論我國混合所有制高職院校的法人屬性

王曉菡

[摘要]相對于企業(yè)混合制改革，高職院?；旌纤兄聘母锏碾y度更大。其改革的難點在于不但要堅持教育的公益屬性，同時還要兼顧相關(guān)合作方的營利性需求。所以應(yīng)當(dāng)直面高職院?；旌纤兄聘母镏兴嬖诘臓I利性因素，重新審視及梳理混合所有制高職院校的主體法律性質(zhì)及分類。

[關(guān)鍵詞]高職院?；旌纤兄?；營利性；法人屬性

一、關(guān)于高職院校進(jìn)行混合所有制改革的政策及法律依據(jù)

《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（國發(fā)[2015]54號）規(guī)定“鼓勵非公有資本參與國有企業(yè)混合所有制改革。非公有資本投資主體可通過出資入股、收購股權(quán)、認(rèn)購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式，參與國有企業(yè)改制重組或國有控股上市公司增資擴(kuò)股以及企業(yè)經(jīng)營管理。非公有資本投資主體可以貨幣出資，或以實物、股權(quán)、土地使用權(quán)等法律法規(guī)允許的方式出資?！?014年頒布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出，“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利。”

高職院校的混合所有制改革的政策依據(jù)和實踐基礎(chǔ)，系來自于國有企業(yè)改革，是對國有企業(yè)改革的參考與借鑒。原則上兩者都是以產(chǎn)權(quán)為核心的改革，但同時還是存在著較大差異。高職院校的核心利益是為社會培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)人才，其本質(zhì)在于實現(xiàn)社會公益目的。另外為激勵非公有制資本進(jìn)入高職教育領(lǐng)域，在改革中，還需要同時兼顧非公有資本參與辦學(xué)的營利性訴求。相對于經(jīng)濟(jì)體制改革，高職院校的混合所有制改革所面臨的是更為復(fù)雜的局面。

從國家2014年提出高職院?；旌纤兄聘母镆詠?，相關(guān)學(xué)術(shù)的研究大多還停留在對此類辦學(xué)模式的現(xiàn)實存在樣態(tài)的簡單歸納，較少對混合所有制高職院校從其法律屬性的層面作深入分析。投資主體多樣化及以產(chǎn)權(quán)為核心的辦學(xué)合作形式的創(chuàng)新和構(gòu)建，就使得給予這些辦學(xué)形式法律上明確的主體地位成為必要，以保證高職院校的混合所有制改革得以在法律的框架內(nèi)良性運(yùn)行。隨著《慈善法》（2016）《民法總則》（2017）《民辦教育促進(jìn)法》（2017）等一系列相關(guān)法律制度的相繼出臺及修訂，對“混合所有制”高職院校主體的法律性質(zhì)的認(rèn)定已有了更為確實的法律依據(jù)。但是目前這些法律規(guī)范之間仍舊存在一定沖突，對此類院校主體性質(zhì)的認(rèn)識并未完全清晰化。

二、混合所有制高職院校法人屬性的界定

原則上，公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)的混合，才屬于典型意義上的混合所有制經(jīng)濟(jì)。從國家經(jīng)濟(jì)體制改革的目的來看，是以國有資本為核心，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。高職院校的混合所有制改革是對經(jīng)濟(jì)體制改革的一個借鑒，所以，也應(yīng)當(dāng)是以公有院校為改革基本目標(biāo)。

從各省對混合所有制職業(yè)院校法人屬性的確認(rèn)情況來看，主要有兩種：一種是“民辦非企業(yè)法人”，一種是“民辦事業(yè)單位法人”。這兩種法人屬性確認(rèn)的前提條件實際上都是把混合所有制職業(yè)院校做為民辦職業(yè)院校來對待的，或者只在民辦職業(yè)院校這個局部做了改革嘗試。這一現(xiàn)象說明高職院?；旌纤兄频母母飳嵺`尚未全面展開，存在片面性與局部性，與國家鼓勵“非公有資本參與公有”的改革初衷不完全相符。

