淺談新政策形勢下PPP項目融資模式落地實(shí)施思路

張平峽

摘 要：隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，現(xiàn)階段我國逐漸進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)時期，隨之而來的是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的進(jìn)一步加大，為公眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)設(shè)施，全面提高人民幸福感，所以，政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入需求增大?？v觀全球的發(fā)展形勢，一些國家在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面投資較為吃力，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也稱為財政支出中較為困難的部分。但是新政策形勢下的PPP項目作為一種有效的共贏合作方式，為社會發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了諸多有利條件，并逐漸推廣應(yīng)用。目前，我國PPP項目的發(fā)展自2010年起步階段，到2015年P(guān)PP項目密集期和政策頻繁出臺期，再到2017年的逐步規(guī)范深化期，從鼓勵、規(guī)范到收緊。在發(fā)展過程中取得較為顯著的成果，在一定程度上促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，有效推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體發(fā)展。但同時也暴露出了諸多問題。國務(wù)院法制辦公布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，開啟了我國PPP立法和PPP法制化建設(shè)的重大進(jìn)程。近期，財政部、國資委多次發(fā)文，從嚴(yán)從緊清查入庫項目，和從嚴(yán)控制債務(wù)風(fēng)險，如“192號文”、“23號文”、“54號文”。

關(guān)鍵詞：新政策新形勢；PPP項目融資模式；落地實(shí)施；思路方案

中圖分類號：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-7344（2018）30-0300-02

1 簡 述

PPP模式被國際公認(rèn)為最有效的市場參與公共資源配置的途徑之一，它主要將公共產(chǎn)品與服務(wù)等理論內(nèi)容作為發(fā)展基礎(chǔ)，從而多維度的審視PPP模式的設(shè)計理念。PPP是一項綜合性改革，承載著重大的歷史使命，放寬準(zhǔn)入、打破壟斷、鼓勵競爭的創(chuàng)新機(jī)制充分激發(fā)各類社會資本活力，公共服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)動能轉(zhuǎn)換便是其中重要的一項。除此之外，PPP模式可以進(jìn)一步提高工作質(zhì)量與效率，推動經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)與模式等。但在我國作為新興的發(fā)展事物，其發(fā)展歷程中存在主要問題有：“項目融資”演變?yōu)槭聦?shí)上的政府融資和國企融資；“股權(quán)投資”演變?yōu)楦鞣N形式的明股實(shí)債；“長期投資”演變?yōu)楦鞣N形式的短期融資；“去杠桿”演變?yōu)楦鞣N加杠桿的創(chuàng)新模式；“私營融資”演變?yōu)樘兹「鞣N財政獎補(bǔ)資金的工具；“政府采購”演變?yōu)槎惚茼椖空撟C的工具；“嚴(yán)控預(yù)算”演變?yōu)橥黄祁A(yù)算的約束的創(chuàng)新工具；“聚焦公共服務(wù)”演變?yōu)槎惚艹掷m(xù)運(yùn)營的工具；“專業(yè)咨詢”成為項目闖關(guān)及套取財政資金的工具；“深化改革”成為拖延改革的創(chuàng)新工具。

2 PPP項目融資管理的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 項目質(zhì)量和項目合法合規(guī)

首先，確保項目符合國家戰(zhàn)略規(guī)劃，符合國家規(guī)定的PPP項目準(zhǔn)入條件，已納入當(dāng)?shù)刎斦d和國家財政部PPP項目管理庫，通過財承和物有所值評價，納入當(dāng)?shù)卣虚L期規(guī)劃及當(dāng)年財政預(yù)算等一系列合法合規(guī)性手續(xù)的齊備。項目合法合規(guī)，當(dāng)?shù)卣斦芰?qiáng)，社會資本方實(shí)力強(qiáng)，一個優(yōu)質(zhì)的項目為順利融資奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)，因為銀行永遠(yuǎn)是逐利的，只會錦上添花，決不會雪中送碳。但近兩年，PPP項目迅猛增長，有些以經(jīng)超出了政府財政承受能力，在上融資演變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的政府融資，還有很多項目合法合規(guī)性手續(xù)滯后，也給項目融資帶來一定的影響。

