其引人注目。

    PPP模式已成為山東省促發(fā)展的重要手段,通過對山東省PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀研究的基礎(chǔ)上,利用SWOT模型分析山東省推廣應(yīng)用PPP模式的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇與挑戰(zhàn),并構(gòu)建SWOT矩陣分析發(fā)展戰(zhàn)略,進(jìn)而探討山東省推廣應(yīng)用PPP模式的戰(zhàn)略選擇。

    一、PPP模式在山東省的發(fā)展現(xiàn)狀

    為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展,中央不斷出臺有關(guān)PPP法律法規(guī)文件,指導(dǎo)PPP模式健康發(fā)展。山東省轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新思路,提出把推廣PPP模式作為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要要求,并取得一定成效:2015年6月,山東省向社會推介50個操作性強、投資規(guī)模大、落地性快的PPP項目,揭開了本省PPP模式推廣運用的篇章。

    時隔三個月,于北京舉辦第二批PPP項目推介會,推介50個成熟的項目,投資規(guī)模達(dá)1000多億元,PPP模式在本省得到突飛猛進(jìn)的發(fā)展,推介工作逐步駛?cè)搿翱燔嚨馈薄?/p>

    山東省第三批PPP項目推介會于2015年12月在山東大廈舉行,此次推介項目數(shù)量高達(dá)158個,推介項目具有“質(zhì)量高、范圍廣、進(jìn)度快、收益好”等特點。涵蓋環(huán)保、市政、交通、教育等11個領(lǐng)域。

    截止到2017年4月30日,全國PPP入庫項目12700個,入庫項目金額高達(dá)15327480億元。其中,山東省入庫項目為1072個,占比約8.44%;入庫資金達(dá)1013792億元,占比約6.61%,山東省納入全國PPP綜合信息平臺項目數(shù)量居于全國第四位、投資額居全國第五位,涵蓋農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政、醫(yī)療衛(wèi)生、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、交通運輸?shù)?9個行業(yè),詳見圖1。

    二、山東PPP推廣應(yīng)用的SWOT分析

    本文基于山東省PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行SWOT分析。分析該省發(fā)展PPP模式的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會及威脅。

    (一) 優(yōu)勢(S)分析

    1.提高公共產(chǎn)品供給率

    推廣應(yīng)用PPP模式,可以有機(jī)結(jié)合政府的宏觀規(guī)劃與市場的微觀運營,充分發(fā)揮政府和社會資本的雙方優(yōu)勢,提高公共服務(wù)供給效率。

    圖1 山東省PPP項目分行業(yè)數(shù)量情況

    2.加快轉(zhuǎn)變政府職能

    通過推廣應(yīng)用PPP項目可以實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,由以往“政府供給”轉(zhuǎn)換為“合作供給”。主要表現(xiàn)為以下兩個方面:一是打破各種壟斷壁壘,激發(fā)市場潛力,降低行政管理成本;二是借助“市場潛力”,激發(fā)社會資本投資欲望,積極引導(dǎo)社會資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,將社會資本與政府雙方優(yōu)勢相結(jié)合,進(jìn)一步提升公共服務(wù)質(zhì)量與效率,創(chuàng)造更大的效益。

    3.推動財稅改革進(jìn)程

    PPP項目具有投資規(guī)模大、運作周期長等特點,對政府財稅編制工作提出了新要求。推廣應(yīng)用PPP模式,可加快轉(zhuǎn)變政府財稅改革進(jìn)程,將以往的“單年度”預(yù)算收支管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱缒甓取薄⒅虚L期預(yù)算平衡管理,將扶持資金納入財政規(guī)劃中。

    4.優(yōu)化資源配置,拓寬發(fā)展空間。

    黨的十八屆三中全會《決定》[2]中提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營中”這一重大革新,可以有效破除各種行政壟斷,拓寬社會資本的發(fā)展空間,激發(fā)“市場潛力”,打造新的經(jīng)濟(jì)增長點。

    (二) 劣勢(W)分析

    1.社會資本參與力度不足

    一方面是因為社會資本在資質(zhì)、融資成本等方面不如國企,所以政府更偏向于與國企合作;另一方面,社會資本更傾向于投資周期短、回報快的項目,因PPP項目具有投資大,周期長、回報率低等特點,使得社會資本裹足不前。根據(jù)中國政府采購網(wǎng)和各?。ㄖ陛犑校┱少従W(wǎng)上公布的PPP項目成交信息,2016年我國共成交2.35萬億元PPP項目,其中,民營企業(yè)作為獨立中標(biāo)人和作為牽頭中標(biāo)人中標(biāo)的PPP項目總金額為6223億,占比約26%,不及國有企業(yè)的1/3。山東省民營企業(yè)中標(biāo)金額占其總實施金額的比重約為40%。從全國來看,山東省屬于民營企業(yè)參與較為活躍的地區(qū),但總體上仍呈現(xiàn)出社會資本參與力度不足的特點。

