涼山州大橋水庫(kù)灌區(qū)二期工程PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系思考

(四川省涼山州水務(wù)局，四川 西昌，615000)

大橋水庫(kù)位于四川省冕寧縣境內(nèi)安寧河上游，是一座以灌溉、工業(yè)及生活供水為主，結(jié)合發(fā)電，兼顧防洪、環(huán)境保護(hù)用水、水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游等綜合利用的大(Ⅱ)型水利工程。水庫(kù)于1999年建成投入運(yùn)行，總庫(kù)容6.58億m3，設(shè)計(jì)灌溉面積7.872萬hm2；一期工程設(shè)計(jì)灌溉面積4.212萬hm2，目前已基本建成并發(fā)揮效益；二期工程設(shè)計(jì)灌溉面積3.057萬hm2，工程靜態(tài)總投資26.3億元，工期54個(gè)月。本文通過對(duì)大橋灌區(qū)二期工程政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式中績(jī)效考核體系的建立分析，探索了績(jī)效考核體系納入政府可行性缺口補(bǔ)助的考核計(jì)算方案。

1 績(jī)效考核的依據(jù)

國(guó)務(wù)院以及國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部等部委關(guān)于PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的政策文件很多。國(guó)家發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》的通知(發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào))第十九條，對(duì)運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)做了規(guī)定：“PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)包含PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門，根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定，定期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)作為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方取得項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)?！?/p>

財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》(財(cái)金〔2016〕92號(hào))第17條規(guī)定：“合同應(yīng)當(dāng)約定項(xiàng)目具體產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效考核指標(biāo)，明確項(xiàng)目付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤”；第27條中要求：“各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，也可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提出評(píng)價(jià)意見”；第28條規(guī)定：“各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果合理安排財(cái)政預(yù)算資金。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定，向項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方及時(shí)足額安排相關(guān)支出。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定扣減相應(yīng)費(fèi)用或補(bǔ)貼支出?！?/p>

2 績(jī)效考核的意義

大橋水庫(kù)灌區(qū)二期工程由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部聯(lián)合發(fā)文將該項(xiàng)目列入全國(guó)72個(gè)PPP重點(diǎn)水利項(xiàng)目的首批12個(gè)示范項(xiàng)目之一，力爭(zhēng)建成有帶動(dòng)和引導(dǎo)效應(yīng)的國(guó)家級(jí)水利示范項(xiàng)目。在PPP項(xiàng)目的實(shí)施環(huán)節(jié)，合同應(yīng)當(dāng)約定項(xiàng)目具體產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效考核指標(biāo)，明確項(xiàng)目付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)作為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方取得項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)。

(1)合理的PPP模式投資建設(shè)及運(yùn)行維護(hù)將有利于平滑政府財(cái)政支出，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；

(2)有利于優(yōu)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配，降低全壽命周期成本，提高公共服務(wù)效率、公共產(chǎn)品供應(yīng)質(zhì)量；

(3)有利于進(jìn)一步拓展社會(huì)資本的市場(chǎng)發(fā)展空間，社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域推動(dòng)市場(chǎng)化改革；

(4)引進(jìn)水利行業(yè)擁有豐富運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)商，充分發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，有利于提高地方水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率；

(5)積極探索大橋水庫(kù)灌區(qū)二期工程績(jī)效考核，建立獨(dú)立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系，形成由政府監(jiān)管部門、投資者、社會(huì)公眾、專家、媒體等共同參與的監(jiān)督機(jī)制，才能保障項(xiàng)目順利運(yùn)行。