2.2 PPP項目融資期限長，存在一定風(fēng)險

PPP項目一般合作期限在10～30年，融資期限較長，對政府來說，項目合作期拉長，可以減小政府年度支付壓力，但無論對銀行還是社會資本方來說，項目合作期越長，風(fēng)險越大，一是政府支付風(fēng)險甚至政府違約風(fēng)險，二是銀行融資期限不能全覆蓋合作期，企業(yè)再融資風(fēng)險，銀行方面在融資批復(fù)時對融資期限還是有一定風(fēng)險考量的。

2.3 PPP項目融資規(guī)模大，融資模式各存利弊

PPP項目一般融資規(guī)模較大，一家銀行難以全覆蓋所需融資額度，目前可以通過銀團(tuán)融資或拼盤模式來滿足項目融資需求，但銀模式和拼盤模式各有利弊，銀團(tuán)雖可以滿足大額度融資需求，但由于牽頭行需收取一定費(fèi)用，將會增加融資成本，另一方面各銀行之間要達(dá)成完成一致的相關(guān)融資條件，協(xié)調(diào)時間一般比較長。而拼盤模式相對較為靈活方便，各家銀行獨(dú)立審批，確保授信額度能完全覆蓋融資需求，融資方在資金使用時可以根據(jù)實(shí)際情況更具自主權(quán)。但這種模式一是要求融資方投入大量精力同多家銀行溝通洽談，二是融資各家銀行融資成本不統(tǒng)一，三是各家銀行資金投放所具體要求不一樣。

2.4 PPP項目實(shí)行中的諸多風(fēng)險

PPP模式一般包含三種管理模式和五種機(jī)制，三種管理模式分別為項目風(fēng)險管理、項目績效管理、項目規(guī)劃管理。五種機(jī)制則是指合作機(jī)制、物有所值機(jī)制、監(jiān)測機(jī)制、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制以及支付機(jī)制。目前我國仍處于探索階段，對PPP項目必須綜合運(yùn)用各種方法，以社會化的視角審視打量，合理有效的對項目進(jìn)行評價。

3 如何提高PPP項目的可融資性

PPP投資和融資，如果光考慮投融資是沒有出路的，投融資本身是一個系統(tǒng)性工程，它的落地有內(nèi)在邏輯。邏輯在于收益和風(fēng)險的匹配，在于能不能獲得合理回報，能不能管控風(fēng)險。如果風(fēng)險能夠有效識別、有效管控，同時還能掙到錢，這樣投資者和融資者都有信心。

3.1 項目風(fēng)險

首先項目所屬行業(yè)是否緊跟國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，何種付費(fèi)機(jī)制，何種合作方式等將帶來一系列的項目風(fēng)險點(diǎn)。2017（92）號文，嚴(yán)格項目入庫標(biāo)準(zhǔn)，集中清理已入庫不合規(guī)的項目，并對全政府付費(fèi)項目收緊和不提倡，對沒有建立按效付費(fèi)機(jī)制，固化政付支出責(zé)任的項目不予入庫等。項目風(fēng)險涵蓋了項目全生命周期中所涉及的風(fēng)險。

3.2 政府風(fēng)險

政府風(fēng)險主要反映在政付信用，政付換屆，政付決策能力不足，政策變化等相關(guān)風(fēng)險。PPP項目合作期限一般都比較長，一個項目全生命周期有可能跨兩到三任政府領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)政策的不連續(xù)性，國家及地方政策變化或政策導(dǎo)向的變化都將對項目盈利能力和項目投資回報產(chǎn)生一定的風(fēng)險。

3.3 融資風(fēng)險

在地方財政緊缺，實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行的大背景下，PPP作為撬動社會資本參與投資、拉動經(jīng)濟(jì)的主要方式，成為中央和地方政府大力推行的主要模式。由于PPP項目投資巨大，杠桿融資高，投資期限長，融資成本高等特點(diǎn)。投融資對接，涉及政府、銀、企等多方利益，投融資雙方需要多次談判，全方位風(fēng)險評估。國家出臺了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》，加強(qiáng)了資本金穿透審查，禁止了前兩年很火的基金參與PPP項目，規(guī)避了實(shí)質(zhì)上的明股實(shí)債，使用金融機(jī)構(gòu)貸款業(yè)務(wù)回歸本源，規(guī)范投融資業(yè)務(wù)的同時也使項目融資在一定程度目增加了難度，加大了項目資金的可獲得性風(fēng)險；由于項目融資一般采用市場利率，在資金投放時隨市場利率變動，融資期限內(nèi)因利率的變動而帶來項目價值損失或收益的不確定性，從而并最終影響PPP項目參與各方的收益。