    2.融資困難

    與國企相比民企自身綜合實力不強,因此,民企很難從銀行獲得資本較低的貸款利息與較高的授信度,不足以達(dá)到其融資要求。于是,私募資金便成為民營資本融資的主要方式,但這種方式融資成本高于銀行直接借貸。目前,山東省提供融資貸款的金融機(jī)構(gòu)較少,同時與項目融資配套的相關(guān)措施也不完善,造成項目融資成本高、融資難的局面。

    3.財政支出壓力大

    2016年,山東省一般公共預(yù)算收入5860億元,一般公共預(yù)算支出8750億元,收支缺口達(dá)2890億元,與2015年的2720億元相比呈上升趨勢[3]。按照全省發(fā)展規(guī)劃的推算,到2020年全省在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面需追加投資9100億元左右,是全省2016年財政收入的1.55倍。

    4.專業(yè)人才缺乏

    目前,全國普遍存在PPP專業(yè)技術(shù)人才匱乏的問題,山東省自然也不例外。PPP項目屬于高風(fēng)險型項目,需要一大批專業(yè)技術(shù)人員開展工作,假若處理不當(dāng),便會導(dǎo)致項目合作最終失敗。例如,山東中華發(fā)電PPP項目,因引入該項目時缺乏長遠(yuǎn)考慮,未得到專業(yè)人才的支持,致使批復(fù)的電價無法滿足項目的正常運營,使得合作無法繼續(xù)。

    (三)機(jī)會(O)分析

    1.政策傾斜,綜合扶持。

    為使PPP項目科學(xué)規(guī)范化運作,山東省財政廳出臺了《政府和社會資本合作項目獎補資金管理辦法》[4],對優(yōu)質(zhì)項目給予相應(yīng)補助,獎補資金按公式(1)計算得到。獎勵額度由基礎(chǔ)、投資額和項目數(shù)量三種因素決定。此外,有關(guān)部門為規(guī)范項目運作,縮短決策周期,也相繼頒發(fā)一系列與之配套的政策文件,如價格、金融、土地等政策。

    2.統(tǒng)籌規(guī)劃,項目先行。

    山東省財政廳為加大社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度,成立了專門的PPP工作小組,由廳長擔(dān)任組長。并先后頒發(fā)《山東省2015年政府和社會資本合作項目獎補資金管理辦法》、《山東省財政廳政府和社會資本合作聯(lián)席會議工作規(guī)則》等指導(dǎo)性文件,統(tǒng)籌推進(jìn)PPP項目工作。按照社會整體發(fā)展規(guī)劃,準(zhǔn)備一系列關(guān)乎人民切身利益的重點項目,組建資源共享、應(yīng)用面多、涉及范圍廣的交流合作平臺。建立完整的省、市、縣三級項目庫,發(fā)揮項目載體作用,選取多種方式向社會推廣。

    3.制度優(yōu)化,規(guī)范操作。

    為促使PPP項目持續(xù)健康發(fā)展,山東省政府頒布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》,全方位提供理論指導(dǎo),省財政廳相應(yīng)出臺了《政府和社會資本合作模式操作指南》、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》等政策性文件,從運營操作方面引導(dǎo)PPP項目規(guī)范化運作。

    (四)威脅(T)分析。

    1.投資回報體系不健全

    目前全國范圍內(nèi)PPP項目均處于“雷聲大、雨點小”的困境,2015~2016年間,已落地PPP項目的平均回報率呈現(xiàn)下滑的趨勢。其中2015年平均回報率為7.89%,2016年8月前的平均回報率為7.13%,整體下降了約0.7個百分點。下浮最大的是交通運輸類項目,投資回報率從2015年的8.86%下降到2016年的6.86%,下降了2個百分點,下降幅度為22.59%。造成這一現(xiàn)象的重要原因就是缺乏有效的投資回報機(jī)制。

    2.法律法規(guī)體系不健全

    盡管山東省委省政府發(fā)布多起PPP相關(guān)法律法規(guī)政策,但仍缺乏一些實質(zhì)性的扶持政策。例如,金融扶持政策較為片面,現(xiàn)行的扶持政策多為一般性原則,缺乏有針對性的措施。