2017年生效的《民法總則》，對我國的法人類型重新分類，以是否“取得利潤并分配給股東等出資人為目的”，劃分營利法人和非營利法人。非營利法人以公益為目的且無營利性，具體又被劃分事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等類型。作為我國教育事業(yè)的一個主要部分，高職院校多具有公益性及無營利性，通常情況下應(yīng)屬于非營利性法人。我國現(xiàn)有的高職院校辦學(xué)體制的特點是“非公即民”，即以公辦院校為主體，民辦院校為補(bǔ)充。在公、私資本混合之后，非公有資本在混合所有制改革中到底可以參與到什么程度，是否會影響到學(xué)校的公辦、民辦性質(zhì)的認(rèn)定及其法人屬性，目前都在探索當(dāng)中。

當(dāng)前實踐中較常見的混合所有制改革，主要有“公辦院校自改”“公辦院校吸納民資盤活”“國資注入民辦院校扶助”“中外合作辦學(xué)”等這樣幾種形式。因此，筆者遂結(jié)合這幾種基本改革模式及我國最新立法，在下文中對混合所有制高職院校的法律屬性做逐一分析。

（一）屬于非營利法人的混合所有制高職院校

1.具有事業(yè)單位法人資格的混合所有制高職院校

（1）混合所有制改革高職院校的最主要形式之一，應(yīng)當(dāng)是以公有資本為核心的公辦院校事業(yè)單位法人。

一般的公辦高職院校均屬于事業(yè)單位法人。采取“公辦院校自改自治”及“公辦院校吸納民資盤活”等方式進(jìn)行混合所有制改革的高職院校，主要辦學(xué)資本為國有資產(chǎn)，并以公益為目的，職工出資或引入非公有資本主要是為了激發(fā)公辦院校的辦學(xué)活力，因此，公辦院校的事業(yè)單位法人的法律屬性在改革后不應(yīng)當(dāng)發(fā)生改變。

（2）符合法律規(guī)定的條件，具有部分公有資本的民辦混合所有制高職院校，也可以取得事業(yè)單位法人資格。

“國資注入民辦院校扶助”的混合所有制改革高職院校，法人主體地位的確定，首先需要考慮其民辦性質(zhì)。事業(yè)單位與民辦性質(zhì)的區(qū)分，原則上是從辦學(xué)資本的來源上加以界定。如《民辦教育促進(jìn)法》所指的“民辦”，是“利用非國家財政性經(jīng)費(fèi)”創(chuàng)設(shè)教育機(jī)構(gòu)。民辦院校因其辦學(xué)資本的非公有性，一般不具有事業(yè)單位法人資格。為配合《民辦教育促進(jìn)法》的修訂，2016年12月30日，教育部等五部門聯(lián)合出臺《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》。在該細(xì)則中規(guī)定，非營利性民辦學(xué)校，“符合《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等事業(yè)單位登記管理有關(guān)規(guī)定的，到事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)登記為事業(yè)單位”。給予民辦教育機(jī)構(gòu)以事業(yè)單位法人資格，是國家對非公有資本辦學(xué)的公益性的肯定。浙江省《關(guān)于開展建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度試點促進(jìn)民辦公益事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2016年2月15日印發(fā)）指出，該省將試點給予“具有國有資產(chǎn)成份、且不以營利為目的，從事教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公益活動的民辦公益服務(wù)機(jī)構(gòu)”以事業(yè)單位法人的資格。雖然目前還在試點階段，但這恐怕會是此類機(jī)構(gòu)改革調(diào)整的一大趨勢。需要特別注意的是，依據(jù)這個規(guī)定，賦予民辦院校以事業(yè)單位法人資格，仍舊需要在辦學(xué)資本中具有國有資產(chǎn)的成份。所以，“民辦公助”的混合所有制高職院校，在國有資本進(jìn)入扶助后，則將有機(jī)會取得事業(yè)單位法人資格。當(dāng)然，如果登記為事業(yè)單位法人的，則此類院校必須堅持公益性特征，不得分配辦學(xué)收益給各方出資者，包括非公有資本投入方。