3.4 政策法規(guī)變更影響項目

PPP項目的突然興起，主要是政府政策的變動，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)之各種事物的發(fā)展態(tài)勢，均以政府的政策法規(guī)為風(fēng)向標(biāo)。PPP項目中涉及到很多法律內(nèi)容，但目前我國在該方面的立法仍不完善，隨著我國法律的不斷修訂與完善，項目的合法性詮釋會受到影響。項目中的各項內(nèi)容、市場需求、協(xié)議的有效性都會被波及，這在一定程度上影響項目的建設(shè)與運(yùn)營，所以做好該項風(fēng)險的規(guī)避工作是一項極為重要的事情。

3.5 項目建設(shè)風(fēng)險

PPP項目倡導(dǎo)的是項目全生命周期內(nèi)的長期穩(wěn)定運(yùn)行。項目運(yùn)營期能否穩(wěn)定且合理的投入運(yùn)營成本，能否順利達(dá)到績效考核標(biāo)準(zhǔn)，能否正常收回建設(shè)成本及投資收益，完成高質(zhì)量的項目建設(shè)是基礎(chǔ)。目前，我們環(huán)境保護(hù)力度空前嚴(yán)竣，揚(yáng)塵防治，安全文明施工標(biāo)準(zhǔn)越來越高，要求越來越嚴(yán)格，特別到冬季很多原材料生產(chǎn)廠停產(chǎn)停工，造成鋼材、水泥，混凝土等原材料價格目漲，增大施工單位的建設(shè)成本，蠶食施工單位施工利潤。很多地方到冬季實(shí)施的“封土令”更是使項目直接停工，造成工期延誤，人員機(jī)械窩工，拉長項目建設(shè)期。這些都將對項目建設(shè)中的安全，質(zhì)量和效益產(chǎn)生很大的影響。

4 PPP項目風(fēng)險預(yù)防方法與手段

4.1 嚴(yán)謹(jǐn)合同條款，增強(qiáng)合同履約的可執(zhí)行性

PPP項目做為政府和社會資本方合作的一種投融資和項目運(yùn)作模式，首先強(qiáng)調(diào)的是平等合作關(guān)系，合同條款是賦予雙方權(quán)利和義務(wù)的法律文書，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤瑮l款，較強(qiáng)的履約精神，使項目順利履約，合作共贏的前提條件。

4.2 加強(qiáng)資金管理

要做好資金的計劃管理工作。PPP項目的融資資金，特別是通過銀行貸款所拿到的資金，基本都是根據(jù)項目的進(jìn)度而進(jìn)行分配，但是融資資金何時才能到位，到位的具體資金是多少，就需要進(jìn)行資金管理對其進(jìn)行統(tǒng)計。所以必須要做到融資的實(shí)際計劃于資金的收支計劃相匹配，盡量避免出現(xiàn)基金鏈條斷連的現(xiàn)象，有效控制資金成本。在開展PPP項目時，資金管理極為重要，要做好融資計劃和資金收支計劃，兩者互相融通，共同推動PPP項目的開展。在制作計劃方案時要嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真，細(xì)致工作，將項目資金計劃按照月、季度、年度進(jìn)行劃分。加強(qiáng)創(chuàng)新，摒棄傳統(tǒng)思維，綜合考慮各種影響因素，從而保證計劃的嚴(yán)謹(jǐn)性與科學(xué)性。

4.3 加強(qiáng)資金監(jiān)管

對項目中的資金流動要準(zhǔn)確掌控，監(jiān)管工作要貫穿始終。建立貸款專用賬戶，項目公司、施工單位，資金實(shí)行一條線監(jiān)管，確保資金完全用于建設(shè)項目，不得有資金轉(zhuǎn)移和挪用現(xiàn)象。有效提高資金的使用效率與安全性，盡量避免出現(xiàn)資金缺失的現(xiàn)象，同時要做好監(jiān)管的考核工作，項目各方都要遵循契約精神，并定期對資金的計劃執(zhí)行過程進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)有問題的地方即使改正，并將其作為考核的重要內(nèi)容之一。

