徐圩新區(qū)工業(yè)用地出讓管理問題研究

蔣路遙 吳偉

摘要：隨著我國工業(yè)用地規(guī)模的不斷擴大，工業(yè)用地效率低下或者圈而未用的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，工業(yè)用地出讓及使用過程的監(jiān)管不到位、缺乏政策引導的情況進一步加劇了工業(yè)用地的供需矛盾。在此背景下，開展徐圩新區(qū)工業(yè)用地出讓管理研究，以期找到一個相對平衡合理的工業(yè)用地出讓管理方式，旨在為工業(yè)用地出讓監(jiān)管提供積極的理論借鑒作用。

關(guān)鍵詞：徐圩新區(qū)；工業(yè)用地出讓；監(jiān)督管理；改進策略

現(xiàn)階段，中國的工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化發(fā)展速度不斷提高，大量建設(shè)項目的入駐必然導致工業(yè)用地量大大增加，加劇土地的供需矛盾。在種種行政干預的作用下，工業(yè)用地出讓的“招拍掛”工作更加流于形式，市場配置作用不斷減小，缺乏健全的監(jiān)督管理機制進行約束，直接導致工業(yè)用地需求規(guī)模的迅速擴大和低效利用。在此背景下，國家不斷重視對工業(yè)用地的管理調(diào)控，出臺多項政策及規(guī)定，限制及約束工業(yè)用地的出讓及使用，工業(yè)用地的集約節(jié)約利用成為一個重要的、鮮明的發(fā)展方向。

一、工業(yè)用地出讓管理存在的問題

（一）缺乏健全的管理機制

徐圩新區(qū)缺少專門負責工業(yè)用地出讓工作的職能機構(gòu)，出讓工作由不同的工作部門跟進，容易出現(xiàn)權(quán)責混亂的情況。這種多頭管理工作模式缺少良好的協(xié)調(diào)配合，缺乏健全的管控機制，沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)部門，那么在工作過程中出現(xiàn)問題后就會導致各部門之間的相互推諉，很難發(fā)揮政府對土地市場的宏觀調(diào)控作用。

（二）缺少統(tǒng)一的執(zhí)行標準

《江蘇省建設(shè)用地指標》（2014版）中規(guī)定了相關(guān)行業(yè)的用地標準，包括不同行業(yè)的容積率、用地面積標準、在不同地區(qū)的投資強度等等。《中共連云港市委連云港市人民政府關(guān)于全面推進節(jié)約集約用地的實施意見》（連發(fā)〔2014〕45號）在上述標準基礎(chǔ)上對全市的不同區(qū)域的用地提出了更高的要求，但有些要求明顯相悖，執(zhí)行起來困難重重。比如《江蘇省建設(shè)用地指標》（2014版）中雖然規(guī)定了相關(guān)行業(yè)的用地標準，但是隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，技術(shù)的不斷革新，總會出現(xiàn)一些新的行業(yè)類別，沒有相應的用地參照標準，導致辦理用地手續(xù)困難，需要額外進行其他程序，通過后才能進入用地流程。

（三）缺少閑置土地及責任認定標準

我國《閑置土地處置辦法》中規(guī)定了閑置土地的處置原則，但是沒有能夠明確統(tǒng)一的標準來界定到底什么是閑置土地，所提到的“動工”應該以什么樣的方式進行界定，由此就使得閑置土地的界定變得更加模糊化。其中典型的情況就是部分土地僅進行了一小部分的開工，甚至是一些圈而不用的土地也算是動工，政府在閑置土地的認定工作中也就缺乏依據(jù)，由此導致土地的閑置或者低效利用。

（四）批后監(jiān)管體系不健全

目前徐圩新區(qū)的建設(shè)用地批后監(jiān)管是由國土分局負責用地批準業(yè)務的同志兼管，建設(shè)用地批后監(jiān)管工作涉及面廣，情況復雜，僅僅依靠國土部門用地批準的同志負責此項業(yè)務根本不夠。

