社會中介組織發(fā)展中存在的問題與對策研究

仇蘇陽

社會中介組織是從事專業(yè)性服務(wù)活動的社會機(jī)構(gòu)，具有社會性、專業(yè)性、服務(wù)性的特點，隨著市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，我國社會中介組織在運(yùn)行中出現(xiàn)了立法滯后、監(jiān)管松散，運(yùn)行不暢、水平不一，官化嚴(yán)重、滋生腐敗等現(xiàn)象，因此，為使社會中介組織健康發(fā)展，需要加快出臺《中介組織法》及相關(guān)單行法律法規(guī)的立法進(jìn)程，豐富監(jiān)管方式，轉(zhuǎn)變管理模式，理順管理機(jī)制，加大對中介從業(yè)人員的培訓(xùn)，同時，扎實推進(jìn)社會中介組織的“去官化”，真正實現(xiàn)與政府脫鉤。

1 社會中介組織的界定及主要特點

社會中介組織是指按照一定的法律、法規(guī)或受政府委托成立，實施社會性、技術(shù)性、執(zhí)行性、服務(wù)性行為的法人組織，是介于政府、企業(yè)、社會團(tuán)體及個人之間，發(fā)揮服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、公證、監(jiān)督等專業(yè)性服務(wù)活動的社會機(jī)構(gòu)，在西方國家通常被稱為非營利組織或第三部門。諸如部分行業(yè)協(xié)會、學(xué)術(shù)組織、基金會，律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、拍賣行、人才交流中心等提供專業(yè)技術(shù)咨詢與服務(wù)的機(jī)構(gòu)，具備部分監(jiān)督功能的協(xié)會及中心等。

社會中介組織的范圍十分廣泛，在不同的個體之間承擔(dān)著不同方面的專業(yè)性服務(wù)活動，雖然它們發(fā)揮的社會功能各不相同，但其共性也是十分突出的，即社會性、專業(yè)性及服務(wù)性。首先，從運(yùn)行對象來講，社會中介組織主要在市場中運(yùn)行，它既是市場運(yùn)行中的一份子，又為市場運(yùn)行提供專業(yè)技術(shù)咨詢或?qū)δ骋环矫孢M(jìn)行監(jiān)管，廣泛服務(wù)于市場中的各個領(lǐng)域，其對象不是局限于某一個特定的人群而是針對整個社會，因此具有顯著的社會性。其次，從運(yùn)行手段來講，社會中介組織近些年突飛猛進(jìn)的發(fā)展離不開它的專業(yè)性特點，法律、會計、審計、稅務(wù)、資產(chǎn)評估、公證仲裁、檢驗檢測等都對從業(yè)人員及其團(tuán)隊的業(yè)務(wù)性有很高的要求，中介服務(wù)輸出的是知識和技能，是搭建生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者的橋梁，只有專業(yè)性的團(tuán)體才具備成為社會中介組織的可能，為服務(wù)對象提供需要的專業(yè)幫助。再次，從運(yùn)行方式來講，社會中介組織是非官方的服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要功能就是根據(jù)自身的專業(yè)優(yōu)勢提供相應(yīng)的服務(wù)。部分社會中介組織具備一定的監(jiān)管功能，具有很強(qiáng)的公益性、非營利性，但這些協(xié)會、中心等并非政府職能部門，是政府部門在社會管理方面的有效補(bǔ)充，是對市場中的部分弱勢群體進(jìn)行保護(hù)，仍體現(xiàn)出很強(qiáng)的服務(wù)性。

2 社會中介組織運(yùn)行過程中存在的問題及原因分析

隨著市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，市場運(yùn)行日益活躍，市場參與者對一些專業(yè)服務(wù)的需求量越來越大，促使社會中介組織數(shù)量急劇增多，在整個中介行業(yè)迅速發(fā)展的同時，中介組織良莠不齊，出現(xiàn)了許多問題，總結(jié)如下：

