公安消防部隊滅火救援行為的性質(zhì)認定

高志勇

摘要：本文通過對消防救援行為的性質(zhì)認定的解析，認定其為行政法律行為，并對其可訴性和現(xiàn)在存在的問題進行了討論并提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：滅火救援行為;行政行為;行政訴訟

一、滅火救援行為性質(zhì)認定的不同觀點

（一）社會公益行為說

這種觀點認為，消防滅火救援是一種社會公益救助行為，不管是民辦的消防和公安消防都是承擔了消防義務(wù)，且是面向社會的非盈利性組織，是公益事業(yè)的一種。而滅火救援行為不是行政管理職權(quán)行為，不存在政策性和強制性。

滅火救援行為不能定義為社會公益性救助，滅火救援行為若認定為社會公益救助，就將滅火救援行動等同于無償?shù)木杩罹栉锏刃袨椋{入了道德性的范疇，失去了法律約束力，而在《消防法》中對滅火救援行為有著明確的規(guī)定，且無論是“消防機構(gòu)”或是“公安消防隊”其實施的行為都是由法律所賦予的職責，而公安消防機構(gòu)和其他消防主體如果不履行或延遲履行消防滅火救援職責，都需要承擔相應(yīng)的法律責任。因此將滅火救援行為定義為社會公益行為是不正確的。

（二）軍事行動說

消防救援活動是武裝部隊所執(zhí)行的軍事任務(wù)，軍事行為是武裝力量執(zhí)行軍事任務(wù)的行為，因此是多樣化軍事任務(wù)的一種。消防救援行為屬于國家救助行為而非行政行為。

筆者認為公安消防部隊參加滅火救援不是能夠簡單歸結(jié)為軍事行為，在軍事術(shù)語中“軍事行動”，是指“武裝力量為實現(xiàn)某種政治、經(jīng)濟或軍事意圖而采取的舉動” 軍事行具有兩個構(gòu)成要素，分別是，實施行動的主體以及救援行動的實施對象。從主體上來看，公安消防部隊雖然是國家武裝力量的一部分，但是其同樣屬于公安消防機構(gòu)的一部分，在執(zhí)行軍事任務(wù)時實施的是軍內(nèi)的管理職能，而在執(zhí)行滅火救援任務(wù)時，執(zhí)行的是法律所賦予消防機構(gòu)的職能。雖然公安消防部隊執(zhí)行滅火救援時是以武裝力量的身份進行的，但是其意圖并非是實現(xiàn)“政治、經(jīng)濟、軍事意圖”而是以保障公私生命財產(chǎn)安全進行搶險救援活動。

（三）行政事實行為說

公安消防部隊的滅火救援行為是一種帶有救助性的行政事實行為，該觀點中認為消防部隊的滅火救援行為從主體和對象來看，都未曾以產(chǎn)生、變更、消滅一定的行政法律關(guān)系為目的進行。也未必然在法律上確定權(quán)利和義務(wù)，對當事人也沒有產(chǎn)生法律約束力，將其認定為一種帶有救助性質(zhì)的行政事實行為。

這種說法具有一定的局法律性，公安消防的滅火救援行為所產(chǎn)生的后果就具有法律意義的行為首先從主體和行為來看，實施火災撲滅行為的主體是公安消防部隊，但是在滅火救援行動中公安消防機構(gòu)并非獨立于滅火救援行為之外，而是根據(jù)法律規(guī)定承擔著相應(yīng)的組織和救援指揮工作，因此進行執(zhí)行滅火救援行動的主體應(yīng)當被認定為是行政主體，而滅火救援在法律中有著明確的規(guī)定，對于消防滅火行為產(chǎn)生的后果應(yīng)當是具有一定法律效果的行為。

二、滅火救援行為可訴的司法實踐.

滅火救援行為是否可訴，在理論中存在著爭議外，在現(xiàn)實司法實踐中一直存在著兩種觀點。2016年海淀區(qū)一起交通事故引起的火災救援案件中，原告徐某要求依法認定海淀區(qū)消防部隊在接警后，出警不及時未能夠及時履行搶險救援職責，而導致受害人徐小某在交通事故中起火后未能夠及時送醫(yī)致其死亡的后果違法。該案一審法院根據(jù)案件事實認定消防隊不存在違反相關(guān)法律規(guī)的行為，依法履行了滅火救援職責，因此對徐某的觀點不予支持。徐某對此判決不服，上訴至二審法院，而二審法院否定了滅火救援行為是行政行為，不屬于履行行政職責的行為。

理論研究相對欠缺而司法實踐的中又存在分歧，因此需要從行政訴訟學理的角度對消防救援行為是否可訴給予其明確的界定，才能夠真正的對滅火救援行為中出現(xiàn)的問題進行監(jiān)督和救濟，保障人民群眾的合法權(quán)益。

三、滅火救援行為可訴性的理論探討

學術(shù)界中對于判斷行政行為是否可訴有著以下一種方法，稱之為“兩步法”即：第一步，考察該行為是否在受案范圍排除情形之列，即是否符合新《行政訴訟法》第十三條關(guān)于國家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、行政終局行為以及二〇〇〇年司法解釋第一至五條的規(guī)定。如果符合既認定為該行政行為不在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)，若不符合則進行第二步的判斷。第二步，對是否符合新《行政訴訟法》第十二條的相關(guān)內(nèi)容進行考察。據(jù)此首先判斷該行為是否在《行政訴訟法》第十二條第一款（1-11項）所列舉的行為之列，再對其是否屬于十二條第二款所規(guī)定的“法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行案件”之列，若不屬于該項，就進行最后一項進行判斷既，是否符合《行政訴訟法》中規(guī)定的第十二條第一款第十二項 “認為行政機關(guān)侵犯其他人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”。

弄清了“兩步法”的含義之后，用“兩步法”的方式來對消防部隊滅火救援行為進行分析：可以發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行的法律及相關(guān)司法解釋中，對行政訴訟受案范圍內(nèi)并未直接對消防救援行為的可訴性做出否定，因此其不在行政訴訟法及其司法解釋的排除事由之內(nèi);在《行政訴訟法》第十二條第一款列舉的十一條可訴訟行為之中也未對消防救援行為的可訴性進行明確規(guī)定;在其他法律法規(guī)中也沒有出現(xiàn)對于消防救援行為的可訴性問題的陳述，不符合第十二條第二款，除前款規(guī)定外“人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”的例外規(guī)定，所以也不能夠通過明確的法律法規(guī)對消防救援行為的可訴性下定論。因此就只能夠通過，公安消防在進行滅火救援時的救援行為，是否對當事人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益造成了影響，來對其可訴性進行認定。

四、滅火救援行為事實認定的局限性

但是在現(xiàn)實司法實踐過程，滅火救援行為訴訟具有一定的局限性和難度，在消防救援行動開展過程中存在著通訊不暢，消防救援通道被堵，救援設(shè)備陳舊，救援方案設(shè)計失誤，消防部隊的建設(shè)與高速發(fā)展的社會經(jīng)濟水平不相適等等原因。而這些客觀因素往往取證困難。

火災事故現(xiàn)場情況相對復雜，法庭對于控辯雙方舉證如何進行采信，都是進行相關(guān)訴訟的難題。而根據(jù)《消防法》第五條規(guī)定：“任何單位、個人都有維護消防安全、保護消防設(shè)施、預防火災、報告火警的義務(wù)。任何單位、成年公民都有參加有組織的滅火工作的義務(wù)?！痹谙罍缁鹦袨橹泄蚕啦筷犞獾呢熑沃黧w，其責任也不夠明確。

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