特色小鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的積極作用

羅炳錦

[提要] 特色小鎮(zhèn)建設是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要著力點、支撐點。通過特色小鎮(zhèn)建設，持續(xù)推進一批鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、文化旅游，加快一批特而強、聚而合、精而美、活而新的特色小鎮(zhèn)茁壯成長，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。但是，從近年來實踐中發(fā)現(xiàn)，一方面各地建設特色小鎮(zhèn)的熱情不減，一些地區(qū)大膽探索，打造出一批有產(chǎn)業(yè)特色、環(huán)境優(yōu)美、宜業(yè)宜居的特色小鎮(zhèn)，彰顯出鮮明的獨特性和旺盛的生命力；另一方面在快速推進特色小鎮(zhèn)建設的同時，一些地方特色小鎮(zhèn)建設出現(xiàn)定位不準、急于求成、盲目發(fā)展以及市場化不足等問題，這些問題偏離了特色小鎮(zhèn)建設在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中重要作用的本質。所以，充分認識推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中特色小鎮(zhèn)建設的重要作用，針對在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程和特色小鎮(zhèn)發(fā)展中的問題，研究探討如何引導特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施具有重要的現(xiàn)實意義。

關鍵詞：特色小鎮(zhèn)；鄉(xiāng)村振興；產(chǎn)業(yè)；作用

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年7月27日

黨的十九大報告指出：“要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！碧厣℃?zhèn)建設是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要著力點、支撐點。通過特色小鎮(zhèn)建設，持續(xù)推進一批鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、文化旅游，加快一批特而強、聚而合、精而美、活而新的特色小鎮(zhèn)茁壯成長，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。但從近年來的實踐中發(fā)現(xiàn)，一方面各地建設特色小鎮(zhèn)的熱情不減，一些地區(qū)大膽探索，打造出了一批有產(chǎn)業(yè)特色、環(huán)境優(yōu)美、宜業(yè)宜居的特色小鎮(zhèn)，彰顯出了鮮明的獨特性和旺盛的生命力；另一方面在快速推進特色小鎮(zhèn)建設的同時，一些地方特色小鎮(zhèn)建設出現(xiàn)了定位不準、急于求成、盲目發(fā)展以及市場化不足等問題，有些地區(qū)甚至存在政府債務風險加劇和房地產(chǎn)化的苗頭。這些問題偏離了特色小鎮(zhèn)建設在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中重要作用的本質。所以，充分認識推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中特色小鎮(zhèn)建設的重要作用，針對在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程特色小鎮(zhèn)發(fā)展中的問題，研究探討如何引導特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施具有重要的現(xiàn)實意義。

一、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中特色小鎮(zhèn)建設的重要作用

（一）有利于提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。2018年中央一號文件提出，鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須牢牢立足產(chǎn)業(yè)興旺，緊密結合城市發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的雙向流動。特色小鎮(zhèn)的新興產(chǎn)業(yè)是帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺和經(jīng)濟社會發(fā)展的內在動力。特色小鎮(zhèn)的建設要求以特色產(chǎn)業(yè)為核心，借助特色小鎮(zhèn)建設的東風，原有特色產(chǎn)業(yè)的小鎮(zhèn)就可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉型和升級，提高競爭力，同時原來沒有形成特色產(chǎn)業(yè)的小鎮(zhèn)通過打造特色產(chǎn)業(yè)則可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構升級，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。特色小鎮(zhèn)不僅具有提供旅游服務及相關產(chǎn)品的功能，還具有非常重要的一個獨特功能，即特色小鎮(zhèn)優(yōu)越的生活設施、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境、完善的公共服務，更容易跨界融合產(chǎn)生新興產(chǎn)業(yè)。特色小鎮(zhèn)建設的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展既有“一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展”，也有“制造業(yè)服務化”和“服務業(yè)制造化”。正是具有了這些新興的產(chǎn)業(yè)，特色小鎮(zhèn)才能持續(xù)確立競爭優(yōu)勢，也才能夠吸引更多資金、技術和人才?，F(xiàn)有特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位，主要分為“消費服務型”和“生產(chǎn)服務型”兩大類。消費服務型特色小鎮(zhèn)以生活服務、健康服務為主導，構建流程標準化、企業(yè)個性化的公共服務平臺，面向個人和家庭，創(chuàng)造出滿足不同消費者個性化新產(chǎn)品或新服務。生產(chǎn)服務型特色小鎮(zhèn)以生產(chǎn)性服務業(yè)為主導，面向企業(yè)或其他社會經(jīng)濟組織，服務、輻射一定區(qū)域范圍和市場范圍。由于特色小鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村聯(lián)系緊密，在地理空間上一體化，在經(jīng)濟關系上資源互補，在產(chǎn)業(yè)鏈上相互協(xié)作。所以，特色小鎮(zhèn)能夠成為當前帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)跨界融合發(fā)展的重要平臺，在構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)和經(jīng)營體系，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機銜接方面發(fā)揮獨特作用。

