公共倫理視角下行政行為的失范與治理

燕麗芳 賀雅妮

[摘 要] 我國(guó)重視行政改革的推進(jìn)，必經(jīng)之路就是要推動(dòng)行政組織的發(fā)展。一個(gè)真正合格的行政組織需要堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨理念，并在行政行為中加以貫徹落實(shí)。但目前很多行政組織在倫理文化視角下呈現(xiàn)出了諸多行為失范的問(wèn)題，嚴(yán)重影響著政府施政的推行和社會(huì)主義治理體系的完善，為此就需要加快行政行為在公共倫理中的規(guī)范化建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 公共倫理；行政行為；失范；行政人員

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 15. 076

[中圖分類(lèi)號(hào)] D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2018）15- 0190- 02

1 行政行為的公共倫理概念界定

行政組織作為公共權(quán)利行使的重要主體，其價(jià)值取向就是為實(shí)現(xiàn)公共利益最大化而行使職權(quán)，這就涉及行政行為的規(guī)范性，行政人員在實(shí)施行政行為時(shí)遵循一定的道德規(guī)范，如信息公開(kāi)、公平公正、為人民服務(wù)、發(fā)展科學(xué)化等；同時(shí)行政行為還必須受到忠于職守、遵紀(jì)守法、求真務(wù)實(shí)、團(tuán)結(jié)協(xié)作這四項(xiàng)規(guī)范的公共倫理約束。

2 公共倫理視角下行政行為失范的表現(xiàn)

行政組織在日常履職過(guò)程中常常會(huì)出現(xiàn)公共倫理層面上的失范行為，如何治理這些失范行為是當(dāng)前行政組織發(fā)展的重要問(wèn)題。

從公共倫理的視角來(lái)看，行政行為的失范就是特指行政組織在運(yùn)行行政權(quán)力時(shí)枉顧公共倫理的規(guī)范和原則，沒(méi)有客觀履行職責(zé)、借助于公共權(quán)力謀取個(gè)人私利并損害公共利益的表現(xiàn)。具體表現(xiàn)概括為如下兩個(gè)方面。

2.1 信息公開(kāi)流于形式。

2016年3月份轟動(dòng)社會(huì)的“王娜娜被冒名上大學(xué)”事件有了調(diào)查結(jié)果，但周口市調(diào)查結(jié)果的公布并沒(méi)有撫慰社會(huì)公眾的情緒，普遍斥責(zé)政府不作為。出現(xiàn)這種情況的主要原因在于調(diào)查結(jié)果草草出具、語(yǔ)焉不詳。王娜娜事件中涉及的高考公平問(wèn)題是與社會(huì)公眾關(guān)系密切，冒名頂替上大學(xué)更是公眾所不能接受的情況，對(duì)于這樣的萬(wàn)眾矚目的爭(zhēng)議性問(wèn)題，誰(shuí)負(fù)責(zé)調(diào)查的、調(diào)查的結(jié)果是什么、違紀(jì)行為有哪些、處理事件的依據(jù)是什么等直接關(guān)系到調(diào)查行為主體是否公正權(quán)威、追責(zé)問(wèn)責(zé)是否妥當(dāng)、處理結(jié)果是否令人信服，因而都應(yīng)當(dāng)屬于公開(kāi)的信息行列，但公眾所看到的調(diào)查結(jié)果卻只有對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人處以誡勉談話、行政警告、黨內(nèi)警告等處分的通知。

正所謂“管中窺豹，可見(jiàn)一斑”，這一事件直接反映出了當(dāng)前我國(guó)行政組織在公共倫理層面的行為失范問(wèn)題。信息公布避重就輕不能滿足公眾的信息需求……，這一切行為都導(dǎo)致了行政組織信息公開(kāi)流于形式的局面，嚴(yán)重危害了行政組織的社會(huì)公信力。

2.2 行政行為違反行政程序正當(dāng)性

正當(dāng)?shù)男姓绦虬苫臀捶苫膬蓚€(gè)層面。法律化的正當(dāng)程序以法律明文規(guī)定為依據(jù)，未法律化的正當(dāng)程序以自然規(guī)律、自然正義、公序良俗為依據(jù)。在公共倫理的規(guī)范下，行政行為應(yīng)當(dāng)符合程序的正當(dāng)性，但行政組織在執(zhí)行行政程序環(huán)節(jié)中常常出現(xiàn)違反正當(dāng)性的行為。以“告知”程序?yàn)槔?，未予告知、未予有效告知、未予送達(dá)等都是其中違反正當(dāng)性的程序操作。