2.1 立法滯后，監(jiān)管松散

中介機(jī)構(gòu)常用的法律法規(guī)涵蓋人才類、會計類、房地產(chǎn)類、法律服務(wù)類等多方面，其中大都以暫行辦法和有關(guān)問題的通知批復(fù)為主，多以近行政策為導(dǎo)向，變化大不穩(wěn)定，流通可知范圍有限，內(nèi)容籠統(tǒng)缺乏操作性，在規(guī)范社會中介組織方面較為欠缺，難以保障中介市場的良好運(yùn)行。我國需要加快出臺《中介組織法》的進(jìn)程，從總體上明確中介市場參與者的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范社會中介組織的成立和運(yùn)行。

市場中的社會中介組織規(guī)模小、數(shù)量多、從事中介服務(wù)的人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，水平參差，規(guī)范程度有限。在成立階段，由于社會中介組織以提供業(yè)務(wù)技能為服務(wù)手段，很難有統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，在缺乏評估手段的現(xiàn)狀下，成立社會中介組織的門檻較低，對資金、人員、場所沒有較高的要求，致使許多水平較低、難以真正達(dá)到提供專業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的社會中介組織混入市場。甚至，許多中介組織沒有進(jìn)行規(guī)范的登記就開始經(jīng)營活動，相關(guān)部門互相扯皮，管理缺位。在運(yùn)行階段，服務(wù)對象對社會中介組織提供的業(yè)務(wù)知識和專業(yè)技能本就處于欠缺狀態(tài)，在沒有統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)評估標(biāo)準(zhǔn)下，僅僅靠服務(wù)對象難以對社會中介組織提供的“產(chǎn)品”進(jìn)行評價，其相互關(guān)系是不對等的，從而導(dǎo)致社會中介組織在中介市場中占有絕對的優(yōu)勢，出現(xiàn)“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時高時低、辦理時限可長可短、業(yè)務(wù)質(zhì)量忽好忽壞”的亂象。工商、稅務(wù)、行辦、司法、中小企業(yè)辦等管理部門各自為政，沒有形成合力，在監(jiān)管方面松散隨意，難以重拳治理亂象。

2.2 運(yùn)行不暢，水平不一

社會中介組織作為市場中的一份子，整個行業(yè)的健康發(fā)展離不開良好的運(yùn)行機(jī)制。從個體方面來看，我國的社會中介組織采用合伙制，受限于資金、人員等原因，未形成較大規(guī)模，規(guī)范化程度比較低，不少組織內(nèi)部沒有成型的規(guī)章制度、合理的人員結(jié)構(gòu)、科學(xué)的管理模式，僅僅依靠部分人員的專業(yè)技能支撐，難以像其他生產(chǎn)經(jīng)營組織一樣形成穩(wěn)固的組織模式。從行業(yè)方面來看，社會中介組織還未具備行業(yè)優(yōu)勢及行業(yè)競爭力，在我國，不同中介組織涉足領(lǐng)域不同，既沒有統(tǒng)一的監(jiān)管部門，也尚未出臺中介組織法，它們之間少有聯(lián)絡(luò)。同類社會中介組織雖活躍于同一個領(lǐng)域，其組成人員具有相同的知識背景，業(yè)務(wù)范圍也存在交叉，運(yùn)行過程中聯(lián)絡(luò)較多，但仍各自為戰(zhàn)，尚未形成規(guī)模發(fā)展，行業(yè)協(xié)會的作用并不突出。

社會中介組織以提供專業(yè)服務(wù)為特點，但部分中介服務(wù)從業(yè)人員水平有限，素質(zhì)不高，存在業(yè)余兼職、從業(yè)年齡偏高、業(yè)務(wù)能力較低等現(xiàn)象，“吃老本”和“半路出家”現(xiàn)象明顯，有些從業(yè)人員不主動更新自己的知識儲備，面對新問題、新挑戰(zhàn)仍以老辦法應(yīng)對，難以提高服務(wù)質(zhì)量；有些從業(yè)人員沒有受過專業(yè)培訓(xùn)，離市場需要的標(biāo)準(zhǔn)還很遠(yuǎn)。加之，中介組織從業(yè)人員通常不會長期在一處工作，流動性較大，很多組織認(rèn)為對其工作人員的培訓(xùn)必要性不高。