4.4 進(jìn)一步建立預(yù)警機(jī)制

建立PPP項目的預(yù)警機(jī)制也是進(jìn)行風(fēng)險防控的一個重要措施，想要建立PPP項目的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，就必須有效完善財務(wù)控制機(jī)制，從而有效規(guī)避財務(wù)風(fēng)險。一方面，要加強(qiáng)金融監(jiān)管內(nèi)部的控制，做好監(jiān)管工作，不要人浮于事，努力將各項工作落到實(shí)處。建立完善的財務(wù)管理體系，形成一體化運(yùn)行模式，從而提高財務(wù)管理水平。另一方面，逐步建立起完善的內(nèi)部控制激勵機(jī)制，盡可能規(guī)避財務(wù)風(fēng)險，保證PPP項目運(yùn)行的穩(wěn)定性。

4.5 做好項目的內(nèi)部審計工作

項目的內(nèi)部審計工作可以及時發(fā)現(xiàn)項目運(yùn)行中存在的各項問題，從而及時解決問題，規(guī)避風(fēng)險。PPP項目的內(nèi)部審計工作可以加強(qiáng)控制工作，在PPP項目中占據(jù)著極為重要的地位，從而也可以有效提高項目的合理性與科學(xué)性。除此之外，內(nèi)部審計工作可以對項目中各方面的工作近=進(jìn)行評價，且評價較為客觀公正，在一定程度上體現(xiàn)了公平性?，F(xiàn)階段的PPP項目內(nèi)部審計工作已經(jīng)逐漸將審計視角轉(zhuǎn)向項目的內(nèi)部控制評價，這在一定程度上也規(guī)范了內(nèi)部審計人員的行為，督促內(nèi)部人員互相監(jiān)督。內(nèi)部審計人員也要重視自身綜合素養(yǎng)的培養(yǎng)，保證其工作行為滿足我國法律法規(guī)的要求，這樣也可以有效提高內(nèi)部審計的工作質(zhì)量與水平。為了能充分發(fā)揮審計機(jī)關(guān)的作用，管理階層要給予內(nèi)部審計機(jī)關(guān)足夠的權(quán)利，保證他們的工作能到位。

4.6 加強(qiáng)人才培養(yǎng)

PPP項目包含內(nèi)容較多，且專業(yè)性強(qiáng)，工作中必須要選定專業(yè)人才來服務(wù)項目，這對PPP項目的人力資源提出較高要求。一些私營企業(yè)在發(fā)展中沒有雄厚的資金支持，發(fā)展中步履維艱，為了滿足發(fā)展需要，前期可以引進(jìn)一些專業(yè)的技術(shù)型人才，同時自己也要加強(qiáng)對人才的培養(yǎng)，機(jī)構(gòu)之間也要相互聯(lián)系，學(xué)會與外部專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行智力結(jié)合，更好的服務(wù)于PPP項目。

4.7 拓寬融資渠道

目前企業(yè)在開展PPP項目時融資渠道較為單一，這也大大影響了PPP項目的順利進(jìn)行。社會資本必須充分了解各類融資工具的特點(diǎn)，加強(qiáng)對其的認(rèn)知，從而能在融資過程中熟練運(yùn)用各種融資工具。另一方面，企業(yè)還可以積極邀請金融機(jī)構(gòu)參與到項目中，社會資本與金融機(jī)構(gòu)之間要做好溝通交流，雙方通過協(xié)商確定合作模式與方案，。若是金融機(jī)構(gòu)中存在需要政府認(rèn)可的部分，社會資本要及時向政府部門進(jìn)行申請，保證PPP項目的順利建設(shè)。政府部門也要加強(qiáng)社會資本的資金扶持，可以積極設(shè)置項目基金，吸收更多的社會資本參與到其中，這樣也可以有效降低融資風(fēng)險。

5 結(jié) 語

PPP項目現(xiàn)今已成為推動公共設(shè)施建設(shè)的一個重要方法與手段，在社會發(fā)展中占據(jù)著極為重要的地位。它的出現(xiàn)促使政府與社會資本相聯(lián)合，不僅減輕了政府部門的財政壓力，還為公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)帶來活力。在開展PPP項目時，社會資本要不斷提高其能力水平，提高自身的競爭實(shí)力，逐漸在市場中占據(jù)主導(dǎo)地位，合理規(guī)避風(fēng)險。PPP投資和融資，如果光考慮投融資是沒有出路的，投融資本身是一個系統(tǒng)性工程，它的落地有內(nèi)在邏輯。邏輯在于收益和風(fēng)險的匹配，在于能不能獲得合理回報，能不能管控風(fēng)險。如果風(fēng)險能夠有效識別、有效管控，同時還能掙到錢，這樣投資者和融資者都有信心。

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收稿日期：2018-9-22