互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理新趨勢

田麗

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容極大地豐富了人們的生活，也引發(fā)了虛假信息、網(wǎng)絡(luò)暴力、隱私泄露以及低俗惡俗信息等侵害個人和公眾利益的問題。甚至在有些國家，互聯(lián)網(wǎng)成為極端思想和恐怖信息傳播的重要場域，還有些國家的社會治理或政治選舉也受到網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的影響。也正是基于上述原因，互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理成為世界主要國家共同面臨的難題。黨的十八大以來，我國在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理方面取得一系列突破，網(wǎng)絡(luò)空間治理的主體和依據(jù)越來越規(guī)范，手段和措施越來越豐富。黨的十九大在充分總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步探索新的政策與措施。本文通過對2017年以來，互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理方面的法律法規(guī)（見表1）和典型案例進行分析，總結(jié)了互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理的新趨勢。

一、黨和國家機構(gòu)改革，監(jiān)管部門權(quán)職略有調(diào)整

自1994年我國接入互聯(lián)網(wǎng)以來，互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理涉及公安、文化、廣電、工信、工商以及國新辦（網(wǎng)信辦）等多個部委。2014年，為統(tǒng)籌互聯(lián)網(wǎng)的安全與發(fā)展，中央成立了網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨的總書記擔(dān)任小組長，并設(shè)立中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為辦事機構(gòu)。2018年，根據(jù)中央《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，為加強對相關(guān)工作的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進和督促落實，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組改為中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會，成為中央直屬議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。這種調(diào)整既是統(tǒng)籌管理的需要，也有利于管理的長期性和穩(wěn)定性。

在這次機構(gòu)改革中，中宣部的權(quán)責(zé)進一步擴大，統(tǒng)一管理新聞出版工作，履行原來由國家新聞出版廣電總局負責(zé)的新聞出版管理職責(zé)，對外加掛國家新聞出版署（國家版權(quán)局）的牌子，這樣的職能調(diào)整意味著網(wǎng)絡(luò)游戲版號的管理部門將由原來的國家新聞出版廣電總局變成中宣部，國家電影局也統(tǒng)一歸中宣部管理，本次改革還重組了國家廣播電視總局，負責(zé)網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目①內(nèi)容和質(zhì)量的監(jiān)督管理和審查。這樣一來，對于同時通過網(wǎng)絡(luò)和院線發(fā)行的電影則很可能受到“國家廣播電視總局”及“國家電影總局”的雙重管理。機構(gòu)改革完成后，各部門都啟動了職責(zé)范圍內(nèi)的內(nèi)容治理行動，其中廣電總局和網(wǎng)信辦的力度更大。2018年年初，網(wǎng)信辦出臺了《微博客信息服務(wù)管理規(guī)定》等規(guī)章，廣電總局出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目傳播秩序的通知》，并開展了對“內(nèi)涵段子”“暴走漫畫”的行政執(zhí)法。

二、緊跟技術(shù)和應(yīng)用發(fā)展，強化社會化媒體管理

2017年以來，監(jiān)管機構(gòu)緊跟技術(shù)和應(yīng)用大發(fā)展，強調(diào)對互動、用戶貢獻內(nèi)容等社會化媒體功能的管理。

一是從立足“門戶網(wǎng)站”的監(jiān)管調(diào)整為面向社會化媒體的監(jiān)管。社會化媒體是伴隨著移動互聯(lián)網(wǎng)和Web2.0技術(shù)興起的，以互動為基礎(chǔ)，允許用戶創(chuàng)造內(nèi)容，并依附社會網(wǎng)絡(luò)進行傳播的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用。根據(jù)功能和用途不同，社會化媒體大體可以分為三類：分享類、社群類以及社交類。其中，社交類主要用于點對點信息交互，對公共領(lǐng)域影響較小，此前已有相關(guān)規(guī)定；分享類社會化媒體主要是提供自媒體服務(wù)的平臺，例如微博、微信公眾號、百度百家號、今日頭條的頭條號等，針對這些賬號，網(wǎng)信辦出臺了《互聯(lián)網(wǎng)用戶公眾賬號信息服務(wù)管理規(guī)定》；社群類的社會化媒體主要提供社群或者群組服務(wù)的平臺，針對這些應(yīng)用，網(wǎng)信辦出臺了《互聯(lián)網(wǎng)群組信息服務(wù)管理規(guī)定》。