（二）有利于縮小城鄉(xiāng)之間的差距。長期以來城市作為人口、經(jīng)濟、信息、科技等的集聚空間，一直是現(xiàn)代、先進、方便、快捷、高效、衛(wèi)生等的代名詞，而農(nóng)村雖然隨著科技和農(nóng)業(yè)的發(fā)展有了較高的發(fā)展，但是與城市相比，其發(fā)展速度慢，發(fā)展水平落后，農(nóng)村居民享受的基礎設施和公共服務也遠落后于城市居民。特色小鎮(zhèn)的建設可以帶動一大批村鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展和設施建設，提高農(nóng)村居民的生活水平和質量，并為許多農(nóng)民提供就業(yè)崗位，增加他們的收入，從而有利于縮小城鄉(xiāng)差距，促進社會公平。同時也促進農(nóng)民思想意識轉變：無論是小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、還是旅游業(yè)的發(fā)展，特色小鎮(zhèn)的建設必定使生活在其中的居民受到經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的沖擊，不斷認識新事物，接收到的信息、技術越來越多，接觸到的人越來越多，他們的思想意識在這個過程中會發(fā)生一定的變化，有利于素質的提高和一些落后行為方式的改正。

（三）有利于傳統(tǒng)文化和生態(tài)環(huán)境的保護。鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)風文明是保障。必須堅持物質文明和精神文明一起抓，提升農(nóng)民精神風貌，培育文明鄉(xiāng)風、良好家風、淳樸民風，不斷提高鄉(xiāng)村社會文明程度。優(yōu)秀的歷史文化、民俗文化、古代建筑遺跡等是我們中華民族的寶貴財富，這些財富很多都位于農(nóng)村地區(qū)，有的地方位置比較偏遠、交通不便、經(jīng)濟落后，通過特色小鎮(zhèn)的建設就可以加強對這些地區(qū)文物古跡的保護、修復、開發(fā)和宣傳，弘揚優(yōu)秀文化，傳播優(yōu)秀思想；鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關鍵。良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財富。必須尊重自然、順應自然、保護自然，推動鄉(xiāng)村自然資本加快增值，實現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的統(tǒng)一。特色小鎮(zhèn)強調生活、生產(chǎn)、生態(tài)三生融合，打造宜居宜業(yè)宜游的空間，良好的生態(tài)環(huán)境是特色小鎮(zhèn)所必備的，這就要求特色小鎮(zhèn)建設過程中必須重視對生態(tài)環(huán)境的保護，小鎮(zhèn)規(guī)劃要與地形地貌有機結合，融入山水林田湖等自然要素，彰顯優(yōu)美的山水格局和高低錯落的天際線。因此，特色小鎮(zhèn)對于推進生態(tài)環(huán)境保護也具有重要的意義。

二、引導特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施

近年來，特色小鎮(zhèn)在全國遍地開花，從中央到地方，各級政府都在大力推動小鎮(zhèn)建設，短短幾年內，特色小鎮(zhèn)建設浪潮席卷全國，成為投資熱點。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，全國各地特色小鎮(zhèn)項目已超2，000余個。在特色小鎮(zhèn)快速落地的同時，一些地方“長官意志”問題嚴重，把特色小鎮(zhèn)建設作為“融資平臺”，追求特色小鎮(zhèn)建設數(shù)量而忽視質量，建設過程中盲目跟風、急于求成，缺少周密嚴謹?shù)囊?guī)劃，讓特色小鎮(zhèn)建設陷入了無“特色”的窘境。此外，部分房地產(chǎn)開發(fā)商在特色小鎮(zhèn)建設過程中沿用圈地蓋樓、物業(yè)租售的老套路，“房地產(chǎn)化”問題突出。這些問題既偏離了特色小鎮(zhèn)建設的本質，也突顯出目前特色小鎮(zhèn)發(fā)展缺乏“理念”。引導特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，就應該重視如下幾點：