3 大橋水庫(kù)灌區(qū)二期工程項(xiàng)目PPP模式選擇

本項(xiàng)目為新建項(xiàng)目，擬采用“BOT(新建-運(yùn)營(yíng)-移交)”模式進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交。涼山州水務(wù)局對(duì)本PPP項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)，在通過涼山州財(cái)政局物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證評(píng)估后，進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施方案編制。涼山州人民代表大會(huì)審批同意政府對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)助的相應(yīng)費(fèi)用，并在編制中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。涼山州水務(wù)局通過公開招標(biāo)的方式采購(gòu)社會(huì)資本方(投建一體)，約定投資、融資、建設(shè)運(yùn)營(yíng)及維護(hù)等各方面的權(quán)利和義務(wù)。待政府出資代表與中標(biāo)社會(huì)資本方共同成立項(xiàng)目公司(SPV)后，涼山州水務(wù)局同項(xiàng)目公司簽署PPP合同。項(xiàng)目公司承接PPP合同的全部權(quán)利和義務(wù)，負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和移交等工作。項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司股東分工協(xié)作。社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的籌融資，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等工作。項(xiàng)目公司所得收入優(yōu)先用于支付社會(huì)資本投資及合理收益。項(xiàng)目合作周期屆滿后，項(xiàng)目公司進(jìn)行清算，將項(xiàng)目公司所有資產(chǎn)和權(quán)益在無擔(dān)保、無抵押、無質(zhì)押等無負(fù)債的條件下無償移交給政府。

4 PPP模式在大橋水庫(kù)灌區(qū)二期工程項(xiàng)目中存在的問題

本項(xiàng)目為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的水利建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)收入主要為農(nóng)業(yè)灌溉供水、城鎮(zhèn)生活和工業(yè)供水、發(fā)電收入，正常運(yùn)行年份項(xiàng)目年供水及發(fā)電收入約為7034萬元。工程年運(yùn)行費(fèi)主要包括材料費(fèi)、燃料及動(dòng)力費(fèi)、大修費(fèi)、職工工資及福利費(fèi)、工程管理費(fèi)、水資源費(fèi)、其它費(fèi)用及固定資產(chǎn)保險(xiǎn)費(fèi)等，正常運(yùn)行年份運(yùn)行費(fèi)約4373萬元。計(jì)入社會(huì)資本金償還及合理利潤(rùn)支出、融資資本金還本付息，項(xiàng)目公司僅靠經(jīng)營(yíng)收益無法回收成本和回報(bào)，本項(xiàng)目存在可行性缺口。缺口部分需政府給予財(cái)政補(bǔ)貼，其實(shí)質(zhì)為政府購(gòu)買服務(wù)的對(duì)價(jià)，為增強(qiáng)政府對(duì)支付的監(jiān)管，同時(shí)激勵(lì)社會(huì)資本提升公共服務(wù)質(zhì)量，為政府部門提供可持續(xù)的公共設(shè)施及服務(wù)，以滿足政府對(duì)社會(huì)公眾的服務(wù)需求，政府應(yīng)制定相應(yīng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核指標(biāo)，因此本項(xiàng)目績(jī)效考核體系對(duì)項(xiàng)目的順利建設(shè)以及后期正常運(yùn)行起著至關(guān)重要的作用。

5 績(jī)效考核體系設(shè)計(jì)

(1)績(jī)效考核小組成員可由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)以及財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)、環(huán)保、安監(jiān)等相關(guān)部門人員組成，人數(shù)應(yīng)為單數(shù)，為防止項(xiàng)目公司尋租，每年應(yīng)對(duì)小組成員進(jìn)行調(diào)整。

(2)良好的績(jī)效考核體系設(shè)計(jì)應(yīng)確保本項(xiàng)目能夠按照設(shè)計(jì)要求的標(biāo)準(zhǔn)完成建設(shè)，并通過良好的運(yùn)營(yíng)維護(hù)滿足工程具體功能需求。項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理負(fù)責(zé)，實(shí)施機(jī)構(gòu)按照工程竣工驗(yàn)收與日常檢查整改結(jié)果相結(jié)合的原則，除對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行竣工驗(yàn)收外，還對(duì)項(xiàng)目履約表現(xiàn)、工期管理、工程質(zhì)量管理、成本管理、安全、文明施工和環(huán)保等情況進(jìn)行考核；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目范圍內(nèi)發(fā)電站、水利設(shè)施運(yùn)營(yíng)等管理，設(shè)施設(shè)備修理維護(hù)，環(huán)衛(wèi)保潔、綠化養(yǎng)護(hù)，應(yīng)確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)質(zhì)量；項(xiàng)目資產(chǎn)移交時(shí)必須滿足績(jī)效考核指標(biāo)要求，若不滿足移交條件，項(xiàng)目公司應(yīng)更新、改造或重置設(shè)施設(shè)備以達(dá)到移交要求?？?jī)效考核指標(biāo)用于政府可行性缺口補(bǔ)助計(jì)算。

