特色小鎮(zhèn)發(fā)展開始“做減法”

張利民

8月底，國家發(fā)改委發(fā)布《國家發(fā)展改革委辦公室關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》（下簡稱《通知》），特色小鎮(zhèn)政策日漸明朗，其建設(shè)進(jìn)一步被“糾偏”，投資也趨于理性。盡管各地特色小鎮(zhèn)投建依然如火如荼，但不再像之前一哄而上，開始了“做減法”。

政策引導(dǎo)投資理性

根據(jù)公開信息，自8月1日至9月19日，全國多地計(jì)劃投資建設(shè)（含已啟動(dòng)）的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目金額超過1000億元。在這些特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目中，聚焦的產(chǎn)業(yè)包括航空航天、空港、溫泉、運(yùn)動(dòng)休閑、體育風(fēng)情、游艇等。江蘇省目前已發(fā)布了56個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單，爭取用3年至5年時(shí)間，培育100個(gè)左右特色小鎮(zhèn)；河北旅游委也出臺(tái)了《河北省國家全域旅游示范省創(chuàng)建規(guī)劃》，表示將打造100個(gè)旅游特色小鎮(zhèn)。

對(duì)此，綠維文旅董事長林峰表示，這只是特色小鎮(zhèn)的正常推進(jìn)。相比此前已命名的千余個(gè)特色小鎮(zhèn)幾萬億元的投資量，上述特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的體量并不大。

去年12月，國家發(fā)改委、原國土資源部、原環(huán)保部、住建部四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，提出不能把特色小鎮(zhèn)當(dāng)成筐、什么都往里裝，要嚴(yán)防政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)控房地產(chǎn)化傾向，嚴(yán)格節(jié)約集約用地，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。林峰認(rèn)為，上述四部委的文件出臺(tái)后，特色小鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)際上處于停滯狀態(tài)，而不是持續(xù)發(fā)酵發(fā)熱狀態(tài)。

今年3月上旬，相關(guān)政策加碼。國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》中提出，將對(duì)403個(gè)全國特色小城鎮(zhèn)、96個(gè)全國運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)，開展定期測評(píng)和優(yōu)勝劣汰，其意味著，已公布的499個(gè)特色小鎮(zhèn)部分面臨被淘汰的風(fēng)險(xiǎn)。

開展特色小鎮(zhèn)年度考核，是浙江省特色小鎮(zhèn)的建設(shè)機(jī)制之一。2016年浙江首批特色小鎮(zhèn)年度考核中，有3個(gè)小鎮(zhèn)被警告、1個(gè)被降格。2017年8月，在浙江78個(gè)特色小鎮(zhèn)的考核中，有5個(gè)特色小鎮(zhèn)被降格、6個(gè)特色小鎮(zhèn)被警告。而在近期，浙江又有7個(gè)特色小鎮(zhèn)被降格、6個(gè)特色小鎮(zhèn)被淘汰。

林峰認(rèn)為，不能產(chǎn)生市場化效果以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)動(dòng)效應(yīng)的，沽名釣譽(yù)的純粹地產(chǎn)開發(fā)的“特色小鎮(zhèn)”，沒有創(chuàng)造發(fā)展空間和價(jià)值，就會(huì)被淘汰掉。真正有生命力的，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)能夠有帶動(dòng)作用的，才能夠獲得方方面面的共同支持，有更好的發(fā)展。

進(jìn)一步糾偏“做減法”

《通知》中的一個(gè)重點(diǎn)即是告別命名制，實(shí)行創(chuàng)建達(dá)標(biāo)制，提出“逐年組織各地區(qū)挖掘并推薦模式先進(jìn)、成效突出、經(jīng)驗(yàn)普適的特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)，按照少而精原則從中分批選擇典型案例，總結(jié)提煉特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)鎮(zhèn)人文融合和機(jī)制政策創(chuàng)新等典型經(jīng)驗(yàn)，以有效方式在全國范圍推廣，發(fā)揮引領(lǐng)示范帶動(dòng)作用”。

《通知》還明確提出“堅(jiān)決淘汰一批缺失產(chǎn)業(yè)前景、變形走樣異化的小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)”?！敖y(tǒng)一實(shí)行有進(jìn)有退的創(chuàng)建達(dá)標(biāo)制，避免一次命名制，防止各地區(qū)只管前期申報(bào)、不管后期發(fā)展與糾偏。”這意味著曾在“命名制”蔭庇下的特色小鎮(zhèn)，不再享有一勞永逸的安全。

