政府購買圖書館服務(wù)的政策執(zhí)行機制研究

楊 靜（福建江夏學(xué)院圖書館）

政府有效治理的基礎(chǔ)在于政策的有效執(zhí)行，在一定程度上，政策執(zhí)行是聯(lián)結(jié)政策預(yù)期與政策結(jié)果的重要樞紐和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2013年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》的頒布，表明政府購買公共服務(wù)在國家層面上完成了頂層制度設(shè)計，政府購買公共服務(wù)作為重要的供給側(cè)改革成果和全國性的公共政策，已上升為國家戰(zhàn)略。［1］從圖書館的實際情況來看，省、市、縣級政府是政府購買圖書館服務(wù)的責(zé)任主體，因此，建立一套政府購買圖書館服務(wù)的政策執(zhí)行機制，將有助于規(guī)范購買行為、促進政策執(zhí)行和保障執(zhí)行效果。

1 研究方法

2017年9月，筆者在中國知網(wǎng)、萬方、維普、讀秀等數(shù)據(jù)庫檢索“圖書館”“政府購買”“公共服務(wù)”“政策執(zhí)行”等關(guān)鍵詞，收集1996-2017年期間相關(guān)文獻共110余篇，著作30余部。同時，查閱并獲取了23個省市政府有關(guān)政府購買服務(wù)的相關(guān)規(guī)定、條例或方案，這些資料為本研究奠定了理論基礎(chǔ)。

根據(jù)研究需要，2017年3月－8月，筆者調(diào)研了北京、江蘇、上海、廣東等省市政府購買圖書館服務(wù)政策的執(zhí)行情況，收集的一手材料為本研究提供了充分的實踐依據(jù)。

2 政府購買圖書館服務(wù)政策執(zhí)行中的主要問題

我國政府購買服務(wù)的出現(xiàn)最早可以追溯到20世紀90年代。1996年，“羅山市民會館”被上海市政府委托給上海青年會進行管理，標志著我國政府購買服務(wù)的開始。［2］近幾年來，政府購買服務(wù)也逐漸拓展到圖書館領(lǐng)域，隨著政府購買圖書館服務(wù)的不斷推進，學(xué)界和業(yè)界開始注意到了這項政策執(zhí)行過程中的問題和不足。

2.1 相關(guān)法律制度不健全

易斌等人指出，政府購買圖書館服務(wù)的法制建設(shè)不完善，主要體現(xiàn)在立法建設(shè)滯后、理論研究不足、現(xiàn)有研究主要參考國外研究成果缺乏體現(xiàn)本土實際情況的研究；［3］另外，在購買服務(wù)過程中還抱有傳統(tǒng)固化的思想觀念，缺乏有效的法律政策的支持和保障。［4］苗美娟通過對上海、江蘇等地的政府購買圖書館服務(wù)進行實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府購買圖書館服務(wù)缺乏頂層制度設(shè)計，當前必須盡快建立相關(guān)政策的決策機制和評價機制，以促進購買流程的規(guī)范有序。［5］

2.2 社會組織承接能力不足

大多數(shù)學(xué)者認為當前社會組織發(fā)展緩慢、力量單薄、專業(yè)程度較低、獨立性不足，能夠提供高質(zhì)量圖書館服務(wù)的社會組織少之又少。同時，能夠承接圖書館服務(wù)的供給主體較少，加上社會信用體系不完善，地域發(fā)展不平衡，這無形中也限制了政府購買圖書館服務(wù)的發(fā)展。［6］

2.3 公平與效能不能有效體現(xiàn)

這主要表現(xiàn)在政府購買的圖書館服務(wù)不能有效滿足不同的讀者需求，以及圖書館服務(wù)在城鄉(xiāng)之間的不均衡、服務(wù)效能不足等問題。例如2015年發(fā)布的《政府向社會力量購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》中指出，“公共圖書館（室）、村（社區(qū)）綜合文化服務(wù)中心（含農(nóng)家書屋）的運營和管理”可以納入到政府購買范圍內(nèi)，但是從實際情況來看，政府購買圖書館服務(wù)主要服務(wù)于城市圖書館，對鄉(xiāng)村圖書館（室）兼顧較少，同時管理不足，服務(wù)效能較低。［7］

