縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制問(wèn)題探討

李晴 周昌剛 黎誠(chéng)

摘 要：國(guó)土空間規(guī)劃是完善國(guó)土空間治理體系的基礎(chǔ)。新時(shí)期，國(guó)土空間規(guī)劃取得了一定的進(jìn)步，但是仍然存在一些問(wèn)題。文章主要分析了縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制中的問(wèn)題，提出了相關(guān)對(duì)策，以供參考。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間；規(guī)劃；編制

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)規(guī)劃工作取得重大進(jìn)展，國(guó)土空間規(guī)劃取得積極成效，但規(guī)劃編制工作仍存在一些問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型必然對(duì)空間優(yōu)化提出相應(yīng)需求。高質(zhì)量發(fā)展落實(shí)到國(guó)土空間上，要通過(guò)高質(zhì)量規(guī)劃實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間高質(zhì)量開(kāi)發(fā)利用，保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

1 縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制問(wèn)題分析

首先，區(qū)域多規(guī)劃沖突問(wèn)題。國(guó)土空間規(guī)劃編制涉及的規(guī)劃種類(lèi)較多，而且各規(guī)劃之間矛盾較為明顯。在實(shí)際規(guī)劃編制中，要結(jié)合國(guó)土空間利用現(xiàn)狀，構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用模型，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)影響城市發(fā)展主要問(wèn)題，并不斷優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃。其次，產(chǎn)業(yè)集群培育對(duì)國(guó)土空間的需求問(wèn)題。目前，部分縣級(jí)城市發(fā)展中，由于受到歷史因素、土地規(guī)模因素的限制，存在產(chǎn)業(yè)空間布局不合理的問(wèn)題，而且土地集約利用率不高，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。因此，在規(guī)劃編制中，應(yīng)該全面考慮城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展類(lèi)型及空間布局，并且結(jié)合城市建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃，通過(guò)合理調(diào)整空間規(guī)劃以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群或產(chǎn)業(yè)鏈條的發(fā)展。最后，綜合發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題。發(fā)展定位不準(zhǔn)確是很多城市發(fā)展面臨的問(wèn)題，尤其是一些老舊縣城，存在公共設(shè)施建設(shè)落后，空間布局不協(xié)調(diào)等矛盾，要綜合分析縣區(qū)域范圍及產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

2 縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制對(duì)策分析

2.1堅(jiān)持統(tǒng)一協(xié)調(diào)的基本理念

國(guó)土空間規(guī)劃要堅(jiān)持統(tǒng)一協(xié)調(diào)的基本理念，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃與合理布局的基本原則，從城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)環(huán)境、生態(tài)效益等多層面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的高度，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧，綜合權(quán)衡及各方面協(xié)調(diào)發(fā)展。不僅要對(duì)城市國(guó)土空間的總規(guī)劃布局作出綜合性的考慮，同時(shí)要對(duì)城市內(nèi)部空間進(jìn)行合理化的布局。在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，從具體城市現(xiàn)狀入手制定科學(xué)合理的管理制度，逐漸建立國(guó)土空間規(guī)劃編制管理分級(jí)審批機(jī)制，使規(guī)劃編制更為科學(xué)、更加合理。此外，針對(duì)某些與國(guó)土空間規(guī)劃管理相關(guān)的重要問(wèn)題，則需要開(kāi)展綜合性的調(diào)查與研究，在經(jīng)過(guò)深入地調(diào)查與考證的基本前提下，研發(fā)制定最為合理的管理方案，盡可能地將有可能導(dǎo)致的損失控制在最小的范圍。在此期間，一定要堅(jiān)持根據(jù)當(dāng)前城市土地建設(shè)的實(shí)際狀況，探索出一套與自身城市發(fā)展相適應(yīng)的國(guó)土空間規(guī)劃編制模式。在國(guó)土空間規(guī)劃工作中，要樹(shù)立資源節(jié)約的基本準(zhǔn)則，這樣才能夠形成科學(xué)合理的國(guó)土空間規(guī)劃管理格局，從而使得城市各方面的功能得到行之有效地發(fā)揮與呈現(xiàn)，與此同時(shí)，認(rèn)真處理國(guó)土空間規(guī)劃中有可能會(huì)出現(xiàn)的一些問(wèn)題，這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)城市的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