2.具有社會服務(wù)機(jī)構(gòu)法人資格的混合所有制高職院校

不具有營利性的，而又無任何國有資本的民辦高職院校，傳統(tǒng)上均被歸為“民辦非企業(yè)法人”。《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》規(guī)定對于非營利性民辦學(xué)校，“到民政部門登記為民辦非企業(yè)單位”。但是隨著《民法總則》的出臺，“民辦非企業(yè)法人”的歸類已失去相關(guān)法律依據(jù)。2016年民政部著手修訂《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，將該條例更名為《社會服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理條例》并發(fā)布了修訂草案征求意見稿。通過這些修訂可以看出，民辦非企業(yè)法人這個概念將不再使用，轉(zhuǎn)而由社會服務(wù)機(jī)構(gòu)代替，并直接與《民法總則》的新規(guī)接軌。據(jù)此，民辦公助的混合所有制高職院校，因其主體資本為非國有性，也可以登記為社會服務(wù)機(jī)構(gòu)法人，登記機(jī)關(guān)為民政部門，并不得以營利為目的。

3.具有捐贈法人資格的混合所有制高職院校

鑒于《民法總則》規(guī)定“為公益目的以捐助財產(chǎn)設(shè)立”的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，可以取得捐贈法人資格，如果混合所有制高職院校，系以捐贈形式投入資本，進(jìn)行合作，如中外合作辦學(xué)方式，那么最終也可依法取得捐贈法人資格。

（二）屬于營利性法人的混合所有制高職院校

目前改革中的難點在于，具有營利性的混合所有制高職院校的法人資格如何確定的問題。隨著改革的深入，混合所有制高職院校的公益性與營利性的矛盾將逐步凸顯出來。即要吸引非公有資本進(jìn)入，但又不讓其獲取回報，那混合所有制改革就是完全不切實際的空想。

目前我國相關(guān)立法對高職院校的營利性，已有了突破性的規(guī)定。如《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，在創(chuàng)建民辦院校時，可以選擇營利或者非營利。營利性民辦學(xué)校的舉辦者“可以取得辦學(xué)收益”。但是對于混合所有制高職院校，作為由國有資本、外國資本、非公有資本等交叉與融合而形成的職業(yè)院校形態(tài)，它既不同于純粹的公辦職業(yè)院校，也不是純粹的民辦職業(yè)院校。尤其是“民辦公助”的情況下，其院校的性質(zhì)屬“公”還是“民”及前述的“營利性”規(guī)則是否可以適用，目前都尚不明確。

需要注意的是，根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第19條規(guī)定，民辦學(xué)校的舉辦者，可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。營利性民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余，可向投資者予以分配。也就是說，盡管《民辦教育促進(jìn)法》第3條強(qiáng)調(diào)“民辦教育事業(yè)屬于公益事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分”，但民辦學(xué)?？梢允菭I利性的。同時該法還專門強(qiáng)調(diào)，如果選擇營利性，則學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余將按照公司法的規(guī)定處理。那么依據(jù)這個規(guī)定，以及《民法總則》第76條對營利性法人的規(guī)定，則營利性民辦學(xué)校為營利性法人當(dāng)屬無疑。但鑒于教育機(jī)構(gòu)的公益性質(zhì)，對于營利性民辦學(xué)校的定性及歸類，在我國理論界一直存在很大爭議。從比較法上來看，在英、美等國，法律上確認(rèn)“兼有營利及公益目的的中間狀態(tài)的法人主體”，稱為“社會企業(yè)”。“這類企業(yè)雖定位為基于‘非營利目的而設(shè)立，但并非完全不可以分配利潤，只是其所從事營利性活動賺取的利潤僅可分配一部分給投資者”。該種規(guī)則，與前述的我國《民辦教育促進(jìn)法》中營利性民辦學(xué)校只適量分配辦學(xué)結(jié)余的規(guī)定較為相近。因此有學(xué)者建議，在我國的立法體系中也納入此類中間狀態(tài)的法人類型。然而《民法總則》已然頒布生效，中間法人的設(shè)立模式?jīng)]有被現(xiàn)行立法所接納，我國最終以是否具備營利性為標(biāo)準(zhǔn)，建立了兩分法的法人體系。所以，在整體的立法框架已經(jīng)確立的情況下，不宜再一味回避民辦學(xué)校的營利性問題，需要按新頒布立法對營利性民辦學(xué)校予以明確歸類。當(dāng)前，賦予民辦院校以營利性法人資格，以及由《公司法》進(jìn)行規(guī)范的調(diào)整思路已基本確立，相關(guān)立法也在逐步整合、修訂。具體可以從以下幾個方面窺見其一斑。

