中國(guó)公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)的理性分析與現(xiàn)實(shí)選擇

摘要：中國(guó)公務(wù)員的薪酬水平目前在社會(huì)上存在較大爭(zhēng)議，不同群體從各自利益和角度出發(fā)，得出的認(rèn)識(shí)和看法大相徑庭。為做到客觀科學(xué)合理合法地確定和調(diào)整中國(guó)公務(wù)員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，文章在對(duì)公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)有認(rèn)識(shí)與實(shí)踐評(píng)述的基礎(chǔ)上，從公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)確定的前提和基礎(chǔ)、原則與要求以及程序與機(jī)制等方面進(jìn)行分析，提出要科學(xué)合理地貫徹平衡比較原則，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行恰當(dāng)分類并對(duì)其薪酬水平做必要的限制，在薪酬標(biāo)準(zhǔn)確定與調(diào)整的程序和機(jī)制上做到中立化、公開化和法制化。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；薪酬標(biāo)準(zhǔn)；薪酬公平；公開化；法制化

中圖分類號(hào)：D6303文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2018）09-0015-07

基金項(xiàng)目：江西高校人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“我國(guó)公務(wù)員薪酬公平導(dǎo)向研究”（DB201214311）；江西省社科規(guī)劃課題“高校教師人力資源柔性化管理機(jī)制研究”（CC201214079）。

作者簡(jiǎn)介：羅旭華（1975-），男，武漢人，南昌航空大學(xué)文法學(xué)院教師，農(nóng)村法治發(fā)展研究所研究員，研究方向：公共部門人力資源管理。目前，關(guān)于中國(guó)公務(wù)員薪酬水平的高低在社會(huì)上存在很大的爭(zhēng)議。自從中共中央出臺(tái)“八項(xiàng)規(guī)定”嚴(yán)格限制“三公”消費(fèi)和奢侈腐敗以后，時(shí)常見一些基層公務(wù)員在網(wǎng)上“曬”工資，抱怨工資太低且多年不漲；一些官員和學(xué)者在公開場(chǎng)合如網(wǎng)絡(luò)、期刊上也大叫公務(wù)員工資偏低，強(qiáng)烈呼吁增加公務(wù)員工資[1]；與此同時(shí)，社會(huì)上很多民眾則認(rèn)為公務(wù)員工資并不低，對(duì)公務(wù)員過多過濫并不規(guī)范的福利補(bǔ)助很是反感，一些人對(duì)前些年幾次小步快跑地普遍增加公務(wù)員工資也頗有微詞[2]。那么，中國(guó)公務(wù)員的工資水平到底是偏高還是偏低？應(yīng)該依據(jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)和原則來衡量呢？公務(wù)員工資的高低直接影響到公務(wù)員工作的積極性，關(guān)系到政府行政效率的提高和社會(huì)整體的公平正義。我們迫切需要一個(gè)客觀科學(xué)的薪酬標(biāo)準(zhǔn)來衡量和比較，以使確定和調(diào)整公務(wù)員的工資能夠做到相對(duì)公平合理，進(jìn)而能被公務(wù)員以及社會(huì)大眾所普遍理解和接受。

一、關(guān)于公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)有認(rèn)識(shí)與實(shí)踐

多年來，中國(guó)公務(wù)員工資存在著薪酬結(jié)構(gòu)不合理、地區(qū)部門不平衡、職務(wù)難以升遷、待遇難以提升等諸多問題。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所專家白景明認(rèn)為，改革公務(wù)員工資首先應(yīng)該科學(xué)核定公務(wù)員工資水平，與其爭(zhēng)論公務(wù)員工資是高還是低，不如先討論公務(wù)員工資應(yīng)該定在什么水平上。他指出，二戰(zhàn)以后，發(fā)達(dá)國(guó)家大多把公務(wù)員工資定位于中等收入水平，這樣一方面可以穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍，為公務(wù)員及其家庭提供基本物質(zhì)保障；另一方面可以為控制公務(wù)員工資成本過度增加提供客觀標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)還可使公務(wù)員與其它社會(huì)人員在收入水平上達(dá)成基本公平[3]。學(xué)者孔德超等也認(rèn)為，公務(wù)員并不是社會(huì)財(cái)富的直接創(chuàng)造者，他們的工資收入來源于國(guó)家財(cái)政撥款，且公務(wù)員工作服務(wù)的目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益，故雖然公務(wù)員整體素質(zhì)相對(duì)較高，但他們應(yīng)具有較強(qiáng)的奉獻(xiàn)精神，他們的工資水平不應(yīng)高于社會(huì)平均水平[4]。著名的公共管理學(xué)家美國(guó)匹茲堡大學(xué)教授B蓋伊·彼得斯（2001）認(rèn)為，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共部門薪酬體系一般根據(jù)市場(chǎng)平均薪酬水平或與公共部門有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的對(duì)手的薪酬水平來確定公職人員的薪酬水平，具體來說可以采取三種策略，即市場(chǎng)領(lǐng)先策略、市場(chǎng)滯后策略、市場(chǎng)跟隨策略，而市場(chǎng)跟隨策略是公眾普遍容易接受的策略，公共部門以市場(chǎng)平均水平作為標(biāo)準(zhǔn)并根據(jù)市場(chǎng)變化適當(dāng)調(diào)整，再加上穩(wěn)定的職業(yè)保障可吸引到較高素質(zhì)的人才[5]。在實(shí)踐中，一些發(fā)達(dá)國(guó)家也遵循這一原則，如美國(guó)《聯(lián)邦雇員工資比較法》規(guī)定同一地區(qū)要堅(jiān)決推行同工同酬的原則，公共部門職員與同一地區(qū)私營(yíng)企業(yè)同等工作性質(zhì)職工工資標(biāo)準(zhǔn)保持一致，公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)不得高于私企員工工資標(biāo)準(zhǔn)；在對(duì)公務(wù)員工資進(jìn)行調(diào)整時(shí)，從進(jìn)度來說，公務(wù)員工資調(diào)整要比企業(yè)雇員工資調(diào)整落后大概1—2年，且工資上漲幅度應(yīng)比企業(yè)職工低05%[6]。日本在公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)上貫徹情勢(shì)因應(yīng)原則，即公務(wù)員的薪酬在動(dòng)態(tài)上要與民間相關(guān)從業(yè)者的水平保持一致[7]。雖然學(xué)者們?cè)诠珓?wù)員薪酬水平應(yīng)處于中等水平或不高于社會(huì)平均水平這一點(diǎn)上達(dá)成共識(shí)，但目前中國(guó)學(xué)者對(duì)公務(wù)員薪酬為何應(yīng)處于中等水平卻論述不夠充分和深入，以致對(duì)中國(guó)公務(wù)員特別是對(duì)高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的薪酬標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)一些偏差。