（一）準確把握特色小鎮(zhèn)內涵，注重打造鮮明特色。引導特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展，前提是要準確把握特色小鎮(zhèn)內涵特質。特色小鎮(zhèn)不同于普通的行政建制小城鎮(zhèn)，一般是基于小鎮(zhèn)所在地資源稟賦或其他優(yōu)勢條件，在一定的城鎮(zhèn)空間范圍內吸引資本、企業(yè)、技術、人口等生產(chǎn)要素和創(chuàng)新要素聚集，形成能夠發(fā)揮當?shù)胤A賦優(yōu)勢、服務于更大范圍消費群體的特色產(chǎn)業(yè)，以及依靠產(chǎn)業(yè)支撐的小鎮(zhèn)。這一特點使得特色小鎮(zhèn)更能夠成為創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的平臺，成為特色產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展的平臺；注重打造鮮明特色。在推進特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設過程中，要立足區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)積淀和地域特征，以特色產(chǎn)業(yè)為核心，兼顧特色文化、特色功能和特色建筑，找準特色、凸顯特色、放大特色，防止內容重復、形態(tài)雷同、特色不鮮明和同質化競爭。聚焦高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端方向，著力發(fā)展優(yōu)勢主導特色產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、創(chuàng)新供應鏈，吸引人才、技術、資金等高端要素集聚，打造特色產(chǎn)業(yè)集群。保持“特色小鎮(zhèn)”的鮮明性和鄉(xiāng)土文化的鮮活性。

（二）嚴格節(jié)約集約用地，嚴控房地產(chǎn)化傾向。推進特色小鎮(zhèn)發(fā)展存在的“長官意志”、“融資平臺”和“房地產(chǎn)化”問題，都跟土地直接相關。政府缺錢，認為搶到特色小鎮(zhèn)這頂“帽子”，就有項目、來錢快。企業(yè)缺地，以特色小鎮(zhèn)名義拿地容易，成本低。二者一拍即合，于是把特色小鎮(zhèn)建設當作融資平臺。有的大干快上造景觀、炒概念，有的不具備產(chǎn)業(yè)基礎、盲目“跟風”。所以，在推進特色小鎮(zhèn)發(fā)展中，要落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，劃定特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)發(fā)展邊界，避免另起爐灶、大拆大建。鼓勵盤活存量和低效建設用地，嚴控新增建設用地規(guī)模，全面實行建設用地增減掛鉤政策，不得占用永久基本農(nóng)田。合理控制特色小鎮(zhèn)四至范圍，規(guī)劃用地面積控制在3平方公里左右，其中建設用地面積控制在1平方公里左右，旅游、體育和農(nóng)業(yè)類特色小鎮(zhèn)可適當放寬。要綜合考慮特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)吸納就業(yè)和常住人口規(guī)模，從嚴控制房地產(chǎn)開發(fā)，合理確定住宅用地比例，并結合所在市縣商品住房庫存消化周期確定供應時序。適度提高產(chǎn)業(yè)及商業(yè)用地比例，鼓勵優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)?？茖W論證企業(yè)創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)規(guī)劃，對產(chǎn)業(yè)內容、盈利模式和后期運營方案進行重點把關，防范“假小鎮(zhèn)真地產(chǎn)”項目。

（三）厘清政府與市場邊界，嚴防政府債務風險。按照政府引導、企業(yè)主體、市場化運作的要求，創(chuàng)新建設模式、管理方式和服務手段，推動多元化主體同心同向、共建共享，發(fā)揮政府制定規(guī)劃政策、搭建發(fā)展平臺等作用，防止政府大包大攬和加劇債務風險。我們要以企業(yè)為特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設主力軍，引導企業(yè)有效投資、對標一流、擴大高端供給，激發(fā)企業(yè)家創(chuàng)造力和人民消費需求。鼓勵大中型企業(yè)獨立或牽頭打造特色小鎮(zhèn)，培育特色小鎮(zhèn)投資運營商，避免項目簡單堆砌和碎片化開發(fā)。發(fā)揮政府強化規(guī)劃引導、營造制度環(huán)境、提供設施服務等作用，順勢而為、因勢利導，不要過度干預。鼓勵利用財政資金聯(lián)合社會資本，共同發(fā)起特色小鎮(zhèn)建設基金，盡可能避免政府舉債建設進而加重債務包袱。統(tǒng)籌考慮綜合債務率、現(xiàn)有財力、資金籌措和還款來源，穩(wěn)妥把握配套設施建設節(jié)奏。

