產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度改革的幾點(diǎn)思考

文|顏庭林 丁建明

文章通過(guò)分析當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查工作中存在的一些問(wèn)題，為提升產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度的有效性，提出產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度改革的一些思考。從而為保障消費(fèi)者人身財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量整體水平的提高，助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

2018年6月6日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確，在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域推進(jìn)管理方式改革和創(chuàng)新，全面推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管，不讓監(jiān)管任性。隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，是深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措。那么對(duì)于產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查，各有關(guān)部門(mén)如何推出有利于促進(jìn)市場(chǎng)公平和效率的監(jiān)管創(chuàng)新舉措呢？本文提出了幾點(diǎn)思考。

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查是對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查的一項(xiàng)重要制度，從1986年原國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)發(fā)布的《國(guó)家監(jiān)督抽查產(chǎn)品質(zhì)量的若干規(guī)定》到2011年國(guó)家質(zhì)檢總局頒布實(shí)施的《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度不斷完善，極大地推動(dòng)了我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量整體水平的提高，同時(shí)為保障消費(fèi)者人身健康、財(cái)產(chǎn)安全做出了巨大的貢獻(xiàn)。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加速，以及“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”、“放管服”等一系列改革措施的實(shí)施，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量提出了更高的要求?，F(xiàn)行的《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的規(guī)制和監(jiān)管能力已經(jīng)逐步失去生命力，監(jiān)督抽查的本質(zhì)屬性和原始功能已基本喪失。

從改革開(kāi)放至今，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度無(wú)論是作為產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的直接手段，還是作為構(gòu)建產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系、產(chǎn)品質(zhì)量預(yù)警體系的基礎(chǔ)，在產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管和應(yīng)對(duì)處理突發(fā)事件方面發(fā)揮了重要的作用。但就當(dāng)前的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度的實(shí)施現(xiàn)狀而言，監(jiān)督抽查制度的科學(xué)性、公正性，監(jiān)督抽查工作實(shí)施的質(zhì)量、效率，監(jiān)督抽查后處理的規(guī)范性、影響力以及監(jiān)督抽查工作在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管工作中的貢獻(xiàn)進(jìn)一步降低。比如，最初規(guī)范化的制度設(shè)計(jì)，在執(zhí)行中越來(lái)越程式化，企業(yè)可以輕而易舉繞行，少數(shù)地方監(jiān)督抽查合格率持續(xù)在99%，甚至100%；國(guó)家監(jiān)督抽查和地方監(jiān)督抽查脫節(jié)，各干各的、各說(shuō)各的，形不成合力，少數(shù)省份過(guò)度關(guān)注抽查合格率，把監(jiān)督抽查異化為衡量質(zhì)量綜合水平的“尺子”，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的功能日益弱化；技術(shù)機(jī)構(gòu)的遴選方式和抽檢不分，導(dǎo)致少數(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)利用監(jiān)督抽查來(lái)擴(kuò)大委托檢驗(yàn)業(yè)務(wù)，其科學(xué)性、公正性遭受公眾的質(zhì)疑。

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度改革，是響應(yīng)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”戰(zhàn)略，全面深化質(zhì)量監(jiān)督“放管服”改革，推動(dòng)質(zhì)量治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措。本文通過(guò)分析產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度存在的問(wèn)題，提出產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度改革的一些思考，為產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度改革提供借鑒。