在明確公務(wù)員薪酬水平理應(yīng)遵循不高于社會(huì)平均水平的基本原則的基礎(chǔ)上，國(guó)外大多數(shù)國(guó)家實(shí)行公務(wù)員薪酬分類管理制度，把公務(wù)員按工作性質(zhì)和任務(wù)分為若干類別，不同類別的公務(wù)員有不同的薪酬標(biāo)準(zhǔn)及要求，區(qū)別對(duì)待。如美國(guó)在職位分類的基礎(chǔ)上，把公務(wù)員分為8個(gè)系列，即一般行政工資（GS）系列、駐外人員工資系列、退伍軍人及醫(yī)務(wù)人員工資系列、行政長(zhǎng)官工資系列、高級(jí)行政職務(wù)系列、藍(lán)領(lǐng)工人系列、自定工資系列等，每系列公務(wù)員的薪酬都制定單獨(dú)適用的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。在每系列薪酬標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部，嚴(yán)格依照所承擔(dān)的工作任務(wù)、責(zé)任以及任職資格條件和工作年限等因數(shù)，劃分不同的工資等級(jí)序列[8]。德國(guó)按職業(yè)把公務(wù)員分為A、B、W、R四個(gè)系列，每個(gè)系列制定不同的工資標(biāo)準(zhǔn)。A系列適用于一般行政人員和軍人，B系列適用于副部長(zhǎng)以下高級(jí)公務(wù)員和軍隊(duì)高級(jí)軍官，W系列適用于教育系統(tǒng)，R系列適用于司法系統(tǒng)[9]。新加坡把公務(wù)員分為特級(jí)公務(wù)員、高級(jí)公務(wù)員和一般公務(wù)員三大類，其中特級(jí)公務(wù)員屬于政務(wù)官，每類別公務(wù)員分別對(duì)應(yīng)不同的薪酬等級(jí)[10]。目前我國(guó)公務(wù)員雖然有綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類等區(qū)分，但各類別公務(wù)員薪酬還是統(tǒng)一地以行政職務(wù)和級(jí)別作為主要依據(jù)，公務(wù)員薪酬的增加主要依據(jù)行政職務(wù)和級(jí)別的提升，但由于行政級(jí)別緊密掛鉤于行政職務(wù)，造成公務(wù)員只能寄希望于職務(wù)的單通道提升，進(jìn)一步加劇了“官本位”現(xiàn)象。新一輪公務(wù)員薪酬制度改革力爭(zhēng)建立一個(gè)職務(wù)與職級(jí)并行的公務(wù)員薪酬雙通道晉升制度，但這只解決了低級(jí)別公務(wù)員薪酬晉升困難的問題，還沒有針對(duì)不同類別的公務(wù)員分別制定不同的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，特別是那些經(jīng)過權(quán)力機(jī)關(guān)選舉或任命的高級(jí)公務(wù)員與一般業(yè)務(wù)類公務(wù)員，由于他們?cè)诠ぷ餍再|(zhì)、所承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任以及所需的資格、條件等方面存在較大的差別，理應(yīng)在薪酬上適用不同的標(biāo)準(zhǔn)。