2.3 官化嚴(yán)重，滋生腐敗

部分行業(yè)協(xié)會中存在公職人員兼職任職的現(xiàn)象，有在職人員，也有退休干部，他們利用自身在機(jī)關(guān)工作的有利條件和豐富的人脈資源，為這些中介組織提供便利，擾亂市場秩序，造成了不公平競爭或壟斷，甚至滋生腐敗。國務(wù)院明確規(guī)定黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不得兼任社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，2013年11月中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)的真正脫鉤，社會中介組織“去官化”的路還很長。

3 依法規(guī)范社會中介組織的對策與措施

3.1 加快立法進(jìn)程，豐富監(jiān)管方式

出臺《中介組織法》，規(guī)范社會中介組織的行為，位于中介行業(yè)規(guī)范體系的中心位置，根據(jù)需要制定不同類別的單行法律法規(guī)，作為細(xì)化和補(bǔ)充。分析研究近年來社會中介組織的行業(yè)特點、運(yùn)行方式、活動內(nèi)容、發(fā)展趨勢，結(jié)合部分現(xiàn)行中介組織方面的立法經(jīng)驗，借鑒其他國家關(guān)于中介的立法先進(jìn)經(jīng)驗，制定適合我國的《中介組織法》及其他單行法律法規(guī)，明確社會中介組織的宗旨地位、設(shè)立條件、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)營范圍、權(quán)利義務(wù)等，做到“有法可依、有章可循”。

中介組織的主管部門要積極探索規(guī)范中介行業(yè)管理的措施，將不該管的及時放手，該管的真正管出效果，在簡政放權(quán)的大勢下，明確部門職能，列出權(quán)力清單，推動管理模式的轉(zhuǎn)變。江蘇省工商局曾制定《江蘇省家政服務(wù)合同（中介制）》合同示范文本，并向社會公開征求意見，合同中對家政服務(wù)機(jī)構(gòu)、家政服務(wù)員、消費(fèi)者的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，這種做法就是對社會中介組織積極管理的有效實踐。完善社會中介組織的登記制度，簡化登記流程，提高登記效率，為有資質(zhì)的中介組織順利進(jìn)入市場提供有力支持，同時，堅決查處違法運(yùn)行的中介組織，實現(xiàn)政府的服務(wù)和監(jiān)管職能。

3.2 理順管理機(jī)制，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)

實現(xiàn)社會中介組織的信息公開，搭建網(wǎng)絡(luò)平臺，上傳中介組織及其從業(yè)人員的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)時限等必要信息，為服務(wù)對象更深入的了解中介組織的情況提供有效途徑，提高中介活動中各方地位的平等性。建立健全中介組織信用制度和執(zhí)業(yè)評估機(jī)制，對從業(yè)人員的技能水平、業(yè)務(wù)情況、信用等級進(jìn)行科學(xué)的評估，為服務(wù)對象選擇提供依據(jù)。在評級過程中不合格的從業(yè)人員要采取限制業(yè)務(wù)、禁止業(yè)務(wù)等相應(yīng)措施，對評級不合格的中介組織限制營業(yè)、勒令整改，采用對社會公開的手段，將有污點、有缺失的不合格單位公之于眾，為公眾接受高質(zhì)量的專業(yè)服務(wù)提供保障。

加大對中介從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。由于上文提到的原因，社會中介組織很難擔(dān)起自身培養(yǎng)人才的重任，這就需要政府和行業(yè)協(xié)會主動承擔(dān)起培養(yǎng)高素質(zhì)、業(yè)務(wù)精、水平尖的從業(yè)人才，職業(yè)技能培訓(xùn)和道德素養(yǎng)提高雙管齊下，為市場輸送合格的從業(yè)人員，通過對人員的培養(yǎng)，肅清中介市場的不良風(fēng)氣，引導(dǎo)向運(yùn)行良好的方向發(fā)展。

3.3 扎實推進(jìn)社會中介組織“去官化”

解決政府和中介組織職能界限不明晰的問題，讓社會中介組織真正獨(dú)立于政府之外，改變以往由政府組建或者掛靠在政府部門的情況，社會中介組織與行政機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)、人員、職能、資產(chǎn)、財務(wù)、業(yè)務(wù)等方面都進(jìn)行脫鉤，實現(xiàn)“去官化”。同時，加大對公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部在社會中介組織中兼職任職的掌握力度，對于不符合規(guī)定的，堅決制止，限期退出，將脫鉤貫徹到位。

（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院）