    3.金融服務(wù)體系不完善

    目前,多數(shù)PPP項目投資方基本通過銀行信貸、私募基金等方式來獲取融資基金。其參與的金融機(jī)構(gòu)大多數(shù)為銀行,而信托公司、證券公司、基金公司等機(jī)構(gòu)參與力度不足。此外,山東省關(guān)于信貸、貸款利率、綜合性金融服務(wù)等政策方面還未能形成體系。

    4.跨部門協(xié)作困難

    PPP項目運作實施涉及到財政、建設(shè)、發(fā)改等多個部門,存在的問題更是不勝枚舉。例如,有些部門認(rèn)為財政部應(yīng)該全權(quán)負(fù)責(zé)PPP模式的運作,但實際上該部門只是負(fù)責(zé)引導(dǎo)項目實施,具體工作還是由項目實施機(jī)構(gòu)來完成。因此,如何有效解決各部門的協(xié)同作業(yè),確保參與方各盡其能,是目前山東省面臨的一大嚴(yán)峻考驗。

    三、山東省PPP模式發(fā)展的戰(zhàn)略分析

    (一)構(gòu)造SWOT分析矩陣

    根據(jù)對山東省PPP模式的SWOT分析,結(jié)合推廣應(yīng)用PPP模式的發(fā)展要求,通過內(nèi)因與外因交叉組合的方式對山東省PPP模式進(jìn)行戰(zhàn)略分析,詳見下表。

    內(nèi)因外因優(yōu)勢(用字母S表示)1.提高公共產(chǎn)品供給率2.加快轉(zhuǎn)變政府職能3.推動政府財稅改革進(jìn)程4.優(yōu)化資源配置,拓寬發(fā)展空間。劣勢(用字母W表示)1.社會資本參與度不足2.融資困難3.財政支出壓力大4.缺乏專業(yè)人才機(jī)會(用字母O表示)1.政策傾斜,綜合扶持2.統(tǒng)籌規(guī)劃,項目先行3.制度優(yōu)化,操作規(guī)范SO戰(zhàn)略1.加大扶持力度,提高產(chǎn)品供給率。2.優(yōu)化制度,加快轉(zhuǎn)變政府職能。3.統(tǒng)籌規(guī)劃,優(yōu)化資源配置WO戰(zhàn)略1.開通多渠道融資方式2.加大人才培養(yǎng)力度3.加大對社會資本的扶持力度,解決其“后顧之憂”。4.規(guī)范運作模式,引進(jìn)資本,緩解財政壓力。威脅(用字母T表示)1.投資回報體系不健全2.法律法規(guī)體系不健全3.金融服務(wù)體系不完善4.跨部門協(xié)作困難ST戰(zhàn)略1.完善相關(guān)法律法規(guī)2.健全投資回報機(jī)制3.領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé),有效解決跨部門協(xié)作難的問題。4.完善金融服務(wù)體系WT戰(zhàn)略1.健全投資回報機(jī)制,引進(jìn)社會資本,緩解財政壓力。2.將引進(jìn)人才放在關(guān)鍵位置,解決跨部門協(xié)調(diào)作業(yè)難的問題。

    (二)山東省PPP模式發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

    山東省PPP模式的發(fā)展還處于初級階段,面臨的問題甚多。但因PPP模式具有“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促民生”等其它融資方式不可比擬的優(yōu)勢,使得PPP模式的未來仍被大家非常看好,解決這一問題最好的方式是在充分利用現(xiàn)有政策扶持的基礎(chǔ)上,扭轉(zhuǎn)面臨的困境,促使PPP模式更好更快的發(fā)展,WO戰(zhàn)略是山東省目前推廣應(yīng)用PPP模式的最好策略。

    (三)山東省推廣應(yīng)用PPP模式的策略

    1.發(fā)展多種投融資方式,完善服務(wù)體系。

    山東省委、省政府應(yīng)加大對社會資本的財政津貼力度,開通多渠道投融資結(jié)構(gòu),進(jìn)一步完善扶持政策。一方面建立以省PPP發(fā)展基金項目為中心,以各市PPP發(fā)展基金為重點,以縣PPP發(fā)展基金為輔的投融資機(jī)構(gòu),一方面認(rèn)真落實政府稅收政策,樹立優(yōu)先支持PPP項目的原則。各商業(yè)銀行、銀行與基金公司、銀行與各金融機(jī)構(gòu)之間應(yīng)加強合作交流,為PPP項目提供一體化的金融服務(wù)。此外,搭建權(quán)益類投融資服務(wù)平臺,梳理權(quán)益類產(chǎn)品業(yè)務(wù),構(gòu)建權(quán)益類服務(wù)框架,使權(quán)益類產(chǎn)品有法可依、有章可循,更好的完善多層次投融資模式,切實解決社會資本融資的“后顧自憂”。