為使公務(wù)員薪酬水平與社會(huì)平均水平保持一致并適時(shí)調(diào)整，發(fā)達(dá)國(guó)家大都在準(zhǔn)確科學(xué)的薪酬調(diào)查的基礎(chǔ)上，切實(shí)貫徹平衡比較原則。如，美國(guó)在“可比性”原則指導(dǎo)下，最先建立了公務(wù)員工資水平調(diào)查比較機(jī)制。早在1962年，美國(guó)國(guó)會(huì)就規(guī)定，美國(guó)海軍藍(lán)領(lǐng)工人的工資應(yīng)緊隨私人機(jī)構(gòu)，后來通過《聯(lián)邦工資改革法》《聯(lián)邦工資比較法》《文官改革法》等一系列法案進(jìn)一步鞏固和發(fā)展了“可比性”原則，并在此基礎(chǔ)上建立了一整套規(guī)范科學(xué)的薪酬調(diào)查比較機(jī)制。目前大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)在確定和調(diào)整公務(wù)員薪酬時(shí)都貫徹“可比性”原則[11]，其基本思路是依據(jù)相關(guān)法律對(duì)同地區(qū)同職位等級(jí)的公務(wù)員工資與企業(yè)職工工資進(jìn)行比較，并將比較的結(jié)果作為公務(wù)員工資調(diào)整的依據(jù)。比較的難點(diǎn)和關(guān)鍵之處在于如何確定進(jìn)行比較的政府和企業(yè)中職位是否處于同一職位等級(jí)，因此，準(zhǔn)確、科學(xué)和規(guī)范的薪酬調(diào)查和職位匹配技術(shù)就顯得尤為重要[12]。中國(guó)學(xué)者熊通成分析歸納了薪酬比較中兩種職位匹配技術(shù)，一種是以日本為代表的“四同技術(shù)”，即通過“同地區(qū)、同學(xué)歷、同工齡、同職務(wù)”四個(gè)要素的比較，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員和企業(yè)人員的職位匹配，這是一種外延性的職位匹配技術(shù)，即以對(duì)象的外在屬性來確定其工資的可比性；另一種是以美國(guó)為代表的“職位評(píng)價(jià)技術(shù)”，即通過對(duì)職位的若干要素如知識(shí)技能要求、工作控制和復(fù)雜性、影響大小、工作環(huán)境等進(jìn)行計(jì)分，并以分值的高低來衡量職位的價(jià)值，這是一種內(nèi)涵型的職位匹配技術(shù)，即以職位的內(nèi)在價(jià)值來實(shí)現(xiàn)職位匹配[13]。我國(guó)在2006年頒布的《公務(wù)員法》（第七十五條）中對(duì)公務(wù)員工資的規(guī)定也體現(xiàn)了平衡比較原則：“公務(wù)員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)。國(guó)家實(shí)行工資調(diào)查制度，定期進(jìn)行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)?！钡@個(gè)規(guī)定還比較籠統(tǒng)抽象，在實(shí)際操作中面臨許多困難，在比較對(duì)象、比較內(nèi)容和比較方法上還有待探討和深化。

綜上所述，我國(guó)公務(wù)員在薪酬水平的界定、公務(wù)員薪酬的分類管理以及平衡比較原則的準(zhǔn)確完整體現(xiàn)等方面還需進(jìn)一步分析與討論。

二、薪酬標(biāo)準(zhǔn)確定的原則與要求：職位的適當(dāng)分類和薪酬水平的必要限制

公務(wù)員群體在社會(huì)中是一個(gè)特殊的群體，地位和工作性質(zhì)特殊。他們執(zhí)掌公共權(quán)力，通過提供公共管理和公共服務(wù)來促進(jìn)社會(huì)的和諧、穩(wěn)定和發(fā)展，他們的薪酬回報(bào)來自于國(guó)民收入的二次分配且無法通過市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)決定。因此，在確定公務(wù)員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，一定要體現(xiàn)公平與正義的原則與要求，否則非但不利于公務(wù)員履行自身職責(zé)與義務(wù)，還會(huì)帶來整個(gè)社會(huì)的不公與動(dòng)蕩。筆者認(rèn)為，公務(wù)員的身份是國(guó)家雇員，定位于為國(guó)家利益、公共利益服務(wù)，如果他們的收入明顯超過了大多數(shù)的普通主人——社會(huì)大眾，顯然違背了他們?yōu)楣娎娣?wù)的宗旨，故公務(wù)員的整體薪酬水平應(yīng)以社會(huì)的平均收入水平為參照。