“何某某、梁某某訴某縣人民政府衛(wèi)生局行政強(qiáng)制措施及行政賠償案”一案就是因?yàn)楸桓胬袡z查時(shí)沒(méi)有出具執(zhí)法證和書(shū)面決定直接對(duì)原告的消毒柜等采取予以扣押，原告何某某與梁某某也并沒(méi)有在現(xiàn)場(chǎng)筆錄、物品暫扣筆錄當(dāng)中簽名確認(rèn)，對(duì)這一案的判決是撤銷(xiāo)對(duì)原告的行政強(qiáng)制措施并進(jìn)行行政賠償。諸如此類(lèi)違反程序正當(dāng)性的行為都對(duì)他人的合法權(quán)益造成了侵害，影響了行政組織的公正性[1]。

3 倫理文化視角下行政行為失范的原因分析

3.1 行政行為失范的內(nèi)部原因

行政行為在公共倫理層面失范的內(nèi)部原因可以概述為官僚制的影響和組織文化慣性。其中，官僚制的影響表現(xiàn)在官僚主義思維深入人心。官僚主義強(qiáng)調(diào)組織是一個(gè)機(jī)器，每個(gè)人都只是其中的一個(gè)小齒輪，而工作人員在這種觀念下必然不能在工作中有效的發(fā)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值，沒(méi)有了精神的支撐，過(guò)于理性化的處理上下級(jí)關(guān)系就容易誘導(dǎo)工作人員將這種理性態(tài)度延伸到日常工作中，所以“冷漠臉”就成了行政組織內(nèi)部的常見(jiàn)面孔，也就衍生出了人們所說(shuō)的“官僚主義行政作風(fēng)”。

不論是傳統(tǒng)社會(huì)還是現(xiàn)代社會(huì)，我國(guó)都格外重視道德修養(yǎng)，其對(duì)人的約束在大眾觀念中比法律的規(guī)范作用更強(qiáng)，也就塑造了人治的社會(huì)秩序，而在社會(huì)觀念中那些身居高位的人必然是自身有良好道德修養(yǎng)之人，所以現(xiàn)實(shí)情況就是下級(jí)受到的約束比上級(jí)多[2]。行政組織工作人員忠誠(chéng)的不是制度和法律，而是權(quán)力和提攜自己的上司，在這種情況下組織內(nèi)部工作人員執(zhí)行組織規(guī)章制度的意識(shí)會(huì)十分薄弱，規(guī)章制度因此就會(huì)形同虛設(shè)。

3.2 行政行為失范的外部原因

行政行為倫理失范的外部原因包括兩個(gè)，一是我國(guó)缺乏專(zhuān)門(mén)化的倫理法規(guī)體系環(huán)境，二是監(jiān)督的缺位。首先，目前世界范圍內(nèi)普遍將公共倫理視角下的行政行為規(guī)范納入法律規(guī)定當(dāng)中，賦予其強(qiáng)制約束力。例如，美國(guó)1992年頒布的《行政部門(mén)雇員道德行為準(zhǔn)則》針對(duì)行政組織內(nèi)部職權(quán)行使與懲治措施做出明確規(guī)定，對(duì)其中的很多硬性指標(biāo)還做出了量化。但由于我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)的傳統(tǒng)就是人治，對(duì)于倫理方面更加傾向于公序良俗的習(xí)慣，要推動(dòng)倫理層面的行政行為立法困難重重，導(dǎo)致了我國(guó)行政行為倫理規(guī)范立法進(jìn)程的滯后，公共倫理法規(guī)體系環(huán)境的缺乏也就因此給行政行為失范留下了漏洞[3]。其次，行政行為的監(jiān)督主體是行政組織的內(nèi)部系統(tǒng)和包括人民群眾、新聞媒體等在內(nèi)的外部系統(tǒng)，以公共倫理為標(biāo)準(zhǔn)加以評(píng)判可以最大程度地保證行政組織在法律與倫理道德范疇內(nèi)參與國(guó)家、社會(huì)公共事務(wù)。然而其監(jiān)督的實(shí)際效果卻并未達(dá)到上述的標(biāo)準(zhǔn)。

4 公共倫理視角下行政行為的治理

在公共倫理視角下，對(duì)行政行為存在的問(wèn)題需要以行政組織內(nèi)部和行政組織外部為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行治理。在行政組織內(nèi)部要從行政人員和整個(gè)行政組織這兩個(gè)層面進(jìn)行治理；在行政組織外部需要通過(guò)法律和監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)行政行為進(jìn)行規(guī)范。

4.1 行政組織內(nèi)部行為的治理

4.1.1 制度道德化建設(shè)

行政行為道德化對(duì)社會(huì)的影響力是個(gè)人所不能比擬的，制度的本質(zhì)就是道德與倫理文化的一種擴(kuò)張性解釋?zhuān)哂邪P(guān)系，只有制度涵蓋了道德內(nèi)涵，受到制度約束的個(gè)人才會(huì)產(chǎn)生道德的行為。在以往的官僚制度設(shè)計(jì)中，行政組織更像是一架追求精準(zhǔn)運(yùn)行的機(jī)器，要求公平合理，對(duì)道德倫理則沒(méi)有要求，但社會(huì)公眾對(duì)行政組織卻存在從公共倫理層面出發(fā)的評(píng)價(jià)，所以在這種社會(huì)背景下，行政組織要保證在公眾視野中是具有公信力的，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)入“擬人化”的行列。因此將行政組織作為“人”這一個(gè)體對(duì)其設(shè)計(jì)道德化的制度，取代以往的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則約束，借由這種方式激發(fā)行政組織整體的自我規(guī)束，逐步引導(dǎo)行政組織自覺(jué)將公共利益放在首要位置。