2.4 政策執(zhí)行范圍及履職不明確

① 政府購買圖書館服務(wù)范圍比較狹窄，在操作過程中面臨著嚴重的供給和需求缺陷。［8］“供方缺陷”主要是指供給市場競爭機制不完善、供方之間的低水平競爭、政府購買圖書館服務(wù)面臨著嚴重的外部不經(jīng)濟問題；“需方缺陷”主要是指圖書館服務(wù)購買范圍不明確、供需雙方存在嚴重信息不對稱問題等。② 在圖書館服務(wù)購買過程中，政府可能存在監(jiān)管不足的問題。李紅采用實證研究方法，對當前圖書館服務(wù)外包過程中政府履職不當問題進行了研究，發(fā)現(xiàn)主要存在以下幾個方面問題：招投標程序不規(guī)范、購買的服務(wù)與需求不匹配、購買合同存在法律風(fēng)險、購買過程缺乏監(jiān)督等。［9］另外，圖書館服務(wù)質(zhì)量評價體系不完善也制約著政策執(zhí)行效果的提升，這使得政府購買圖書館服務(wù)成為一種純粹的“自上而下”的模式，評價主體單一、供給主體專業(yè)化程度不高、公眾參與不足等都對政府購買圖書館服務(wù)形成了較大影響。［10］

3 政府購買圖書館服務(wù)政策執(zhí)行機制的構(gòu)建

政府購買圖書館服務(wù)政策的利益相關(guān)者及其在政策執(zhí)行過程中形成的關(guān)系共同構(gòu)成了其政策執(zhí)行機制。一般來說，完善的政策執(zhí)行機制至少要包括執(zhí)行主體、執(zhí)行目標、執(zhí)行程序和規(guī)范制度等。［11］由于地方經(jīng)濟發(fā)展存在較大差異，根據(jù)Goggin等提出的自上而下、自下而上的政策執(zhí)行階段性理論，［12］以及國辦發(fā)〔2013〕96號文件精神，本文在結(jié)合相關(guān)理論與實踐的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了政府購買圖書館服務(wù)的政策執(zhí)行機制（見下圖）。

圖 政府購買圖書館服務(wù)政策執(zhí)行機制的關(guān)系

3.1 政策執(zhí)行的動力機制

以滿足公眾精神文化需求不斷增長為動力源的運作效應(yīng)及其過程構(gòu)成了政策執(zhí)行的動力機制。從學(xué)理的層面來看，社會公共需求是政府政策產(chǎn)生的根本原因。隨著社會不斷發(fā)展，公眾對公共產(chǎn)品的需求不斷增長，同時也對質(zhì)量提出了更高要求，這就對政府政策行為產(chǎn)生了影響，進而形成驅(qū)動政府公共服務(wù)購買的重要動力。在新常態(tài)下，公眾的需求變得更加多元、多樣和多層次，這無疑對圖書館服務(wù)提出了更高的要求。［13］急劇增長的公眾需求有力促進了政府的購買行為，并為其提供了源源不斷的強大推動力。

政府購買圖書館服務(wù)的動力機制主要包含以下三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。① 圖書館服務(wù)動力源的挖掘與培植。政府要做好公眾對圖書館服務(wù)需求的調(diào)查和研究，了解其結(jié)構(gòu)特征和發(fā)展規(guī)律，根據(jù)自身實際情況和圖書館發(fā)展規(guī)劃，把公共服務(wù)均等化作為動力源的原則和要求，制定科學(xué)合理的圖書館服務(wù)購買計劃，明晰購買的項目和內(nèi)容。② 公眾需求的表達和體現(xiàn)。政府要加強基層調(diào)研工作，遵循自下而上的原則收集公眾服務(wù)需求，建立公眾訴求的表達和傳導(dǎo)機制，同時充分吸收社會組織等承接主體的意見。③ 運作模式。不斷擴大圖書館的影響力，挖掘用戶需求，吸引廣大公眾參與圖書館服務(wù)需求動力的培育、表達、升級轉(zhuǎn)化和回饋。