西方國(guó)家一般把公務(wù)員分為政務(wù)官和業(yè)務(wù)官兩大類，各自在公共管理中的地位和身份不同，所擁有的權(quán)力和承擔(dān)的職責(zé)、義務(wù)也不同，對(duì)他們的管理和要求也存在很大的差別。就薪酬來說，業(yè)務(wù)官是職業(yè)常任的，當(dāng)公務(wù)員就是他們謀生和養(yǎng)家糊口的職業(yè)，他們奉獻(xiàn)了自己的聰明才智和辛勤汗水，贏得了社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，理應(yīng)從雇主即國(guó)家和公眾那里獲得相應(yīng)的報(bào)酬。西方國(guó)家大多規(guī)定職業(yè)常任的公務(wù)員的整體薪酬水平一般不低于社會(huì)的平均收入水平，并為他們提供良好的福利和社會(huì)保障，目的是為了吸引更多高素質(zhì)的人才投身到為公眾利益服務(wù)的公務(wù)員群體當(dāng)中來。在絕大多數(shù)國(guó)家，公務(wù)員都是一個(gè)相對(duì)優(yōu)秀的群體，他們?cè)谥R(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)上都優(yōu)于一般的社會(huì)群體，如果他們到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中去拼搏，所獲得的薪酬回報(bào)很有可能大于社會(huì)的平均收入水平。但我們不能據(jù)此給予那些職業(yè)文官明顯高于社會(huì)平均收入水平的薪酬回報(bào)，因?yàn)楣珓?wù)員本身就是自愿為社會(huì)大眾服務(wù)的，公務(wù)員這項(xiàng)職業(yè)具有崇高的使命和責(zé)任，本身就帶有一種犧牲和奉獻(xiàn)精神在內(nèi)，沒有理由也不可能按照市場(chǎng)等價(jià)交換原則付給業(yè)務(wù)官薪酬。并且這些職業(yè)文官的薪酬來自全體雇主繳納的公共財(cái)政，如果作為雇員的收入明顯超過了全體雇主的平均收入水平，這無論是在情理上還是在法理上都說不通。而西方的政務(wù)官有固定的任期限制，不可能政務(wù)官一直當(dāng)?shù)酵诵輳亩蔀橐环N職業(yè)，他們中許多人當(dāng)政務(wù)官并不是為了追求經(jīng)濟(jì)利益，最起碼在表面上是這樣，而是把它看作是實(shí)現(xiàn)自己政治理想與抱負(fù)，追求社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步的一種比較好的途徑與機(jī)會(huì)。從這個(gè)角度而言，單純以經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)利益的尺度來衡量政務(wù)官的薪酬水平是沒有意義、沒有必要的，故西方國(guó)家中政務(wù)官和高級(jí)公務(wù)員一般實(shí)行年薪制，他們的薪酬水平比私營(yíng)企業(yè)中同等層次同等職位人員的收入水平要低很多。以世界上最強(qiáng)大國(guó)家美國(guó)總統(tǒng)的薪酬為例，他的地位級(jí)別夠高，所承擔(dān)的責(zé)任夠重，但年薪在40萬美元左右，相對(duì)于那些年薪幾百萬上千萬美元的大公司高管來說，簡(jiǎn)直可以忽略不計(jì)。這其實(shí)很好理解，如果政務(wù)官和高級(jí)公務(wù)員像私營(yíng)企業(yè)中高管們那樣按照市場(chǎng)等價(jià)交換原則要求較高的薪酬待遇的話，那就把這兩類人的工作性質(zhì)、任務(wù)和意義完全混為一談了，就背棄了他們當(dāng)初從政的目的和使命。當(dāng)然也不是完全不要考慮政務(wù)官們的薪酬待遇，各國(guó)根據(jù)政務(wù)官們的級(jí)別高低、崗位性質(zhì)和承擔(dān)責(zé)任的大小分別制定了相應(yīng)可觀的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，只是這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)參考的不是各種私營(yíng)企業(yè)高管們的標(biāo)準(zhǔn)，參考的仍然是社會(huì)的平均收入水平，一般最高級(jí)別政務(wù)官的薪酬不會(huì)超過本國(guó)人均GDP的10倍[14]。西方國(guó)家之所以對(duì)公務(wù)員的薪酬做出這樣的原則性安排和必要的限制，主要是考慮到公務(wù)員工作性質(zhì)的特殊性以及為了更好地維護(hù)和促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的公平與正義。

具體就中國(guó)公務(wù)員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)而言，情況比較復(fù)雜。中國(guó)公務(wù)員沒有作政務(wù)官與業(yè)務(wù)官的區(qū)分，只是把全體公務(wù)員分為政府組成人員和非政府組成人員，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員和擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員，他們之間可以相互轉(zhuǎn)任，并且所有的公務(wù)員實(shí)質(zhì)上都是常任的，包括那些政府組成人員，這樣一來，類似于西方政務(wù)官的公務(wù)員職位也成為了一種賴以謀生的職業(yè)。筆者建議，中國(guó)公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)借鑒學(xué)習(xí)西方國(guó)家相對(duì)成熟且行之有效的做法，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行適當(dāng)分類，分別制定不同的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。那些非政府組成人員，類似于西方的業(yè)務(wù)官，其整體薪酬水平應(yīng)與社會(huì)的平均收入水平保持一致而不能大大超過，否則極易引起社會(huì)不公與不滿。當(dāng)前迫切需要改進(jìn)的是提高他們的基礎(chǔ)工資和削減、規(guī)范他們的各種補(bǔ)貼與福利。那些由各級(jí)人大選舉或任命的政府組成人員，某種程度上類似于西方的政務(wù)官，雖然當(dāng)前他們名義上的工資并沒有與普通公務(wù)員以及社會(huì)的平均收入水平拉開應(yīng)有的差距，如有學(xué)者就認(rèn)為中國(guó)高級(jí)公務(wù)員的薪酬相對(duì)于企業(yè)中同等層次管理人員的收入來說實(shí)在太低了[15]，但他們根據(jù)級(jí)別享受的各種待遇遠(yuǎn)令普通公務(wù)員以及他們的西方政務(wù)官同僚們羨慕了，如在住房、公車、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面。并且他們類似于政務(wù)官的職位成為了一種職業(yè)，本身就不符合民主政治的原則與要求，不利于公共權(quán)力的合法行使和公共利益的有效維護(hù)。當(dāng)前需要改革的是一方面適當(dāng)提高他們的收入水平，但像西方政務(wù)官一樣不能超過一定的程度和范圍；另一方面，對(duì)他們享受的各種不合理待遇進(jìn)行清理和限制，特別是對(duì)他們手中的公共權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督以防止各種以權(quán)謀私或貪污腐敗現(xiàn)象。