2.2加快構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系

首先，以“三大體系”為重點(diǎn)完善空間規(guī)劃體系。國(guó)土空間規(guī)劃編制工作要完善規(guī)劃法規(guī)體系、規(guī)劃行政體系和規(guī)劃運(yùn)作體系等三大體系，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的“縱向銜接、橫向協(xié)調(diào)”。其次，以“三區(qū)三線(xiàn)”為重點(diǎn)豐富空間規(guī)劃的內(nèi)容。三區(qū)三線(xiàn)指的是城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，這是空間規(guī)劃的主要工作，也是實(shí)現(xiàn)空間管制的基礎(chǔ)。在國(guó)土空間規(guī)劃中，健全以“三區(qū)”空間管控為一級(jí)、以“三區(qū)三線(xiàn)”六類(lèi)分區(qū)管控為二級(jí)、以土地用途管控為三級(jí)的管控體系。并且將“三區(qū)三線(xiàn)”和城市總規(guī)劃的空間用途管制銜接起來(lái)，形成空間管制合力。最后，構(gòu)建市縣三級(jí)管控體系。建立健全以“三區(qū)”空間管控為一級(jí)、以“三區(qū)三線(xiàn)”六類(lèi)分區(qū)管控為二級(jí)、以土地用途管控為三級(jí)的管控體系。一級(jí)管控以開(kāi)發(fā)強(qiáng)度上限為核心，明確城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間管控要求，提出基礎(chǔ)設(shè)施廊道和生態(tài)廊道管控要求。二級(jí)管控以負(fù)面清單為重點(diǎn)，明確“三區(qū)三線(xiàn)”空間準(zhǔn)入條件、要求、程度。三級(jí)管控體系以具體宗地為基礎(chǔ)，重點(diǎn)強(qiáng)化農(nóng)用地、生態(tài)用地的用途管制，嚴(yán)防農(nóng)用地和生態(tài)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

2.3完善國(guó)土空間規(guī)劃編制指標(biāo)體系

指標(biāo)體系是國(guó)土空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)依據(jù)，因此要不斷完善指標(biāo)體系。需要注意的是，國(guó)土空間規(guī)劃編制的指標(biāo)體系必須結(jié)合區(qū)域的實(shí)際情況，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)原則，進(jìn)而提高國(guó)土空間規(guī)劃編制的水平。此外，在新形勢(shì)下國(guó)土空間規(guī)劃編制的指標(biāo)體系還應(yīng)該綜合考慮各項(xiàng)因素，綜合做好生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧、區(qū)域協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展等指標(biāo)設(shè)置。例如：堅(jiān)持綠色發(fā)展，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、山水林田湖草系統(tǒng)治理、新增水土流失治理面積等指標(biāo)；實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，統(tǒng)籌安排人均農(nóng)民收入增量、投資規(guī)模增量、基礎(chǔ)設(shè)施增量、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)增加值、農(nóng)村人居環(huán)境整治等指標(biāo)。

2.4注重鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃的編制

首先，融合“多規(guī)合一”，細(xì)化建設(shè)用地分類(lèi)。土地利用總體規(guī)劃作為詳細(xì)型和實(shí)施型規(guī)劃，要充分征集發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、旅游、林業(yè)、水利、環(huán)保、交通、扶貧等部門(mén)的規(guī)劃，使其落到實(shí)處，滿(mǎn)足居住用地（宅基地）、產(chǎn)業(yè)用地、公共服務(wù)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地等用地需求。將農(nóng)村建設(shè)用地細(xì)化為村居住用地、村產(chǎn)業(yè)用地、村公共服務(wù)用地、村混合用地和村基礎(chǔ)設(shè)施用地。其次，利用資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合。充分利用區(qū)域的資源稟賦和優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持推進(jìn)落實(shí)以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、土地綜合整治、休閑農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代特色效益農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展等項(xiàng)目為抓手，以空間規(guī)劃為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。最后，加大公眾參與度，形成村規(guī)民約。村土地利用總體規(guī)劃最終有村民參與實(shí)施，要充分征詢(xún)村民意愿，發(fā)揮村民積極性，規(guī)劃方案經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)的通過(guò)后方可實(shí)施。村土地利用規(guī)劃一旦公布實(shí)施，需形成村規(guī)民約，嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行用地安排，節(jié)約集約用地，控制建設(shè)占用耕地規(guī)模、科學(xué)合理地分配建設(shè)用地。