3.2 政策執(zhí)行的承接機制

承接機制主要解決承接主體的選擇問題，強調(diào)承接程序的規(guī)范和承接方式的科學(xué)合理，是政府購買圖書館服務(wù)政策執(zhí)行最重要的機制之一。［14］當前，如何培育承接主體以及建立承接主體的遴選模式，成為承接機制的重點環(huán)節(jié)。根據(jù)國辦發(fā)〔2013〕96號文件要求，承接主體主要包括以下社會力量：企業(yè)、組織機構(gòu)以及個人等，在該機制中，購買方、承接方和服務(wù)使用方的權(quán)利關(guān)系相互交織作用，各自遵守相應(yīng)規(guī)范。在購買圖書館服務(wù)過程中，承接機制不僅要拓寬承接主體范圍，還要培育社會組織，按照準入審核、程序規(guī)范、承接方式、信息公開等步驟逐步推進。①從政策學(xué)的層面來看，政府需要成立專門部門，負責(zé)政府購買工作的開展和執(zhí)行。政府制定承接主體的準入、流程、標準和承接方式，只要符合規(guī)定的供給主體，都可以成為承接者。通過實地調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，當前承接主體主要以行業(yè)內(nèi)組織和圖書館業(yè)務(wù)相關(guān)的企業(yè)為主。承接主體的準入條件和標準主要由區(qū)縣級以上文化主管部門根據(jù)圖書館服務(wù)項目的性質(zhì)來確定。如無錫新區(qū)政府向艾迪訊電子科技（無錫）有限公司購買圖書館服務(wù)的成功案例。［15］② 承接機制的核心是規(guī)范的承接程序。一般來說，承接程序可以分為以下兩種：一種是競爭性選擇程序，也即政府通過公開招投標方式來選擇承接主體；另一種是非競爭性選擇程序，主要采用公開詢價購買、單一渠道（來源）的購買模式。在我國，承接程序主要有三種類型：公開競爭型、混合型（公開競爭與定向選擇相結(jié)合）和內(nèi)部審評型（政府組織專家團隊對承接主體進行評估）。③ 承接方式主要有兩種：一種是財政支持類，主要包括財政撥款、政府補貼、憑單制等；另一種是非財政支持類，主要包括PPP（Public-Private-Partnerships）項目、特許經(jīng)營、公益組織服務(wù)等類型。從調(diào)研的各省市實施方案和具體案例情況來看，政府購買圖書館服務(wù)項目資金來源大多是財政撥款，非政府財政支持類的購買項目極少。總的來說，培育多層次的承接主體、發(fā)展多元化的承接方式是推動政府購買圖書館服務(wù)健康發(fā)展的重要途徑。④ 進一步規(guī)范政府購買圖書館服務(wù)的程序，提高信息公開的透明度。根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）有關(guān)規(guī)定，政府購買圖書館服務(wù)承接機制要建立一套完善的信息公開程序［16］：首先，與政府購買圖書館服務(wù)有關(guān)的全部信息都需要公開；其次，確定信息公開范圍，即明確服務(wù)時間及范圍、服務(wù)內(nèi)容及質(zhì)量標準，以及雙方的權(quán)利義務(wù)、費用支付方式、違約責(zé)任等；承接主體的相關(guān)信息、評估報告以及實施計劃等；再次，按照公平公正原則，建立承接主體有序競爭機制，公開全部承接主體的名單；最后，利用現(xiàn)代信息技術(shù)和手段，不斷提高信息公開的透明度。