三、薪酬標(biāo)準(zhǔn)確定的前提與基礎(chǔ)：科學(xué)合理地貫徹平衡比較原則

評(píng)價(jià)中國(guó)公務(wù)員的工資，不能單純從名義上的工資——基礎(chǔ)工資來理解，而應(yīng)從總體工資即薪酬的角度來理解。公務(wù)員薪酬是指國(guó)家付給公務(wù)員的各種報(bào)酬的總和，它既包括各種貨幣性物質(zhì)性回報(bào)，如基礎(chǔ)工資、獎(jiǎng)金、各種補(bǔ)助和福利，也包括各種精神性回報(bào)，如各種名譽(yù)、地位以及工作的穩(wěn)定感、歸屬感等。公務(wù)員薪酬的高與低是一個(gè)相對(duì)的概念，只有我們公平合理地去比較，據(jù)此制定的薪酬標(biāo)準(zhǔn)才有公信力，才會(huì)被公務(wù)員群體和社會(huì)大眾雙方共同接受。公務(wù)員的薪酬主要來自國(guó)家財(cái)政收入的二次分配，由于政府和公務(wù)員不參加直接的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不創(chuàng)造直接的經(jīng)濟(jì)效益，他們提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)無法全部通過市場(chǎng)機(jī)制來衡量和決定價(jià)值，故世界各國(guó)在確定和調(diào)整公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)時(shí)一般都貫徹平衡比較原則，即把公務(wù)員與私營(yíng)企業(yè)中相當(dāng)職位和層次員工的薪酬拿來進(jìn)行比較，以此為基礎(chǔ)來確定一個(gè)比較合理的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)1990年11月5日生效的《聯(lián)邦公務(wù)員可比性工資法案》中明確規(guī)定：聯(lián)邦政府公務(wù)員必須與同一地區(qū)私營(yíng)企業(yè)同等工作性質(zhì)的職工工資標(biāo)準(zhǔn)一致[16]。筆者認(rèn)為，為了科學(xué)合理地貫徹平衡比較原則，應(yīng)做到以下兩方面：

1.薪酬比較內(nèi)容的全面合理。中國(guó)公務(wù)員薪酬包括工資、獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼津貼和福利等幾部分，基本工資是按照國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放的，相同職位和級(jí)別的公務(wù)員在這一塊沒有多大差別，而各種補(bǔ)貼、津貼和福利則由地方制定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況以及物價(jià)存在差異，在有些地方、有些部門，公務(wù)員獲得的津貼和補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了基本工資部分，故不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同部門公務(wù)員所獲得的總體薪酬存在著較大的差異。中國(guó)公務(wù)員薪酬存在一個(gè)明顯的特點(diǎn)就是“低工資、高補(bǔ)貼、泛福利”，也就是說中國(guó)公務(wù)員名義上的工資即基礎(chǔ)工資很低，但有著名目繁多的各種津貼和補(bǔ)貼以及令人艷羨的福利。如中國(guó)公務(wù)員享受著高額的住房補(bǔ)貼和住房公積金；中國(guó)公務(wù)員享受公費(fèi)醫(yī)療，看病不管是大病還是小病，住院還是門診都不怎么花錢，而其它行業(yè)人員都得交錢參加醫(yī)療保險(xiǎn)并只能按比例和條件報(bào)銷；中國(guó)公務(wù)員不用交養(yǎng)老保險(xiǎn)①，退休時(shí)卻能拿比企業(yè)職工高得多的退休金[17]。此外，公務(wù)員的工作穩(wěn)定，政治和社會(huì)地位高，受人尊敬?？傊压珓?wù)員獲得的各種補(bǔ)貼和福利加起來，其總體薪酬在中國(guó)社會(huì)并不算低。部分公務(wù)員抱怨工資低，主要是指基礎(chǔ)工資而言，但對(duì)他們獲得的補(bǔ)貼和津貼以及福利往往避而不談。其實(shí)，“八項(xiàng)規(guī)定”出臺(tái)前后，公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)并無調(diào)整，為何單單限制“三公消費(fèi)”以及嚴(yán)禁濫發(fā)福利和補(bǔ)助以后他們就痛感工資變低了呢？這只能從一個(gè)側(cè)面說明中國(guó)公務(wù)員薪酬中存在很多不公平不合理的地方，一旦把不應(yīng)得的福利補(bǔ)助取消，總體薪酬稍微降低一點(diǎn)，他們就接受不了。社會(huì)公眾認(rèn)為公務(wù)員工資不低是針對(duì)公務(wù)員獲得的總體薪酬而言的。私營(yíng)企業(yè)員工薪酬中雖然也有各種津貼和補(bǔ)貼以及福利，但一般只占總體薪酬很小一部分[18]，部分公務(wù)員以自己占據(jù)總體薪酬很少一部分的基礎(chǔ)工資去與其它行業(yè)的總體薪酬相比較，從而得出工資低的結(jié)論顯然有失公平合理。為得到一個(gè)客觀和令人信服的結(jié)論，我們必須拿公務(wù)員獲得的全面、總體的薪酬即公務(wù)員獲得的所有的工資、補(bǔ)助和福利去跟其它行業(yè)和部門的薪酬水平去比較，而不能僅僅拿公務(wù)員的基礎(chǔ)工資部分去比較，否則，就不能做到科學(xué)合理地貫徹平衡比較原則。

