民法典編纂下的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)芻議

周 洲

貴州大學(xué)法學(xué)院

一、宅基地使用權(quán)之概念及制度構(gòu)建

（一）宅基地使用權(quán)的概念

在我國農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的法律權(quán)利意識薄弱。但農(nóng)民對土地及其宅基地卻天然有一種所有權(quán)的觀念。只不過，在我國當(dāng)前的土地制度下，農(nóng)民對農(nóng)村土地和宅基地的擁有受到很多的法律限制。為使物盡其用，盤活農(nóng)村的土地及宅基地，學(xué)界早已開始探討“宅基地使用權(quán)”的法律屬性，這些研究在2007年頒布的《物權(quán)法》在第三編的“用益物權(quán)”章以法條的形式表現(xiàn)出來，“宅基地使用權(quán)”第一次在法律上有了一個明確的界定。

然而，該規(guī)定在實際生活中還是不能有效地調(diào)節(jié)農(nóng)民因房屋建筑而產(chǎn)生的各種問題。在有的學(xué)者看來，該權(quán)利的歸屬未定，用益物權(quán)人與自然物權(quán)人沒有任何搭接的獨特權(quán)利，存在制度漏洞。此觀點認為這并非否定農(nóng)民宅基地使用權(quán)的存在，但是，僅以“用益物權(quán)”設(shè)置制度，并沒有完全涵蓋到我國復(fù)雜的農(nóng)村土地及宅基地權(quán)屬的實際情況，也無法涉及權(quán)利義務(wù)關(guān)系。[1]也有部分學(xué)者認為土地使用權(quán)具有等價交換的特質(zhì)，而宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)的法律性質(zhì)，宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟價值和農(nóng)民的切身利益有很大程度上的聯(lián)系，將用益物權(quán)的法律屬性作為交易對象進行自由轉(zhuǎn)讓存在一定的弊端，尤其是對流轉(zhuǎn)對象加以限制的規(guī)定，將帶來農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的困境，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的復(fù)雜化。

（二）宅基地的制度構(gòu)建

20世紀60年代，中國社會缺乏法制、集體本位至上，根本沒有個人權(quán)利的觀念，更談不上農(nóng)民個人對土地的所有。然而，在農(nóng)村集體所有的大格局下，也有個人財產(chǎn)占有的殘余，盡管在強烈的集體土地所有權(quán)與土地的公有制的觀念和國家意識形態(tài)下，部分農(nóng)民仍然獲得了宅基地，也開始出現(xiàn)了占有和使用“宅基地”的事實和習(xí)俗?！罢亍边@個法律概念更多地體現(xiàn)出法律重視基地的集體所有，忽視住宅的傾向。在農(nóng)村的實際生活中，農(nóng)民建筑住宅時往往存在著這樣一種觀念“誰蓋的房子是誰的”，因此，把農(nóng)村“宅基地使用權(quán)”保護的重點落腳在房屋歸屬上，這似乎反映了農(nóng)民對房屋的觀念，農(nóng)民可以在集體的土地上修建自己的住宅?；诖?，就有學(xué)者認為，“宅基地使用權(quán)”在一定程度上混淆了農(nóng)民住宅權(quán)和地基使用權(quán)，更多體現(xiàn)在注重“土地”問題。這表明，我國《物權(quán)法》在創(chuàng)制宅基地“用益物權(quán)”時，并未強調(diào)宅基地所有權(quán)中地基之集體所有權(quán)，這種建筑在集體土地上的房屋，在流轉(zhuǎn)時當(dāng)然要遭遇困境了。

二、宅基地的功能及其特征

（一）宅基地的居住保障權(quán)的功能

居者有其屋，無論在城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，房屋都是生活中最重要的財產(chǎn)。在土地依法歸國家所有或者集體所有的社會主義公有制下，要從物質(zhì)上保證公民取得房屋所有權(quán)，滿足公民建房用地的需要，建立宅基地使用權(quán)制度是唯一選擇。故宅基地居住保障權(quán)的功能就得以體現(xiàn)。在農(nóng)村只要是本集體經(jīng)濟組織成員都有權(quán)利以無償?shù)姆绞将@取一定面積的宅基地，以保障其日常的生產(chǎn)和生活。這種權(quán)利不被任何人侵犯。制度意義在于：第一，宅基地使用權(quán)的目的在于解決居民私有住房的用地問題。第二，宅基地使用權(quán)通常政府部門規(guī)劃認定，不需要交納使用費。農(nóng)民在分家析產(chǎn)自立門戶時，基本上都可以通過合法的程序申請到適當(dāng)?shù)恼亟ㄖ课?。對立法目的的實現(xiàn)看來，有不少民法學(xué)者認可了宅基地居住保障權(quán)的功能屬性。[2]