存在的問(wèn)題

一、監(jiān)督抽查制度的有效性

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查的工作程序主要包括確定計(jì)劃、抽樣、檢驗(yàn)、異議處理和結(jié)果匯總、后處理等五個(gè)環(huán)節(jié)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)嚴(yán)重影響監(jiān)督抽查制度的有效性，很可能會(huì)導(dǎo)致整個(gè)監(jiān)督抽查工作的失敗。在制定抽查計(jì)劃時(shí)未能突出重點(diǎn)，沒(méi)有將準(zhǔn)入產(chǎn)品、較大風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)制性產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量不穩(wěn)定區(qū)域性產(chǎn)品和有潛在危害產(chǎn)品作為抽查重點(diǎn)，監(jiān)督抽查工作缺少針對(duì)性。抽查地點(diǎn)固定、抽查時(shí)間具有規(guī)律性等導(dǎo)致監(jiān)督抽查結(jié)果的真實(shí)性和對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督作用進(jìn)一步削弱。抽樣是監(jiān)督抽查工作的基礎(chǔ)，也是監(jiān)督抽查工作最容易出現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)，現(xiàn)有的監(jiān)督抽查制度，存在抽樣和檢驗(yàn)由同一家機(jī)構(gòu)的不同人員負(fù)責(zé)實(shí)施，“抽檢分離”制度有待進(jìn)一步完善。一些地區(qū)將監(jiān)督抽查合格率作為反映該地區(qū)產(chǎn)品質(zhì)量水平和考察政府部門(mén)質(zhì)量工作成效的依據(jù)，片面追求“合格率”，難以發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量存在的深層次問(wèn)題，難以促進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量水平的有效提升和滿足新形勢(shì)下質(zhì)量監(jiān)管的要求[2]，監(jiān)督抽查制度的有效性進(jìn)一步降低。

二、監(jiān)督抽查協(xié)調(diào)不夠

《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十五條第二款規(guī)定，經(jīng)過(guò)國(guó)家級(jí)監(jiān)督抽查部門(mén)抽查的產(chǎn)品，地方上不允許再次進(jìn)行抽樣；經(jīng)過(guò)上級(jí)部門(mén)監(jiān)督抽查的產(chǎn)品，下級(jí)部門(mén)不允許另行重復(fù)抽查?！懂a(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》第九條規(guī)定，凡經(jīng)上級(jí)部門(mén)監(jiān)督抽查產(chǎn)品質(zhì)量合格的，自抽樣之日起6個(gè)月內(nèi)，下級(jí)部門(mén)對(duì)該企業(yè)的該種產(chǎn)品不得重復(fù)進(jìn)行監(jiān)督抽查。監(jiān)督抽查制度是為加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理，提高產(chǎn)品質(zhì)量水平的一項(xiàng)重要舉措。但是在實(shí)際操作過(guò)程中，上下級(jí)之間、同級(jí)不同部門(mén)之間協(xié)調(diào)配合不夠，缺乏必要的協(xié)調(diào)配合機(jī)制和渠道，存在重復(fù)抽查的情況。在同一時(shí)間段內(nèi)國(guó)家監(jiān)督抽查、省級(jí)監(jiān)督抽查和地方各級(jí)監(jiān)督抽查在同一地區(qū)對(duì)同一種產(chǎn)品同時(shí)進(jìn)行抽查。

另外，由于部門(mén)所屬不同，在市場(chǎng)上抽樣時(shí)，往往是質(zhì)檢部門(mén)抽查完，工商部門(mén)緊接著抽查等現(xiàn)象的存在。這在一定程度上增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，給企業(yè)造成壓力，又影響了財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用效率，降低了監(jiān)督抽查制度的合理性、權(quán)威性和科學(xué)性。