二是關(guān)注新技術(shù)新應(yīng)用的發(fā)展。2017年出臺的管理規(guī)定緊跟技術(shù)和應(yīng)用發(fā)展，管理的對象除傳統(tǒng)的文字信息以外，包括了“彈幕”、圖片、符號、表情、音視頻等近年來逐步興起并日漸成為主流的內(nèi)容形態(tài)，體現(xiàn)了監(jiān)管部門對新技術(shù)新應(yīng)用的關(guān)注。盡管如此，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的日新月異始終超越制度的完善日程，為此，網(wǎng)信辦出臺了《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)新技術(shù)新應(yīng)用安全評估管理規(guī)定》，并在第七條中明確要求具有新聞輿論屬性和社會動員能力的新技術(shù)新應(yīng)用，要自行組織開展新技術(shù)新應(yīng)用安全評估，編制書面安全評估報告，并對評估結(jié)果負責(zé)。

三是關(guān)注互動和網(wǎng)民參與。參與式文化是網(wǎng)絡(luò)文化的典型特征，它的主要表現(xiàn)就是網(wǎng)民把網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的消息與生產(chǎn)融為一體，即在消費網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的同時，把自己的意見加入或融入既有內(nèi)容中，構(gòu)成了他人消費的內(nèi)容。彈幕、跟帖、評論、貼吧都是網(wǎng)民參與式表達的主要形式或場域。2017年出臺的管理規(guī)定加大了對此類信息的規(guī)范，專門出臺了《互聯(lián)網(wǎng)跟帖評論服務(wù)管理規(guī)定》和《互聯(lián)網(wǎng)論壇社區(qū)服務(wù)管理規(guī)定》等。

三、重視新聞從業(yè)人員管理，實現(xiàn)從平臺治理向雙重管理轉(zhuǎn)變

突出平臺責(zé)任，強化平臺治理是黨的十八大以來，我國在網(wǎng)絡(luò)治理方面取得的重要經(jīng)驗。通過政府對平臺的行政管理，平臺對用戶的契約管理，大大提升了監(jiān)管效率。但是，對于從事新聞信息服務(wù)的平臺，從業(yè)人員的道德和業(yè)務(wù)能力不僅關(guān)系到新聞信息的質(zhì)量，還會對輿論生態(tài)產(chǎn)生重要影響。因此，2017年以來強化了對網(wǎng)絡(luò)新聞信息從業(yè)人員的管理，在《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》中，要求各單位在申請互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可時有與服務(wù)相適應(yīng)的專職新聞編輯人員、內(nèi)容審核人員和技術(shù)保障人員，并應(yīng)當(dāng)設(shè)立總編輯，對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息內(nèi)容負總責(zé)。2017年10月30日出臺的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位內(nèi)容管理從業(yè)人員管理辦法》，對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位內(nèi)容管理從業(yè)人員這一群體提出規(guī)范性發(fā)展要求，明確了從業(yè)人員的行為規(guī)范、教育培訓(xùn)制度以及監(jiān)督管理措施，在制度上實現(xiàn)對平臺及人員的全面管理。根據(jù)要求，國家網(wǎng)信辦組織開展了全國從業(yè)人員學(xué)習(xí)宣傳貫徹十九大精神和教育培訓(xùn)工作，舉辦了新聞網(wǎng)站和新媒體總編輯、新聞網(wǎng)站采編人員培訓(xùn)班，制定印發(fā)了《關(guān)于組織各省區(qū)市網(wǎng)信辦開展新聞信息服務(wù)單位網(wǎng)絡(luò)新聞信息服務(wù)和相關(guān)從業(yè)人員培訓(xùn)的通知》，按照統(tǒng)一教材、考卷、證書和檔案管理標準的“四個統(tǒng)一”原則，初步建立了全國從業(yè)人員培訓(xùn)體系，并完成8000余人次培訓(xùn)。

四、取消“身份”管理，實施新聞信息服務(wù)許可分級分類管理

新聞信息是互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的重要組成部分，2017年國家網(wǎng)信辦修訂完成《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》，制定出臺了《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可管理實施細則》，對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息的管理從審批和備案“互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)單位”，變更為許可管理“新聞信息服務(wù)”。該規(guī)定將互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)分為“互聯(lián)網(wǎng)新聞信息采編發(fā)布服務(wù)、轉(zhuǎn)載服務(wù)、傳播平臺服務(wù)”三類形式，實現(xiàn)了對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可的分類管理。為了提高行政效率，互聯(lián)網(wǎng)新聞信息許可的審批權(quán)限由國家和省級網(wǎng)信辦分級實施：中央新聞單位（含其控股的單位）或中央新聞宣傳部門主管的單位申請，由國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室受理和決定；地方新聞單位（含其控股的單位）或地方新聞宣傳部門主管的單位，由省、自治區(qū)、直轄市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室受理和決定；其他單位，由經(jīng)所在地省、自治區(qū)、直轄市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室受理和初審后，由國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室決定。截至2018年4月30日，經(jīng)各級網(wǎng)信部門審批的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位總計304家，具體服務(wù)形式包括：互聯(lián)網(wǎng)站312個，應(yīng)用程序233個，論壇77個，博客20個，微博客3個，公眾賬號911個，即時通信工具1個，網(wǎng)絡(luò)直播7個，其他6個，共計1570個服務(wù)項②。