（二）宅基地的分配性特征

1.申請程序的合法性

宅基地使用權(quán)的取得，首先要申請，需要經(jīng)過相關(guān)程序的批準。城鎮(zhèn)居民建筑房屋需要使用國有土地時，須向所在地、市、縣土地管理部門申請，經(jīng)批準取得宅基地使用權(quán)。

2.公平分配

《土地管理法》第62條第1款的相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地公平分配的原則。就目前農(nóng)村地區(qū)的居住特點而言，一家一戶擁有一處宅基地也基本滿足了日常的生產(chǎn)生活需求，雖然在我國農(nóng)村地區(qū)這條并沒有得到完全的貫徹落實，特別是農(nóng)村地區(qū)還存在著超生的現(xiàn)象，因此宅基地的審批基本上體現(xiàn)了公平分配的原則。這與城市中，通過財富和權(quán)勢過多占有房屋，如擁有數(shù)十套的“房叔”“房姐”事件相比，農(nóng)村住房的公平性在整體上就比城市好得多，這正是宅基地使用權(quán)制度的公平分配功能體現(xiàn)。

3.使用上的限制

農(nóng)村宅基地制度的根本目的是要解決農(nóng)村居民的居住問題。因此從公平保障的前提出發(fā)，對農(nóng)村宅基地的使用有嚴格的限制。對滿足農(nóng)民日常居住外的用途，往往要受到法律的限制。當(dāng)前有兩種情形：一是當(dāng)下農(nóng)村隨處可見的“農(nóng)家樂”用地，如果占用宅基地土地，那也要被嚴格限制；二是當(dāng)事人依照合法程序申請取得了相應(yīng)的宅基地，但是在很長一段時間內(nèi)未開發(fā)使用，也有可能被有關(guān)部門將宅基地收回。因為以上兩種情況沒有實現(xiàn)宅基地作為一種保障農(nóng)村居民居住權(quán)的性質(zhì)而存在的目的。

三、宅基地流轉(zhuǎn)及其限制

（一）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法現(xiàn)狀

關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定并不多。在《土地管理法》第六十二條、六十三條、《擔(dān)保法》等法律中對于宅基地的申請程序以及宅基地使用權(quán)是否能夠抵押做了相對詳細的規(guī)定，《物權(quán)法》第146條的規(guī)定也再次體現(xiàn)這一原則。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的案件不斷增多，也存在著非法轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的情況。一般情況下即是只轉(zhuǎn)讓房屋的所有權(quán)，到房管部門做變更登記，但相應(yīng)的土地使用權(quán)卻不能轉(zhuǎn)讓，這是當(dāng)前法律規(guī)制下農(nóng)村房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)相分離的局面。對這種兩分離的情形，目前并沒有相對完善的立法，在司法實踐中也容易導(dǎo)致同案不同判的情況，農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的法律限制，制約了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，同時也增加了農(nóng)村地區(qū)的不穩(wěn)定因素。

（二）關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的司法裁判

近年來，在城市郊區(qū)周邊的農(nóng)村，居民通過各種途徑購買農(nóng)村宅基地住房的現(xiàn)象多有發(fā)生，如果法律認定這一行為的效力，這必然導(dǎo)致農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)，從而擾亂了農(nóng)村村民的居住及日常生活和生產(chǎn)。在裁判文書網(wǎng)上搜索“宅基地”“轉(zhuǎn)讓”等關(guān)鍵詞可看出，不同法院在審判相關(guān)的非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員購買本集體組織宅基地的問題上多數(shù)判決都認定合同無效。法律對于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)一直保持禁止性的規(guī)定，因為宅基地使用權(quán)是一種以身份為基礎(chǔ)的權(quán)利，其權(quán)利主體具有特定性，即僅限于本集體經(jīng)濟組織成員，宅基地使用權(quán)的這一權(quán)利屬性限制了農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)到非集體組織的成員。