3.3 政策執(zhí)行的激勵機制

政策執(zhí)行的激勵機制是指在預(yù)期目標的指引下，按照既定的程序和要求，鼓勵社會力量積極參與購買圖書館服務(wù)，充分利用社會資源提高購買能力的過程。通過總結(jié)和分析國內(nèi)外政府購買服務(wù)的經(jīng)驗，我們發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行激勵機制首先要有明確的目標導(dǎo)向，其次要采用有效的激勵方式。① 優(yōu)惠政策。目前，發(fā)達國家普遍采用這種方式。研究發(fā)現(xiàn)，政府財政力量和公眾需求對政府購買圖書館服務(wù)的規(guī)模和范圍有決定性的影響。實際上，政府購買圖書館服務(wù)面臨著的非均衡性（地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡）是無法回避的現(xiàn)實問題，而這些非均衡性問題的存在，就是我們制定激勵機制的重要依據(jù)。優(yōu)惠政策是一種比較有效的激勵手段，但在執(zhí)行過程中要注意以下幾個方面：一是確定享受優(yōu)惠政策的對象，如英國法律針對弱勢群體的公共服務(wù)購買制定了專門的激勵條款，以引導(dǎo)資金和資源流向落后地區(qū)的圖書館；［17］二是采用間接優(yōu)惠的方式，例如通過減免稅收；三是通過承接機制進行優(yōu)惠，例如給予承接主體公益法人的待遇等，以協(xié)議的形式享受政策優(yōu)惠，當前，政府要給予社會組織更大更多的優(yōu)惠政策，尤其是對欠發(fā)達地區(qū)圖書館服務(wù)的購買項目，要給予傾斜性的政策支持，以縮小東西部地區(qū)圖書館資源和服務(wù)的差距。② 頒發(fā)公共服務(wù)質(zhì)量獎。公共服務(wù)質(zhì)量獎主要面向承接主體及其合作機構(gòu)，依據(jù)服務(wù)質(zhì)量的評價和考核來頒發(fā)。例如，深圳龍崗區(qū)按照《公共服務(wù)卓越績效評價準則》開展了包括政府購買圖書館服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)質(zhì)量評價，并設(shè)立了公共服務(wù)質(zhì)量獎，以激勵承接主體的行為，提升公共服務(wù)水平。③ 頒發(fā)榮譽稱號、勛章等。這是對表現(xiàn)突出的承接者給予認可和肯定的符號型激勵方式。新加坡在政府購買公共服務(wù)方面積累了十分先進的經(jīng)驗，這與其建立了完善的公共服務(wù)購買激勵機制密切相關(guān)。新加坡要求政府部門樹立為民服務(wù)的信念，并依據(jù)不同的服務(wù)對象、服務(wù)要求和服務(wù)內(nèi)容，建立服務(wù)使命，并主動向公眾披露，對表現(xiàn)突出的個人和單位，授予榮譽勛章。［18］上海浦東新區(qū)也建立了公共服務(wù)志愿者服務(wù)授予榮譽勛章。［18］上海浦東新區(qū)也建立了公共服務(wù)志愿者服務(wù)時間積分制，通過這種精神獎勵機制，鼓勵社會力量積極參與。

3.4 政策執(zhí)行的評估機制

評估機制是政策執(zhí)行系統(tǒng)中的重要一環(huán)，完善的評估機制能夠保證政府購買圖書館服務(wù)工作健康有序、持續(xù)穩(wěn)定的開展，同時該機制也是實現(xiàn)政策目標的必要前提。評估機制主要回答“做了哪些事情”、“取得了什么樣的效果”及“潛在風(fēng)險”等問題，主要包含以下兩項內(nèi)容。① 項目評估。主要通過事前（承接方的資質(zhì)審核）、事中（執(zhí)行評估）和事后評估（結(jié)項評估）來開展。由于公開招標項目在招標之前就會對承接單位資質(zhì)進行審核和篩選，因此事前評估重點針對標書文本的規(guī)范性、合法性等來展開，同時全面考慮中后期評估；對于定向購買或其他無法公開招標的圖書館服務(wù)項目，事前的資質(zhì)審核是重點，同時要做好相關(guān)文件如標書、合同文本的審核。② 績效評價。對政府購買圖書館服務(wù)開展績效評價，必須要根據(jù)具體地區(qū)、服務(wù)性質(zhì)及目標對象設(shè)計科學(xué)的評估指標體系，結(jié)合效率評價和效果評價組織開展。通過調(diào)研，我們認為委托第三方專業(yè)評估機構(gòu)進行評估，建立由第三方、購買主體和目標對象（圖書館用戶）共同參與的績效評價體系是基本的發(fā)展方向。