    2.加大扶持力度,營造良好的政策環(huán)境。

    山東省委、省政府應(yīng)進(jìn)一步加大對 PPP項目的扶持力度,創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。制度建設(shè)方面,探索詳盡、簡便、易操作的風(fēng)險管控、績效管理評價論證等制度辦法及實施細(xì)則,構(gòu)建清晰明確的制度框架,做到有章可循。此外,制定協(xié)調(diào)部門運作的規(guī)章細(xì)則,解決跨部門協(xié)作難的問題;統(tǒng)籌規(guī)劃方面,探索規(guī)劃一批利發(fā)展、惠民生、調(diào)結(jié)構(gòu)的,較為成熟、具有實際推廣意義的PPP項目;風(fēng)險管理方面,引入專業(yè)評估機(jī)構(gòu),全面管控風(fēng)險,將操作風(fēng)險降到最小化,突破面臨的瓶頸,確保PPP項目平穩(wěn)發(fā)展;平臺建設(shè)方面,創(chuàng)建與金融機(jī)構(gòu)對接的專業(yè)化信息平臺,完善規(guī)章制度,規(guī)范操作流程,健全監(jiān)督管理機(jī)制。

    3.建立全方位的投資回報機(jī)制

    為推動我國PPP項目持續(xù)健康發(fā)展,全面激發(fā)社會資本的投資潛能,建立合理的PPP項目投資回報機(jī)制刻不容緩。一是完善相應(yīng)法律法規(guī),加大對社會資本的回報力度,建立全方位、多角度的投資回報模式。例如制定有效的收費標(biāo)準(zhǔn)、合理的定價機(jī)制、運營年限等措施,保障社會資本的合理收益。二是建立公眾參與的監(jiān)督機(jī)制,完善的監(jiān)督機(jī)制可以讓公眾有效的參與進(jìn)來,對基礎(chǔ)設(shè)施獻(xiàn)計獻(xiàn)策。

    4.加大人才培養(yǎng)力度,建立“智囊團(tuán)”。

    PPP項目的應(yīng)用需要把基本原理與具體實踐相結(jié)合,實際操作起來需要會計、工程管理、風(fēng)險控制等各方面專業(yè)人才的參與。因此,要加強對人才的培養(yǎng),實行“引進(jìn)來,走出去”戰(zhàn)略培養(yǎng)模式。一方面加強對專業(yè)PPP人才的培養(yǎng),派遣一批優(yōu)秀人員去國外學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理模式及經(jīng)驗,落實“走出去”戰(zhàn)略;另一方面通過各種渠道引進(jìn)專業(yè)PPP人才的“引進(jìn)來”戰(zhàn)略。引進(jìn)國外先進(jìn)的PPP專業(yè)技術(shù)及管理人才,加強國內(nèi)外的交流與合作,積極開展PPP模式培訓(xùn)工作,促進(jìn)國際學(xué)術(shù)交流。此外,建立PPP項目“智囊團(tuán)”。PPP涉及領(lǐng)域廣,要求專業(yè)人員多,通過建立專門的人才資源庫,對PPP領(lǐng)域的重大理論和實踐問題進(jìn)行研究,并對PPP項目進(jìn)行指導(dǎo),形成專業(yè)化國家級“智囊團(tuán)”、人才培養(yǎng)基地和國際交流中心。

    結(jié)語

    PPP模式作為我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下發(fā)展的有力抓手,公私雙方應(yīng)當(dāng)努力轉(zhuǎn)變思想觀念,加快體制機(jī)制的革新,充分理解PPP模式的內(nèi)涵,準(zhǔn)確把握PPP模式各環(huán)節(jié)的應(yīng)用流程,通過建立全方位的風(fēng)險監(jiān)督與管控機(jī)制、投資回報機(jī)制、“智囊團(tuán)”等措施,來解決推廣應(yīng)用PPP模式過程中遇到的難題,營造適宜PPP模式發(fā)展的良好環(huán)境,使PPP模式更加深入的融匯到社會資本內(nèi)部,為我國全面推廣應(yīng)用PPP模式添磚加瓦。

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