4.1.2 組織文化變革發(fā)展

組織文化的變革是一個(gè)銖積寸累的過(guò)程，它要塑造新的組織文化面貌必然會(huì)打破既成利益格局，給相關(guān)人員帶來(lái)威脅感，并產(chǎn)生抵觸心理，這期間必然會(huì)面臨來(lái)自各方面的阻礙。第一，要對(duì)行政組織內(nèi)部成員做出全面清晰的解釋?zhuān)T如原有的組織文化的弊端、變革的方向、變革帶來(lái)的好處等，通過(guò)這種方式增加變革的認(rèn)同感。第二，獲得組織內(nèi)高層管理者的一致通過(guò)。高層管理者的行政行為對(duì)整個(gè)行政組織都具有模范領(lǐng)導(dǎo)作用，所以當(dāng)高層管理者一致認(rèn)可后就對(duì)其他行政人員做出表率，極大地降低了變革進(jìn)行的阻力。第三，吸引符合新組織文化價(jià)值觀的人員加入。將能夠接受并積極追求符合新組織文化的人員吸納到組織當(dāng)中，潛移默化地影響著他人，能夠有效帶動(dòng)整個(gè)行政組織文化方向的轉(zhuǎn)變。

4.2 行政組織外部的治理

4.2.1 加快推進(jìn)行政行為倫理法制化

公共倫理在社會(huì)層面上只屬于一種默認(rèn)的習(xí)慣和價(jià)值判斷，但并沒(méi)有強(qiáng)制約束力，而要強(qiáng)有力的規(guī)范行政組織倫理道德行為，就需要將行政行為的倫理道德抬升到與法律同等權(quán)威的層次上。首先制定頒布專(zhuān)門(mén)的《行政倫理法》。公務(wù)員服務(wù)法規(guī)、行政倫理法規(guī)與廉政法規(guī)共同組建成行政倫理法規(guī)體系，行政倫理法規(guī)是核心所在，而我國(guó)目前公共倫理視角下的行政法規(guī)缺乏系統(tǒng)性、規(guī)定籠統(tǒng)、執(zhí)行困難，所以要規(guī)范行政組織的倫理行為首先就要制定專(zhuān)門(mén)的《行政倫理法》，將社會(huì)公眾所關(guān)心的財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開(kāi)的流程規(guī)定、負(fù)責(zé)執(zhí)行機(jī)構(gòu)與具體的獎(jiǎng)懲措施納入其中，使行政行為真正有法可依。其次，建立健全行政倫理法規(guī)體系。具體是對(duì)以往黨政機(jī)關(guān)制定的各項(xiàng)暫行條例與規(guī)定進(jìn)行整理、整合、調(diào)整與更新。

4.2.2 構(gòu)建獨(dú)立監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)

當(dāng)行政組織內(nèi)部的監(jiān)督不能充分發(fā)揮作用的時(shí)候，就需要有一個(gè)外部的、沒(méi)有利益牽扯的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在，只有這樣才能最大限度地保證這個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是屬于全體社會(huì)公眾的、正直公正的。獨(dú)立性具體表現(xiàn)在三方面：一是財(cái)政獨(dú)立，開(kāi)展工作經(jīng)費(fèi)充裕；二是工作獨(dú)立，不會(huì)受到其他組織干涉；三是人事獨(dú)立，除了最高負(fù)責(zé)人要對(duì)政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)外，機(jī)構(gòu)內(nèi)的人事安排應(yīng)當(dāng)盡可能保證不受其他組織機(jī)構(gòu)影響。據(jù)此，這一行政倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以作為全國(guó)人大常委會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)存在，主要負(fù)責(zé)對(duì)行政組織中道德行為的檢查、調(diào)查處理、受理控告檢舉等，按照程序規(guī)定開(kāi)展工作接受全國(guó)人大常委會(huì)、社會(huì)公眾的監(jiān)督。

5 總 結(jié)

行政行為是否規(guī)范，可用公共倫理的視角進(jìn)行審定，將其作為一種觀念引導(dǎo)行政組織的發(fā)展，提醒行政組織能夠從道德層面認(rèn)識(shí)到其發(fā)展的社會(huì)性、民生性與內(nèi)生性，當(dāng)制度框架下行政行為有漏洞可鉆時(shí)，就可以利用公共倫理道德規(guī)范對(duì)其行為加以約束，真正建設(shè)為人民服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)。

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