一般來說，政策執(zhí)行的評估機制主要包括以下幾個步驟：① 確定評估主體，主要包含購買主體、圖書館用戶群體、第三方機構(gòu)、業(yè)內(nèi)專家和社會組織等；② 確定評估客體，包括承接方和社會組織等；③ 構(gòu)建指標體系，根據(jù)購買內(nèi)容、評估主體和客體來建立；④ 設(shè)計評估方法，根據(jù)購買目標，設(shè)置既體現(xiàn)政策意圖又符合政府實際的評估方法；⑤ 明確評估流程，主要包括評估目標、計劃和標準的制定，評估主體的確定，人員培訓(xùn)，組織開展，結(jié)果反饋等。

3.5 政策執(zhí)行的監(jiān)督機制

作為一項實踐與理論緊密結(jié)合的系統(tǒng)工程，政府購買圖書館服務(wù)必須要加強對購買全過程的監(jiān)督和制約。政策執(zhí)行監(jiān)督的主要目的是為了保證所有的政策執(zhí)行者朝著正確的目標方向推進，同時能及時發(fā)現(xiàn)問題并修正，因此必須要將整個政策執(zhí)行過程納入到有效監(jiān)督范圍內(nèi)，以防止政策鏈條的斷裂。

政府購買圖書館服務(wù)的監(jiān)督依據(jù)來源于《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）和一些地方政府自行制定的規(guī)章制度。截止2016年12月底，我國已有4/5的省級行政區(qū)制定了政府購買公共服務(wù)的實施方案，全部都涉及到了公共文化服務(wù)的購買。［19］通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前政府購買圖書館服務(wù)的監(jiān)督主要以內(nèi)部監(jiān)督為主（例如對購買項目實行內(nèi)部審計），而外部監(jiān)督力量相對比較薄弱，特別是對政策執(zhí)行過程和標準缺乏監(jiān)督。雖然在內(nèi)部監(jiān)督方面政府積累了比較豐富的經(jīng)驗，但是從當前監(jiān)督體系來看，還存在監(jiān)督法律依據(jù)不足、監(jiān)督內(nèi)容模糊、監(jiān)督執(zhí)行力較弱等突出問題。因此，政府購買圖書館服務(wù)政策執(zhí)行的監(jiān)督機制需要從以下幾個方面來進行完善。① 根據(jù)國辦發(fā)〔2013〕96號文提出的“政府主導(dǎo)、社會參與、共同監(jiān)督”的要求，健全和完善政策執(zhí)行的多元化監(jiān)管體系。目前比較緊要的工作就是明確監(jiān)督主體和職責(zé)，引入并強化外部監(jiān)督，建立問責(zé)機制。② 明確監(jiān)督內(nèi)容和對象。政府購買圖書館服務(wù)政策執(zhí)行監(jiān)督的對象包括購買主體、承接主體以及購買項目的清單、目錄和流程等。從各地實踐現(xiàn)狀來看，必須要建立購買服務(wù)清單，重點監(jiān)督項目立項、履約情況及服務(wù)質(zhì)量等內(nèi)容。③ 不斷提高政府購買圖書館服務(wù)的信息化水平。《政府信息公開條例》指出政府購買行為必須要公開透明，這為購買行為的信息化建設(shè)提供了法律支持。信息化監(jiān)督主要是利用信息化手段，將政府購買決策、工作流程和方式、購買標準、質(zhì)量監(jiān)督以及購買時限等內(nèi)容在信息平臺公開，并進行動態(tài)監(jiān)督。④ 引入第三方監(jiān)督機構(gòu)。政府購買圖書館服務(wù)的監(jiān)督主體既相對獨立又多元聯(lián)系。為了保證監(jiān)督的客觀公正和科學(xué)專業(yè)，可以充分利用社會資源例如會計或?qū)徲嬍聞?wù)所、法律事務(wù)所或業(yè)內(nèi)專家學(xué)者等，將其設(shè)立或培育成第三方獨立的監(jiān)督主體。