建設(shè)期績(jī)效考核系數(shù)計(jì)算如下：

F=∑Fi/(n+1)

式中：F——建設(shè)期績(jī)效考核得分；

Fi——年度常規(guī)考核和竣工驗(yàn)收考核得分；

n——建設(shè)期。

依據(jù)建設(shè)期績(jī)效考核得分確定建設(shè)期可行性缺口補(bǔ)助績(jī)效調(diào)整系數(shù)λ0。

依據(jù)運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核得分確定運(yùn)營(yíng)期可用性服務(wù)費(fèi)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)績(jī)效調(diào)整系數(shù)λ1i、運(yùn)營(yíng)期使用者付費(fèi)績(jī)效調(diào)整系數(shù)λ2i，運(yùn)營(yíng)期年度可行

圖1 涼山州大橋水庫(kù)灌區(qū)二期工程PPP項(xiàng)目績(jī)效考核流程

性缺口補(bǔ)助(績(jī)效調(diào)整)計(jì)算如下：

Bi=Wi×α×λ0+(Wi×(1-α)+Yi)×λ1i-Si×λ2i

式中：Bi——年度可行性缺口補(bǔ)助(績(jī)效調(diào)整)；

Wi——年度可用性服務(wù)費(fèi)；

α——可用性服務(wù)費(fèi)納入建設(shè)期績(jī)效考核比例；

Yi——年度運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)；

Si——年度使用者付費(fèi)；

λ0——建設(shè)期可行性缺口補(bǔ)助績(jī)效調(diào)整系數(shù)；

λ1i——年度運(yùn)營(yíng)期可用性服務(wù)費(fèi)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)績(jī)效調(diào)整系數(shù)；

λ2i——年度使用者付費(fèi)績(jī)效調(diào)整系數(shù)。

6 大橋水庫(kù)灌區(qū)二期工程PPP模式建設(shè)的建議

(1)本項(xiàng)目擬通過公開招標(biāo)的方式選擇同時(shí)具備相應(yīng)施工總承包資質(zhì)、能力及經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本方，則社會(huì)資本方除按公司章程的約定獲得作為股東的分紅外，還可以通過與項(xiàng)目公司簽署施工總承包合同獲得相應(yīng)的施工利潤(rùn)。因此，社會(huì)資本金合理利潤(rùn)率應(yīng)進(jìn)一步綜合考慮政府財(cái)政承受能力及對(duì)社會(huì)資本方的吸引力，運(yùn)用招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制適度降低政府可行性缺口補(bǔ)助及使用者付費(fèi)；

(2)為加強(qiáng)建設(shè)期質(zhì)量、安全、進(jìn)度及投資控制，可用性服務(wù)費(fèi)納入建設(shè)期績(jī)效考核比例及績(jī)效調(diào)整系數(shù)，工程建設(shè)及運(yùn)營(yíng)考核指標(biāo)應(yīng)在廣泛調(diào)研同類工程后進(jìn)一步測(cè)算；

(3)目前，國(guó)家對(duì)地方政府及平臺(tái)公司債務(wù)正在清理規(guī)范，相關(guān)政策發(fā)生變化的可能性較大，如有變化，可能導(dǎo)致本次融資的一系列合同無法完全履行。針對(duì)該類法律政策等發(fā)生重大變化導(dǎo)致項(xiàng)目無法按約定繼續(xù)實(shí)施或收益無法保證的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在PPP合同中制定合理的補(bǔ)償與退出機(jī)制，通過合同約定來有效化解該類政策變化引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。