（四）嚴守生態(tài)保護紅線，有效推進“三生融合”。要按照《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》要求，依據(jù)應劃盡劃、應保盡保原則完成生態(tài)保護紅線劃定工作。嚴禁以特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設名義破壞生態(tài)，嚴格保護自然保護區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、風景名勝區(qū)、森林公園和地質公園等區(qū)域，嚴禁挖山填湖、破壞山水田園。嚴把特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)準入關，防止引入高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)，加強環(huán)境治理設施建設；我們要立足以人為本，科學規(guī)劃特色小鎮(zhèn)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，促進產(chǎn)城人文融合發(fā)展，營造宜居宜業(yè)環(huán)境，提高集聚人口能力和人民群眾獲得感。留存原住居民生活空間，防止將原住居民整體遷出。增強生活服務功能，構建便捷“生活圈”、完善“服務圈”和繁榮“商業(yè)圈”。提煉文化經(jīng)典元素和標志性符號，合理應用于建設運營及公共空間。保護特色景觀資源，將美麗資源轉化為“美麗經(jīng)濟”。按照提升資源品質和旅游品牌、培育戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)的內在要求，建設綜合性、多功能、多業(yè)態(tài)的小型旅游區(qū)和生態(tài)養(yǎng)生居住區(qū)。重點發(fā)揮“三大功能”：生態(tài)養(yǎng)生居住功能，旅游、度假功能，產(chǎn)業(yè)培育功能。

（五）堅持產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)，實行創(chuàng)建達標制度。特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設，首先要進行產(chǎn)業(yè)定位。實現(xiàn)“一鎮(zhèn)一業(yè)”，“特”就是主攻當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，而不是其他。“強”主要表現(xiàn)為圍繞特色產(chǎn)業(yè)，加大投入，將特色產(chǎn)業(yè)培育成行業(yè)中的“單打冠軍”。其次要將特色小鎮(zhèn)功能集成“緊貼產(chǎn)業(yè)”，“聚”就是特色小鎮(zhèn)一定要有產(chǎn)業(yè)、文化、旅游和社區(qū)四大功能的聚集?！昂稀本褪撬拇蠊δ芏季o貼產(chǎn)業(yè)定位融合發(fā)展，而不是簡單相加，生搬硬拼。立足各地區(qū)要素稟賦和比較優(yōu)勢，挖掘最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產(chǎn)業(yè)，做精做強主導特色產(chǎn)業(yè)，打造具有核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展特征的獨特產(chǎn)業(yè)生態(tài)。特色小鎮(zhèn)的打造，必須把農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、商貿(mào)業(yè)、大健康以及飲食等各類服務業(yè)的發(fā)展結合起來全面規(guī)劃，選擇適合小鎮(zhèn)發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)做強做大，逐步發(fā)育成為小鎮(zhèn)發(fā)展的有力支撐。特色小鎮(zhèn)的一個顯著特點，在于它不是簡單地作為一種聚居形式和生活模式而存在，同時還是一種寶貴的文化旅游資源和貿(mào)易、休閑、度假的場所。因此，從道路、交通、環(huán)境、建筑風貌到功能布局、各類設施，從休閑、娛樂、醫(yī)療健康到餐飲、商貿(mào)，在充分滿足居民物質和精神生活需求外，一切要從打造生態(tài)旅游小鎮(zhèn)健康養(yǎng)老地產(chǎn)的思路出發(fā)，精心打造，盡顯“特色”，使生態(tài)旅游業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)，成為小鎮(zhèn)賴以發(fā)展的產(chǎn)業(yè)之一，為小鎮(zhèn)發(fā)展提供源源不斷的經(jīng)濟收入。實行創(chuàng)建達標制度，我們要控制特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設數(shù)量，避免分解指標、層層加碼。統(tǒng)一實行寬進嚴定、動態(tài)淘汰的創(chuàng)建達標制度，取消一次性命名制，避免各地區(qū)只管前期申報、不管后期發(fā)展。