3.6 政策執(zhí)行的合作機制

政策執(zhí)行理論認為，由于涉及到不同職能部門，因此政府購買公共服務(wù)是“跨界的合作”。本文通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在購買圖書館服務(wù)過程中，不同政府部門間的合作和溝通不足，致使相關(guān)政策的執(zhí)行更加復(fù)雜而易變。因此，建立政府購買圖書館服務(wù)的利益相關(guān)者合作機制就變得十分重要和必要，通過跨界合作發(fā)揮不同部門的優(yōu)勢和職能，可以有效提高政策執(zhí)行的效率和效果，更好地滿足公眾需求。［20］

從國內(nèi)政府購買圖書館服務(wù)的實際情況來看，“行政分割”是政府通常采用的模式，即通過將購買過程分解和細化，讓不同職能部門發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢來解決自身職責(zé)范圍內(nèi)的問題。顯然，這可以加強管理者對執(zhí)行者的控制，確保決策意圖的順利實現(xiàn)，但是對項目任務(wù)的分解和分工也是最容易出問題的地方。例如由于層層分解，政策執(zhí)行者可能無法完全按照決策者的意圖進行工作，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離目標，帶來較大的外部成本等。因此，必須要根據(jù)政府購買圖書館服務(wù)工作的政策目標，建立跨部門、跨業(yè)務(wù)的合作機制。在對國內(nèi)外學(xué)者研究成果進行總結(jié)的基礎(chǔ)上，我們將合作機制的創(chuàng)建分為四個環(huán)節(jié)。① 確立合作關(guān)系，基于政策目標，確定購買主體和協(xié)同部門間的關(guān)系和分工。根據(jù)各地實際來看，政府購買圖書館服務(wù)主要涉及文廣新局、工商、發(fā)改、監(jiān)察、財政、編辦、審計、物價等部門，其中文廣新局、財政部門最為關(guān)鍵。② 建立協(xié)調(diào)機制，明確領(lǐng)導(dǎo)職能。從實際情況來看，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)模式主要有三種：多部門聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)、多部門聯(lián)合執(zhí)行、財政或文化部門主導(dǎo)。不管采用哪一種方式，都要明確責(zé)任人，簽訂合作框架、建立工作制度，強化考核評價等，進而從組織層面加強合作。③ 建立信息共享機制或平臺，保證各參與方能夠得到全面的信息支持。④ 建立“跨界合作”的配套制度，從人財物環(huán)境等資源調(diào)配方面做好保障制度建設(shè)。

總而言之，政策執(zhí)行過程是一個復(fù)雜、系統(tǒng)的過程，需要一套完善的執(zhí)行機制來推動完成。政府購買圖書館服務(wù)政策的有效實施，不僅要建立上述機制，還要在政府內(nèi)部建立分權(quán)傳導(dǎo)機制、承接組織培育機制、社會參與機制等，只有充分發(fā)揮上述機制的聯(lián)合作用，才能保證政府購買圖書館服務(wù)的順利實施和有效開展。

4 推進政府購買圖書館服務(wù)政策執(zhí)行的建議

作為公共服務(wù)市場化供給的重要制度安排，政府購買圖書館服務(wù)在我國還處于初級階段，當前必須要建立自上而下連貫的政策體系，在供給和需求兩側(cè)雙管齊下，不斷強化政策效應(yīng)，促進政府購買圖書館服務(wù)的健康發(fā)展。