（五）用地出讓秩序混亂

在徐圩新區(qū)工業(yè)用地出讓過程中，存在部分以招商引資為主要形式的土地出讓，在這些出讓過程中存在較多行政干預，為了加大吸引投資，相關(guān)部門將土地以協(xié)議或者劃撥的方式低價出讓給外部投資商，破壞了市場對于工業(yè)用地資源的配置作用。土地“招拍掛”形式化現(xiàn)象較多，為了能夠讓特定的土地購買者拿到地塊，相關(guān)部門設(shè)定一些特殊的前提條件，由此導致很多意向購地者被擋在大門之外，在土地出讓過程中，陪標、串標的現(xiàn)象也經(jīng)常存在。

二、工業(yè)用地出讓管理改進策略

（一）完善土地利用動態(tài)巡查制度

建立健全土地利用動態(tài)巡查制度的主要內(nèi)容及手段，健全土地利用巡查隊伍，明確責任分工，實行專崗專人，形成完善的動態(tài)監(jiān)察體系。要加強上級部門對轄區(qū)土地利用動態(tài)巡查工作的監(jiān)督及指導，對于轄區(qū)內(nèi)監(jiān)察工作沒有落實、監(jiān)察結(jié)果沒有通報、土地利用情況較差、閑置土地想象嚴重的情況開展嚴肅追究，督促土地利用監(jiān)察工作的順利推進。

（二）完善行政審批制度，提高手續(xù)辦理效率

要緊緊圍繞徐圩新區(qū)發(fā)展實際，積極推進行政審批制度改革，進一步改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，努力把新區(qū)建成“審批事項簡、辦事效率高、服務質(zhì)量佳、創(chuàng)新活力強”的示范性園區(qū)，要積極推進“全鏈條”審批模式、“全程代辦”服務、“模擬審批”模式、區(qū)域評估試點建設(shè)。

（三）改進工業(yè)用地出讓方式，推動多元化發(fā)展

對那些對工業(yè)用地位置、特征等要求不高的建設(shè)項目可實行掛牌出讓的方式，而對那些占用面積較大的園區(qū)工業(yè)用地，則應當采取招拍掛的方式，對各類新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地項目，可采取協(xié)議的出讓方式，同時要加大相關(guān)管理部門對該類用地的監(jiān)管，嚴格核驗指標，切實保證該類用地按照約定內(nèi)容使用。

（四）合理確定出讓底價標準，實行差別化管理

進一步細分工業(yè)用地出讓底價標準，對于那些收益低、污染嚴重的項目要提高底價標準，同時也要根據(jù)區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)位條件、投入產(chǎn)出水平等調(diào)整區(qū)域工業(yè)用地出讓底價標準。要建立工業(yè)用地出讓底價標準的動態(tài)調(diào)整機制，保證其能夠不斷適應區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需求。

三、結(jié)語

在當前“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，做好區(qū)域工業(yè)用地出讓管理和相關(guān)配套政策研究，有利于更大限度地發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，進一步發(fā)揮區(qū)域的示范引領(lǐng)作用。工業(yè)用地出讓及管理是區(qū)域建設(shè)用地研究中的重要組成部分，并且涉及到的內(nèi)容較為復雜，當前對該方面的研究基礎(chǔ)仍然相對薄弱，這也必將是未來工業(yè)用地研究領(lǐng)域的重點之一。

（作者單位：江蘇蘇北土地房地產(chǎn)資產(chǎn)評估測繪咨詢有限公司）

參考文獻

[1] 楊其靜，卓品，楊繼東.工業(yè)用地出讓與引資質(zhì)量底線競爭——基于2007～2011年中國地級市面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗研究[J].管理世界 ，2014（11）：24-34.

[2] 張孝宇，陳華飛. 工業(yè)用地彈性出讓難在哪兒[J].中國土地，2016（10）：24-34.