2.5統(tǒng)籌土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展

首先，土地規(guī)劃要和城鄉(xiāng)建設(shè)用地相結(jié)合。在城市建設(shè)中，舊城改造主要是對(duì)存量用地進(jìn)行二次利用，而城區(qū)擴(kuò)建則要開(kāi)發(fā)建設(shè)用地。其中，后者是土地規(guī)劃的重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)途徑是控制新增用地的審批量?；谕恋匾?guī)劃、土地利用條件下，對(duì)新增建設(shè)用地進(jìn)行計(jì)劃管理，避免城鎮(zhèn)無(wú)序擴(kuò)張。以往城市規(guī)劃忽視了空間布局，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目分散化，產(chǎn)業(yè)用地不足，公共設(shè)施落后。而在綜合規(guī)劃理念下，以結(jié)構(gòu)和布局為核心，城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)建設(shè)不能混為一談，最終實(shí)現(xiàn)向城鎮(zhèn)集中居住、向園區(qū)集中產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)。其次，土地規(guī)劃要和城鄉(xiāng)規(guī)劃布局相結(jié)合。土地規(guī)劃的開(kāi)展，推動(dòng)了新城擴(kuò)建、舊城改造等工作，影響城市的規(guī)劃和面貌。但是，由于土地儲(chǔ)備量小，土地資源分散，難以滿(mǎn)足城市的整體布局和建設(shè)要求，甚至阻礙規(guī)劃、建設(shè)工作的開(kāi)展。對(duì)此，應(yīng)該加大房地產(chǎn)市場(chǎng)的管控力度，正確認(rèn)識(shí)土地規(guī)劃的性質(zhì)、作用，編制近期規(guī)劃和中長(zhǎng)期規(guī)劃；將規(guī)劃中已經(jīng)確定的建設(shè)用地為核心，劃分功能片區(qū)，合理配置土地，編制用地建設(shè)進(jìn)度；針對(duì)特定功能區(qū)、交通沿線(xiàn)土地，應(yīng)該制定科學(xué)的經(jīng)營(yíng)策略。

2.6完善國(guó)土空間規(guī)劃信息平臺(tái)

要對(duì)現(xiàn)階段的土地分類(lèi)體系進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，并且還要以現(xiàn)代信息化技術(shù)為基礎(chǔ)構(gòu)建信息平臺(tái)，以自然資源、測(cè)繪地理等各類(lèi)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，聚合集成政府和社會(huì)將測(cè)繪地理、自然資源等數(shù)據(jù)信息進(jìn)行收集和整理，構(gòu)建現(xiàn)代化的數(shù)據(jù)庫(kù)，這樣能夠給國(guó)土空間規(guī)劃的編制提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持，進(jìn)而增強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃編制的效率和水平。在新時(shí)期，要不斷增強(qiáng)大數(shù)據(jù)在國(guó)土空間規(guī)劃編制工作中的應(yīng)用，建立大數(shù)據(jù)與國(guó)土規(guī)劃相耦合的分析、規(guī)劃預(yù)測(cè)等模型，通過(guò)數(shù)據(jù)技術(shù)不斷優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃方案，保證國(guó)土空間規(guī)劃編制的科學(xué)性。

3 結(jié)束語(yǔ)

簡(jiǎn)而言之，國(guó)土空間規(guī)劃編制是非常復(fù)雜的一項(xiàng)工作，不但要兼顧到城市的發(fā)展、人文建設(shè)等，同時(shí)也要致力于城市環(huán)境的管理。堅(jiān)決不能簡(jiǎn)單的為了一時(shí)的城市發(fā)展與建設(shè)，以影響城市生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。國(guó)土空間規(guī)劃編制要明確科學(xué)合理的發(fā)展目標(biāo)，制定科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)一定要嚴(yán)格遵循國(guó)土空間規(guī)劃要求來(lái)認(rèn)真執(zhí)行，唯有如此，才能夠推動(dòng)現(xiàn)代化城市得到健康穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：

李晴（1984-），女，河南南陽(yáng)人，工程師，工學(xué)碩士，研究方向：國(guó)土規(guī)劃與評(píng)估。