4.1 進一步完善政府購買圖書館服務(wù)政策執(zhí)行的法律和制度體系

目前，《政府采購法》是政府購買圖書館服務(wù)的主要法律依據(jù)，但是這部法律主要針對工程、貨物的采購，而公共服務(wù)與其有本質(zhì)區(qū)別，有些地方政府將購買圖書館服務(wù)完全獨立于政府采購系統(tǒng)之外，自行設(shè)定購買模式和購買流程。但是從實際情況來看，政府購買圖書館服務(wù)如何遵循購買流程仍然存在諸多不明之處。由于政府購買圖書館服務(wù)涉及到政府、市場、社會組織等多方關(guān)系，又體現(xiàn)著政策意圖，因此其行為的規(guī)范性極其重要。對此，當前必須要加強立法，將政府購買圖書館服務(wù)的價值、模式、流程、范圍、方法、績效等納入到法律范圍內(nèi)。首先，要針對政府購買公共服務(wù)制定專門的法律法規(guī)，將公共服務(wù)購買納入到政府采購體系當中，同時在《政府采購法》中作出相應(yīng)調(diào)整；其次，要制定《政府購買圖書館服務(wù)條例》和相關(guān)配套制度，做好財稅政策支持保障，編制政府購買圖書館服務(wù)經(jīng)費預(yù)算和配套機制；最后，要鼓勵各地從實際情況出發(fā)，制定相互銜接的政策體系，進而構(gòu)建一套完善的政府購買圖書館服務(wù)法律支持體系。

4.2 培育并提升社會組織的承接能力

當前，培育并提升社會組織的承接能力，已成為政府購買圖書館服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面要加強對現(xiàn)有組織的扶持和引導(dǎo)，另一方面要豐富承接主體類型。當前，我國社會組織發(fā)育緩慢，承接能力較弱，在政府圖書館服務(wù)購買方面發(fā)揮的作用還比較有限。因此，必須要加強社會組織的培育和引導(dǎo)，在資金、政策、人才等方面給參與大力支持，促進其健康快速發(fā)展，同時加強政府、市場和社會組織之間的溝通和互動。2015年7月，中央辦公廳會同國務(wù)院辦公廳共同下發(fā)了《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》，這為促進社會組織健康發(fā)展奠定了堅實的政策基礎(chǔ)，也為規(guī)范和完善社會組織發(fā)展環(huán)境創(chuàng)造了良好條件。具體來說，社會組織要根據(jù)方案要求，統(tǒng)籌推進、科學(xué)分工，周密組織部署，大力提升承接圖書館服務(wù)的能力；政府加大資金支持，編制專門的資金預(yù)算和財政管理制度，同時鼓勵更多社會資本參與到圖書館服務(wù)供給當中去，不斷提高社會組織服務(wù)水平。最后，政府應(yīng)對“老少邊窮”地區(qū)的社會組織建設(shè)提供傾斜性政策支持，幫助其盡快孵化發(fā)展，引導(dǎo)其積極參與圖書館服務(wù)的購買，不斷發(fā)揮其價值引領(lǐng)和公益志愿的功能。

4.3 加強政策工具的遴選和導(dǎo)向

政策工具是保證政策目標得以實現(xiàn)的具體方法、技術(shù)和手段。政策工具的選擇會直接影響到政策實施的效果。政策工具有多種類型，主要包括市場化工具和社會化工具，其中市場化工具（如外包、特許經(jīng)營等）是有效配置資源，進而實現(xiàn)公共服務(wù)供給的重要手段和主要方式，而社會化工具（如公眾參與、志愿服務(wù)等）則是公共服務(wù)供給的重要補充。為了充分發(fā)揮市場配置社會資源的重要作用，政府在購買圖書館服務(wù)過程中要做好政策工具和購買模式的選擇和運用。例如，獨立關(guān)系競爭性購買（指購買方和承接方關(guān)系獨立，購買方通過公開競爭程序選擇承接方）作為一種理想的購買模式正被廣泛使用，而當前正在大力推廣和流行的PPP模式，也引起了國內(nèi)外的高度重視。PPP模式創(chuàng)造性的推動了政府、專業(yè)機構(gòu)和企業(yè)在公用服務(wù)和產(chǎn)品供給方面的合作，大大提升了公共服務(wù)的效率和效果。在具體的實踐中，BTO（Build-Transfer-Operate），BOT （Build-Operate-Transfer） 等這些政府購買圖書館服務(wù)的重要模式和工具，未來將會發(fā)揮更加重要的作用。［21］