2.薪酬比較對(duì)象的準(zhǔn)確科學(xué)。薪酬比較結(jié)果的客觀公平不僅在于比較內(nèi)容的全面合理，還需要比較對(duì)象的準(zhǔn)確科學(xué)。中國(guó)《公務(wù)員法》中對(duì)比較對(duì)象的規(guī)定并不明確，只是說與“企業(yè)相當(dāng)人員的工資水平”進(jìn)行比較，這里的“企業(yè)”并沒有具體規(guī)定是國(guó)有企業(yè)還是私營(yíng)企業(yè)。有的公務(wù)員拿自己的工資與那些壟斷行業(yè)如石油、電力等行業(yè)的收入相比，與高收入的金融服務(wù)業(yè)相比，從而得出工資收入低的結(jié)論，顯然是不合理的；社會(huì)上有人把素質(zhì)相對(duì)較高的公務(wù)員群體與那些低收入群體如農(nóng)民工、餐飲服務(wù)人員相比，所得出的結(jié)果也很難令人信服。歐美日等國(guó)家公務(wù)員薪酬比較的對(duì)象一般是整體私營(yíng)企業(yè)的平均薪酬水平，如美國(guó)《公務(wù)員制度改革法》規(guī)定，每年對(duì)全國(guó)各地私營(yíng)企業(yè)的工資水平進(jìn)行深入調(diào)查，并把調(diào)查結(jié)果拿來同公務(wù)員的工資水平進(jìn)行比較；日本公務(wù)員的薪酬與民營(yíng)企業(yè)職工的收入比較接近，若差別太大，人事院就會(huì)下達(dá)公務(wù)員減薪的勸告[19]；英國(guó)也強(qiáng)調(diào)文官的薪酬與擔(dān)任同類工作的非公職人員當(dāng)前的報(bào)酬保持一致[20]。國(guó)有企業(yè)特別是那些壟斷行業(yè)不能作為比較對(duì)象，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)數(shù)量少，地位特殊，在某種程度上它和政府一樣也屬于公共組織，如在法國(guó)、日本國(guó)有企業(yè)的員工也屬于廣義上的公務(wù)員[21]。國(guó)有企業(yè)的人事政策和薪酬水平并不完全受市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，并不能全面準(zhǔn)確反映社會(huì)整體的薪酬水平和收入變化，特別是在我國(guó)，有些國(guó)有壟斷行業(yè)，既不受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，又缺乏政府和國(guó)家的有效監(jiān)督制約，憑借獨(dú)特的地位和政策優(yōu)勢(shì)賺取了很多高額利潤(rùn)，但它們并沒有把這些高額利潤(rùn)上交給老板——國(guó)家和全體公民，反而在企業(yè)內(nèi)部實(shí)行高工資高福利甚至大肆揮霍，顯然違背了開辦國(guó)有企業(yè)的目的和初衷，不利于社會(huì)的公平與正義。如果公務(wù)員的薪酬再向那些享有不合理的高工資高福利的國(guó)有壟斷行業(yè)看齊，那民眾和社會(huì)將更加不滿。公務(wù)員薪酬比較的對(duì)象也不能是私營(yíng)領(lǐng)域內(nèi)某些個(gè)別的行業(yè)，如信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、證券金融業(yè)或建筑業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)等，因?yàn)檎珓?wù)員是為整個(gè)社會(huì)、為各行各業(yè)服務(wù)的。公務(wù)員服務(wù)質(zhì)量的好壞應(yīng)當(dāng)以整體社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展程度為評(píng)價(jià)依據(jù)，故回報(bào)公務(wù)員群體服務(wù)的薪酬的多少及標(biāo)準(zhǔn)只能是以社會(huì)中全體私營(yíng)企業(yè)中相當(dāng)職位與層次人員的平均收入水平為參照。