這種不安全感在此之前已有所形成。今年3月，國家發(fā)改委《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》提出，對(duì)已公布的兩批403個(gè)全國特色小城鎮(zhèn)、96個(gè)全國運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)，開展定期測評(píng)和優(yōu)勝劣汰。省級(jí)人民政府要強(qiáng)化主體責(zé)任，調(diào)整優(yōu)化特色小鎮(zhèn)實(shí)施方案、創(chuàng)建數(shù)量和配套政策。

林峰認(rèn)為，《通知》是一次糾偏，是特色小鎮(zhèn)建設(shè)往前推進(jìn)的重要一步，高質(zhì)量、創(chuàng)建、示范是其關(guān)鍵詞，其傳遞出的文件精神是對(duì)特色小鎮(zhèn)先做減法，“不是大上快上，而是收攤子”。

在他看來，這一邏輯是先高標(biāo)準(zhǔn)尋找特色小鎮(zhèn)示范項(xiàng)目，通過示范項(xiàng)目的總結(jié)來進(jìn)一步進(jìn)行特色小鎮(zhèn)政策調(diào)整以及創(chuàng)建的推進(jìn)。其中傳遞的信息包括：第一，讓大家看到特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的重要性和價(jià)值，再繼續(xù)往前推進(jìn)；第二，特色小鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)的方式不再是原來一哄而上，而是要致力于更高質(zhì)量、更高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，明確創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)的方向，所以絕大多數(shù)一哄而上的特色小鎮(zhèn)，暫時(shí)都不可能獲得政策支持和直接推進(jìn)。

在2016年7月18日住建部、國家發(fā)改委和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》中，2020年的目標(biāo)是培育1000個(gè)特色小鎮(zhèn)。而這次《通知》要求各省級(jí)發(fā)改委推薦不多于2個(gè)典型案例，最終這一批特色小鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)得以審批的將在70個(gè)以內(nèi)。

仰賴市場的力量

《通知》是對(duì)現(xiàn)有特色小鎮(zhèn)建設(shè)的一個(gè)審慎的初步推動(dòng)。

《通知》對(duì)特色小鎮(zhèn)接下來怎么走提出了要求，即突出特色小鎮(zhèn)的根本——產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其中提出“以引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心”，在基本原則中提出“堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)”，要做到“立足各地區(qū)比較優(yōu)勢，全面優(yōu)化營商環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)擴(kuò)大有效投資，發(fā)展特色小鎮(zhèn)投資運(yùn)營商，打造宜業(yè)宜居宜游的特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)，培育供給側(cè)小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)”。

同時(shí)，《通知》在特色小鎮(zhèn)的指標(biāo)類型排列中，將“宜業(yè)”放在首位，特色小城鎮(zhèn)數(shù)據(jù)指標(biāo)類型中“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”放在首位，發(fā)展導(dǎo)向明確可見一斑。

產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)確定位和推進(jìn)發(fā)展，關(guān)鍵在于尊重市場。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎曾表示，在特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中，企業(yè)是主體，政府是主導(dǎo)，要重視市場化主體的作用，政府主要是從規(guī)劃上進(jìn)行理念引領(lǐng)和管控，并對(duì)重要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行把握，而不是大包大攬，更不是自己赤膊上陣，非理性地發(fā)展特色小鎮(zhèn)。

國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長周南認(rèn)為，不少特色小鎮(zhèn)失敗的原因都源于“急”。比如企業(yè)急于獲取資金和政策上的傾斜，特別是地產(chǎn)商，在前兩年比較困難時(shí)，轉(zhuǎn)型中有困惑，覺得特色小鎮(zhèn)可以有一番新的作為，至少可以先把地拿了。但他們卻沒有認(rèn)真去研究，這個(gè)地方有沒有適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，企業(yè)做這個(gè)項(xiàng)目有沒有盈利的能力，盈利模式是什么。周南還認(rèn)為，成功的特色小鎮(zhèn)首先都是遵循規(guī)律，不搞跨越階段，不盲目追風(fēng)。其次就是規(guī)劃先行，無論是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是空間規(guī)劃，都做了精心謀劃，富有特色。最后都是以人為本，注重基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境的配套，做到既重面子，也重里子。