首先，規(guī)定營利性民辦學(xué)校由《公司法》予以調(diào)整。英國法上，“‘社區(qū)利益公司作為混合法人，亦屬其《公司法》調(diào)整范疇”。而我國《民辦教育促進(jìn)法》的指向其實也是比較直接的，即特別規(guī)定對于辦學(xué)結(jié)余的分配，依據(jù)公司法的規(guī)定處理。

其次，營利性民辦學(xué)校已被確定由公司登記機(jī)關(guān)予以登記并頒發(fā)經(jīng)營證照。因我國已決定“對民辦學(xué)校實行非營利性和營利性分類管理”，《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》（2016年12月30日）規(guī)定，符合法人條件的營利性民辦學(xué)校，“……到工商行政管理部門辦理登記”，工商行政管理部門是公司、企業(yè)的登記機(jī)關(guān)，當(dāng)然民辦學(xué)校取得的也應(yīng)當(dāng)是營利性法人的營業(yè)執(zhí)照。

民辦院校的營利性問題，歸結(jié)到混合所有制改革中，就體現(xiàn)為具有營利性質(zhì)的民辦高職院校，在與公有資本、外國資本等其他資本混合以后，只要營利目的還存在，即應(yīng)納入公司法的調(diào)整范圍，并依法進(jìn)行營利性法人登記。不過，要考慮到此類院校的公益性目的，在分配利潤的時候，有必要做適當(dāng)?shù)叵拗坪图s束，以防止極端的逐利行為損害到其教育屬性和教育運(yùn)行規(guī)律?！睹褶k教育促進(jìn)法》原51條規(guī)定由國務(wù)院對營利性民辦院?！叭〉煤侠砘貓蟆钡姆秶龀鱿拗菩砸?guī)定。但該法修訂后，此條規(guī)定已被刪除。筆者認(rèn)為，這個調(diào)整是合理的。這種變化，并不意味著營利性的混合所有制高職院校可以和一般的營利法人一樣，在利潤分配上不再受任何限制。而是因為營利性院校既然已納入《公司法》體系，當(dāng)然就不適合再用行政手段調(diào)整，而應(yīng)從《公司法》的層面進(jìn)行規(guī)制。另外，到目前為止，我國立法關(guān)于教育機(jī)構(gòu)可具有營利性的規(guī)定，只針對民辦院校，因此，在混合所有制高職院校中的公有資本的部分參與利潤分配尚無法律依據(jù)，因此在此類院校中還要加強(qiáng)對公有資本保值增值的監(jiān)管。

鑒于我國《民法總則》將法人的類型做了重新劃分，在營利性法人和非營利性法人框架體系之下，混合所有制改革后的高職院校的法人屬性問題，就需要進(jìn)行重新梳理和定性。民辦院校的非營利性框架已被打破，對混合所有制高職院校進(jìn)行營利性及非營利性的明確區(qū)分，并按不同法律體系進(jìn)行調(diào)整，將非常有利于提高職業(yè)院?；旌纤兄聘母飳嵺`的推進(jìn)效能和規(guī)范化運(yùn)行。