四、薪酬標(biāo)準(zhǔn)確定與調(diào)整的程序與機(jī)制：中立化、公開化、法制化

公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)要做到公平和具有公信力，除了要科學(xué)合理地貫徹平衡比較原則，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行恰當(dāng)分類，對(duì)其薪酬水平進(jìn)行必要限制以外，在薪酬標(biāo)準(zhǔn)確定與調(diào)整的程序和機(jī)制上還需做到中立化、公開化和法制化。

1.主體的中立公正。誰有資格和權(quán)力來確定和調(diào)整公務(wù)員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)？如果確定和調(diào)整公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)的主體不明確不合法，即使它的行為再怎么正確合理，也很難讓公眾信服。公務(wù)員是為公眾利益服務(wù)的國(guó)家雇員，國(guó)家和全體公眾是雇傭他們的雇主，雇員的薪酬一般由雇主根據(jù)雇員工作的表現(xiàn)和成績(jī)來決定，或由雇主和雇員共同商定，不可能雇員自己來決定自己的薪酬，自己給自己發(fā)工資和加工資。西方國(guó)家公務(wù)員的薪酬一般由單獨(dú)中立的公務(wù)員薪酬管理機(jī)構(gòu)在科學(xué)詳細(xì)薪酬調(diào)查的基礎(chǔ)上提出薪酬標(biāo)準(zhǔn)或調(diào)整意見，經(jīng)立法機(jī)關(guān)審查通過后才能最終形成法規(guī)性文件并付諸實(shí)施。也就是說，代表民意的立法機(jī)關(guān)才是決定公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)的主體。美國(guó)相關(guān)法律就規(guī)定，增加公務(wù)員工資的政策在提出政策的本屆政府任期內(nèi)并不實(shí)施，留待下屆政府實(shí)施，避免政府自己給自己調(diào)薪的嫌疑，以做到公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)確定和調(diào)整的中立和公正[22]。我們國(guó)家前幾次給公務(wù)員提薪，之所以引起了社會(huì)上一些爭(zhēng)議，其中一個(gè)原因就在于我國(guó)是政府自己給自己調(diào)薪，國(guó)務(wù)院的一個(gè)文件出臺(tái)，就可以調(diào)整公務(wù)員的工資了，沒有廣泛征求社會(huì)大眾的意見，也沒有經(jīng)過人大的批準(zhǔn)，也就是說沒有經(jīng)過雇主的同意，作為公務(wù)員雇員的代表——政府就單獨(dú)決定了自己的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，這顯然是不合情理的。即使前幾次調(diào)整公務(wù)員薪酬實(shí)屬必要，十分應(yīng)該，但由于是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或公務(wù)員主管機(jī)構(gòu)單方面決定，排除了廣大雇主的參與和知情，也沒有經(jīng)過必要的法制化程序，社會(huì)上出現(xiàn)不理解不信任的聲音也屬正常。因?yàn)樵谶@種沒有體現(xiàn)雇主地位和權(quán)利的薪酬決定機(jī)制中，民眾有理由懷疑公務(wù)員有可能利用自己獨(dú)特地位和權(quán)力，逃避監(jiān)督和約束，反仆為主，為自己謀取過多的或不正當(dāng)?shù)臋?quán)益。我們需要改進(jìn)的是在決定公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)的過程中，應(yīng)充分聽取民眾的意見，爭(zhēng)取廣泛理解和支持，且薪酬標(biāo)準(zhǔn)的確定和調(diào)整政策一定要經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的審查通過后才能付諸實(shí)施。

2.過程的公開透明。各國(guó)公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)的確定和調(diào)整都是由政府部門或公共機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，廣大公眾作為雇主，如果要有效行使對(duì)雇員薪酬標(biāo)準(zhǔn)參與和決定的權(quán)利，就要充分了解和掌握相關(guān)過程和信息，這就需要對(duì)公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)確定和調(diào)整的過程盡可能做到公開透明，以隨時(shí)接受社會(huì)和公眾的監(jiān)督。公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)的確定和調(diào)整關(guān)涉到社會(huì)財(cái)富和公共利益的分配，它不屬于政府部門的內(nèi)部管理，而是一種公共管理，理應(yīng)符合當(dāng)今民主行政和建立透明政府的趨勢(shì)。由于政府與民眾在權(quán)力和信息上存在天然的不對(duì)等，為了確保政府的權(quán)力不被濫用和公共利益能得到切實(shí)的維護(hù)，現(xiàn)代民主政治一般都要求政府和公務(wù)員的一切管理過程和行為公開透明，除了保密或國(guó)家安全的原因以及法律另有規(guī)定的以外，以便于接受監(jiān)督和制約。為此設(shè)計(jì)了很多機(jī)制來保證，如要求政務(wù)公開、建立電子政府、推行官員財(cái)產(chǎn)信息公示制度等等。而當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員的工資似乎成為一個(gè)不能公開的秘密，個(gè)別部門名目繁多的補(bǔ)貼和福利連身處其中的公務(wù)員自己都難以摸清，很多時(shí)候政府都是自己關(guān)起門來，不經(jīng)過公開的解釋和論證，單方面就決定了公務(wù)員薪酬的調(diào)整，這顯然不符合時(shí)代要求。如果民眾對(duì)政府的行為和相關(guān)利益情況缺乏必要的了解和把握并形成一定的心理預(yù)期，又如何能建立起民眾對(duì)政府決策和行為的理解與信任呢？因此，我國(guó)政府在確定和調(diào)整公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)的過程中，有必要把薪酬調(diào)查的真實(shí)數(shù)據(jù)，薪酬比較的原則、要求以及薪酬調(diào)整的依據(jù)和程序步驟等各種信息和行為向全社會(huì)公開，以接受廣泛的監(jiān)督和參與，從而使薪酬標(biāo)準(zhǔn)確定和調(diào)整的結(jié)果取得公眾的理解并擁有公信力。