四、物權(quán)法下關(guān)于宅基地使用權(quán)立法建議

（一）宅基地使用權(quán)的取得

首先，要明確宅基地使用權(quán)的取得采用登記生效原則。這可以借鑒城市房屋登記制度，由相關(guān)部門進行統(tǒng)一的登記。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，不動產(chǎn)的生效要件即是不動產(chǎn)登記產(chǎn)生物權(quán)變動關(guān)系。為了防止糾紛發(fā)生，必須充分落實不動產(chǎn)登記制度，更好地確權(quán)和保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進農(nóng)村宅基地健康、合法、有序的流轉(zhuǎn)。實現(xiàn)上述目的，要從以下幾個方面著手。一是初始取得的申請人、申請條件及申請程序法定化；[3]二是法律明確規(guī)定實踐中存在的農(nóng)民自住的房屋出售給非集體成員從而帶來的小產(chǎn)權(quán)房問題；三是農(nóng)村外嫁女問題，需要在法律中明確其宅基地使用權(quán)的申請問題；四是明確禁止申請人把宅基地用于非生活的商業(yè)性開發(fā)。

（二）明確宅基地轉(zhuǎn)讓主體和受讓主體

根據(jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)村宅基地的受讓主體主要是本村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部符合規(guī)定的成員。根據(jù)規(guī)定，他們可按照法定程序申請宅基地和使用宅基地，用于建造滿足生活需求的房屋，農(nóng)村村民一家一戶只能擁有一處宅基地。至于宅基地的流轉(zhuǎn)問題，目前的司法實踐僅認可本集體經(jīng)濟組織成員之間的流轉(zhuǎn)，且受讓人必須是在本集體內(nèi)沒有宅基地的農(nóng)戶。但是在實際生活，對這一制度的突破早已有之，每個地方都存在著交易宅基地的行為，交易的手段各有差異，最終是要規(guī)避現(xiàn)行法律的禁止性規(guī)定。

立法應(yīng)該積極回應(yīng)這一問題，一是保留關(guān)于宅基地轉(zhuǎn)讓主體和受讓主體的限制即是兩者都是農(nóng)村集體組織成員。這是由宅基地本身的性質(zhì)所決定的，宅基地功能之一是要保障農(nóng)村村民的住房權(quán)利，防止因村民建房而占用耕地這一問題。二是保障村民的切身利益。司法實踐中存在的宅基地使用權(quán)糾紛的問題，法律應(yīng)該明確該權(quán)利人有權(quán)對多余宅基地在集體內(nèi)部進行處分。

（三）宅基地使用權(quán)的消滅

農(nóng)村宅基地的消滅有自然原因和法律制度原因。自然災(zāi)害的原因顯而易見。經(jīng)濟的發(fā)展、城市化的進程也可能帶來農(nóng)村宅基地消滅的事實。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，越來越多的農(nóng)民進城務(wù)工，農(nóng)村常住人口大幅度減少。同時城市擴大，城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)，城市公路占用宅基地的問題越來越多，必然導(dǎo)致農(nóng)村宅基地出現(xiàn)閑置或者被占用從而被消滅的情形?！段餀?quán)法》第154條即是對于因自然原因而使得宅基地消滅的規(guī)定。而當(dāng)下的法律中并沒有對于因法律或其他原因如城市化等致使宅基地消滅的相關(guān)規(guī)定。各地根據(jù)地方情況，設(shè)立一些兜底條款。在宅基地滅失后，可以考慮由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一辦理注銷登記等手續(xù)。

綜上所述，由于現(xiàn)行法律對于宅基地的規(guī)定甚少，加之在一些疏于監(jiān)管的鄉(xiāng)村，城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地用房的情況比比皆是，不管是作為自用還是營利性使用都會破壞“宅基地使用權(quán)”的立法宗旨，嚴重影響農(nóng)村居民的日常生產(chǎn)生活。因此完善宅基地的立法，推進農(nóng)村宅基地改革順利的進行，就變得尤為重要。