4.4 加大對欠發(fā)達地區(qū)圖書館服務(wù)購買的支持

自我國推行政府購買公共服務(wù)以來，無論是在理論研究還是政策實踐方面，都取得了十分顯著的成果，但是由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異，以及資源、人口等要素的差別，使得圖書館服務(wù)質(zhì)量也存在明顯的地域差異，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的圖書館公共服務(wù)急需大幅改進和提升，而這些地方政府對公共文化服務(wù)的政府購買尚未制定與之配套的相關(guān)政策。因此，當前要就中央與地方政府購買圖書館服務(wù)的事權(quán)關(guān)系和范圍、支出責(zé)任等進行明確劃分，保證各級政府在購買圖書館服務(wù)的財權(quán)和事權(quán)相一致，［22］欠發(fā)達地區(qū)要堅持“以縣為主”的圖書館服務(wù)購買模式，充分運用市場手段，發(fā)揮社會組織的獨特作用，不斷將圖書館服務(wù)延伸到廣大農(nóng)村地區(qū)，進而提升欠發(fā)達地區(qū)圖書館服務(wù)的質(zhì)量。

4.5 不斷促進圖書館服務(wù)質(zhì)量的改善

政府購買圖書館服務(wù)是一項關(guān)系民生的工程。從理論上來講，政府購買圖書館服務(wù)的治理選擇的是一種“技術(shù)化的路徑”，但是在實踐中卻表現(xiàn)出明顯的異化。［23］由于我國社會組織類型不夠豐富，數(shù)量少且發(fā)育緩慢，因此尚未形成完善的競爭市場，雖然近年來承接的公共服務(wù)項目數(shù)量快速增長，但是提供的服務(wù)質(zhì)量水平偏低。另外，我國社會組織專業(yè)服務(wù)水平較低，服務(wù)覆蓋范圍相對有限，無法滿足更多公眾的需求。目前，國外政府購買圖書館服務(wù)一個主要趨勢是，不管是政府還是社會組織，服務(wù)對象和服務(wù)質(zhì)量都被擺在了首位，公眾對圖書館服務(wù)的滿意度和需求成為評價政策目標是否實現(xiàn)的重要指標。［24］因此，公共服務(wù)供給不單是一個技術(shù)性過程，而且是一個政策推廣、價值重構(gòu)、多方共同治理和參與的過程，并演進為一種不斷提升服務(wù)質(zhì)量的政策活動。對于我國政府購買圖書館服務(wù)來說，不僅要保證圖書館服務(wù)的覆蓋范圍，還要拓展多元化和深層次的服務(wù)，強化政策效果，將不斷改進和提升圖書館服務(wù)質(zhì)量作為政策執(zhí)行的出發(fā)點和落腳點，重新評估政策執(zhí)行的效果，才能真正推動政府購買圖書館服務(wù)的健康發(fā)展。

5 結(jié)束語

目前，政府購買圖書館服務(wù)已成為一項重要的公共文化任務(wù)，分稅制環(huán)境對政府購買圖書館服務(wù)提出了新的政策要求，只有建立和完善政府購買圖書館服務(wù)的政策執(zhí)行機制，優(yōu)化政府購買圖書館服務(wù)的制度環(huán)境，明晰政府、社會、市場之間的邊界和關(guān)系，建立分權(quán)的財政支持體系，探索更為科學(xué)合理的購買模式，才能不斷創(chuàng)新政府購買圖書館服務(wù)機制，更好地實現(xiàn)政府購買圖書館服務(wù)的政策目標。