3.程序的法制規(guī)范。公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)的確定和調(diào)整牽涉面廣而又十分敏感，它關(guān)系到眾多公務(wù)員的切身利益，影響到政府的公共形象和社會(huì)的公平公正，對(duì)這種涉及到公共利益分配和調(diào)整的重要公共事務(wù)，必須有一整套法制化規(guī)范化的程序來保證它的公平正義?，F(xiàn)代社會(huì)是法制社會(huì)，政府必須依法行政，必須在法制的框架內(nèi)或軌道上來行使公共權(quán)力以及開展相關(guān)活動(dòng)，尤其是對(duì)這種涉及到公務(wù)員自身利益的活動(dòng)，更加要遵循程序上的規(guī)范要求，那種單憑政府內(nèi)部的一個(gè)文件就可以大規(guī)模地私自調(diào)整公務(wù)員工資的做法是比較荒唐和缺乏合法性的。美國(guó)聯(lián)邦雇員工資的調(diào)整由專門的工資法來規(guī)范，并采取一系列科學(xué)化和制度化的做法和程序來實(shí)施：第一步，美國(guó)勞工統(tǒng)計(jì)局實(shí)施薪酬調(diào)查；第二步，美國(guó)人事總署計(jì)算地區(qū)內(nèi)工資差距和地區(qū)工資支付額；第三步，聯(lián)邦薪金委員會(huì)向總統(tǒng)工資辦公室提出工資調(diào)整建議；第四步，總統(tǒng)工資管理辦公室全面審核工資調(diào)整建議并向總統(tǒng)提交報(bào)告；第五步，總統(tǒng)審核和發(fā)布工資調(diào)整數(shù)額；第六步，國(guó)會(huì)立法通過[23]。中國(guó)公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)的確定和調(diào)整有必要學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)成功的有益的做法，對(duì)從最初的薪酬調(diào)查到最后立法機(jī)關(guān)的審查通過乃至以后具體執(zhí)行的全過程，設(shè)計(jì)出一整套法制化規(guī)范化的程序并嚴(yán)格執(zhí)行，排除政府和領(lǐng)導(dǎo)的自作主張或主觀隨意，使經(jīng)過詳細(xì)科學(xué)的薪酬調(diào)查和論證所提出的薪酬標(biāo)準(zhǔn)做到公平合理合法，并得到社會(huì)各方充分的理解和信任。只有程序上的法制化規(guī)范，才能確保民眾和立法機(jī)關(guān)在薪酬標(biāo)準(zhǔn)確定和調(diào)整過程中的主體地位，才能確保民眾和立法機(jī)關(guān)能有效行使參與監(jiān)督的權(quán)利，才能確保公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)確定和調(diào)整結(jié)果的公平公正。

結(jié)論與建議

總之，當(dāng)前要有效消除有關(guān)中國(guó)公務(wù)員薪酬水平上的爭(zhēng)議，做到客觀科學(xué)合理合法地確定和調(diào)整公務(wù)員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，我們首先應(yīng)該在公務(wù)員薪酬水平上切實(shí)體現(xiàn)中等化原則，而不是簡(jiǎn)單片面的市場(chǎng)化原則，并且對(duì)公務(wù)員群體應(yīng)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)姆诸?，?duì)不同類型的公務(wù)員在薪酬水平上提出不同的原則與要求并進(jìn)行必要的限制。其次，合理地設(shè)計(jì)公務(wù)員的薪酬結(jié)構(gòu)，大幅提高基礎(chǔ)工資在整體薪酬中的比例，嚴(yán)格規(guī)范限制其它各種補(bǔ)助與福利，選準(zhǔn)合適的薪酬比較對(duì)象，全面貫徹平衡比較原則。最后，在薪酬標(biāo)準(zhǔn)確定與調(diào)整的程序和機(jī)制上應(yīng)該做到中立化、公開化和法制化，確保公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)確定和調(diào)整的最終結(jié)果合法公平并得到廣泛的理解與接受。

注釋：

① 2015年1月14日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，決定從2014年10月1日起對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)。但養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)部分基本上由養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后新增加的工資所充抵。

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