五、出臺程序立法，推進行政執(zhí)法正當(dāng)性與合法性

網(wǎng)信辦自成立以來，接受國務(wù)院等機構(gòu)委托，“負責(zé)全國互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作，并負責(zé)監(jiān)督管理執(zhí)法”，此后陸續(xù)頒布的《反恐怖主義法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》中也對網(wǎng)信部門在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理執(zhí)法中的權(quán)責(zé)進行了規(guī)范。這些規(guī)范構(gòu)成了網(wǎng)信辦依法從事互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的主要依據(jù)，也是近年來網(wǎng)絡(luò)空間治理效果顯著的重要法律保障，但是由于缺乏行政執(zhí)法的必要程序說明，也會面臨種種問題。為此，2017年國家網(wǎng)信辦發(fā)布2號令，出臺《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》，對管轄、立案、調(diào)查取證、約談、聽證、決定、執(zhí)行等執(zhí)法辦案各環(huán)節(jié)具體程序進行了全面規(guī)范，以此保障互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門依法履行行政執(zhí)法職責(zé)，正確實施行政處罰，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)健康有序發(fā)展，并且對推進互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的依法治國意義重大。

六、推進實施《網(wǎng)絡(luò)安全法》，多部門聯(lián)合開展綜合整治

2017年，隨著《網(wǎng)絡(luò)安全法》的正式實施，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理方面的執(zhí)法和執(zhí)法檢查工作相繼展開并漸成常態(tài)。網(wǎng)信、工信、公安是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容執(zhí)法的主體，涉及網(wǎng)絡(luò)視聽服務(wù)的主要由新組建的國家廣播電視總局執(zhí)行，與此同時，工商、文化等12個涉網(wǎng)部門也參與到工作協(xié)調(diào)機制中。執(zhí)法實踐中，國家、省、市三級執(zhí)法體系的分工逐漸明確。

從執(zhí)法對象和結(jié)果看，既有百度、阿里、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)巨頭企業(yè)，也有BOSS直聘網(wǎng)、趕集網(wǎng)、58同城等垂直細分領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，涉及社交、網(wǎng)絡(luò)購物、互聯(lián)網(wǎng)金融、網(wǎng)絡(luò)視聽以及網(wǎng)絡(luò)招聘等，處罰的重點集中在公眾號、博客、網(wǎng)站、貼吧等用戶生產(chǎn)內(nèi)容的部分，多以責(zé)令改正、整改、罰款、暫停相關(guān)業(yè)務(wù)為主要手段。

此外，監(jiān)管部門不僅沿用專項行動加大對違法違規(guī)行為的處置力度，還啟動或持續(xù)推進互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)的摸底和備案工作，組織開展網(wǎng)絡(luò)生態(tài)評估工作，多種手段加強對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的綜合治理。2017年全國網(wǎng)信系統(tǒng)全年依法約談網(wǎng)站2003家，暫停更新網(wǎng)站1370家，會同電信主管部門取消違法網(wǎng)站許可或備案、關(guān)閉違法網(wǎng)站22587家，移送司法機關(guān)相關(guān)案件線索2045件。有關(guān)網(wǎng)站依據(jù)服務(wù)協(xié)議關(guān)閉各類違法違規(guī)賬號群組317萬余個③。

不日新者必日退?；ヂ?lián)網(wǎng)的技術(shù)日新月異，應(yīng)用千變?nèi)f化，對互聯(lián)網(wǎng)治理能力提出了更高的要求，回顧一年的短暫歷史，不變的是維護清朗網(wǎng)絡(luò)空間的決心和目標，變的是不斷推陳出新的管理規(guī)章與措施。

注 釋：

①《網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目內(nèi)容審核通則》第二條“本通則所稱網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目，具體包括：（一）網(wǎng)絡(luò)劇、微電影、網(wǎng)絡(luò)電影、影視類動畫片、紀錄片；（二）文藝、娛樂、科技、財經(jīng)、體育、教育等專業(yè)類網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目；（三）其它網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)視聽節(jié)目”。

②互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位許可信息，中共中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室，http：//www.cac.gov.cn/2018-05/16/c_1122842142.htm.

③嚴格執(zhí)法形成震懾 規(guī)范執(zhí)法彰顯法治——2017年全國網(wǎng)信行政執(zhí)法工作扎實推進——中共中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室http：//www.cac.gov.cn/2018-02/05/c_1122368756.htm.

（作者為北京大學(xué)新媒體研究院副教授、博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展研究中心主任）

編校：鄭 艷