三、監(jiān)督抽查側(cè)重點(diǎn)和針對(duì)性不合理

抽查對(duì)象的選擇和抽查產(chǎn)品的選擇是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查工作的關(guān)鍵，也是抽查工作科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)性、有效性的保證，但是監(jiān)督抽查工作中存在大量抽查對(duì)象和抽查產(chǎn)品選擇不合理問(wèn)題。一是監(jiān)督抽查制度實(shí)施30多年來(lái)，大多數(shù)監(jiān)督抽查主要側(cè)重在生產(chǎn)領(lǐng)域抽樣，這樣既容易導(dǎo)致少數(shù)生產(chǎn)企業(yè)采取預(yù)制小樣應(yīng)對(duì)抽查，或以出口、自用、未經(jīng)檢驗(yàn)等為由規(guī)避抽查，導(dǎo)致抽樣困難，影響實(shí)際的監(jiān)督抽查效果。二是相對(duì)于我國(guó)龐大的產(chǎn)品種類(lèi)，監(jiān)督抽查的產(chǎn)品僅占全部產(chǎn)品的很小比例，導(dǎo)致監(jiān)督抽查結(jié)果不能很好的反映全社會(huì)整體的產(chǎn)品質(zhì)量水平。三是在抽查企業(yè)的選擇上，由于缺少企業(yè)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，承檢機(jī)構(gòu)在抽樣企業(yè)的選擇上存在主觀性和隨意性，往往大型企業(yè)和交通便利的企業(yè)年年被抽查，隱蔽的或交通不便的企業(yè)往往選擇性不抽或少抽。

四、監(jiān)督抽查成果的鞏固利用不足

監(jiān)督抽查結(jié)束后，為了更好地鞏固監(jiān)督抽查成果，指導(dǎo)企業(yè)提升產(chǎn)品質(zhì)量，抽查結(jié)果要對(duì)社會(huì)發(fā)布，并對(duì)抽查產(chǎn)品質(zhì)量情況進(jìn)行分析，形成質(zhì)量分析報(bào)告。但是由于缺乏統(tǒng)一有效的信息發(fā)布渠道，往往一些地市級(jí)和縣區(qū)級(jí)的監(jiān)督抽查結(jié)果未向社會(huì)公開(kāi)，抽檢了哪些企業(yè)、抽檢結(jié)果如何，消費(fèi)者都不知情。另外有些部門(mén)的監(jiān)督抽查只公布抽檢不合格企業(yè)名單，沒(méi)有公布抽檢合格企業(yè)名單，未能有效促進(jìn)企業(yè)間的良性競(jìng)爭(zhēng)，倒逼企業(yè)提升產(chǎn)品質(zhì)量。在抽檢產(chǎn)品的質(zhì)量分析上，存在重微觀層面的抽查事務(wù)、輕宏觀層面的分析利用問(wèn)題。地方的監(jiān)督抽查結(jié)果和國(guó)家的監(jiān)督抽查結(jié)果缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，對(duì)抽查數(shù)據(jù)的對(duì)比統(tǒng)計(jì)，分析利用嚴(yán)重不足，未能起到給政府部門(mén)制定質(zhì)量政策、開(kāi)展產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支持的作用。對(duì)于不合格企業(yè)的后處理，缺乏及時(shí)跟進(jìn)、曝光力度不足，未對(duì)不合格企業(yè)形成有效震懾。

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度改革的思考

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)依然艱巨。加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和綜合治理，建立以企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)為核心，消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)為監(jiān)督基礎(chǔ)，保險(xiǎn)救濟(jì)和社會(huì)救助為保障，市場(chǎng)技術(shù)基礎(chǔ)建設(shè)為支撐，政府監(jiān)管為一般強(qiáng)制的現(xiàn)代市場(chǎng)主體治理體系勢(shì)在必行。傳統(tǒng)的監(jiān)督抽查制度如何跟上由質(zhì)量監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐再|(zhì)量提升為主的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管工作方向，在新的歷史時(shí)期發(fā)揮新的作用，這就需要對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)督抽查制度進(jìn)行改革，以適應(yīng)新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)質(zhì)量監(jiān)督的要求。

一、找準(zhǔn)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查工作定位

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度改革，首先就是要從制度方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，把產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查定位于發(fā)現(xiàn)和查找質(zhì)量問(wèn)題、阻止問(wèn)題產(chǎn)品流入市場(chǎng)，而不是將監(jiān)督抽查異化為政府質(zhì)量考核的依據(jù)，要將這一思想作為全國(guó)監(jiān)督抽查工作的統(tǒng)一思想。不再單純考核監(jiān)督抽查產(chǎn)品的“合格率”，要通過(guò)綜合分析，把不合格產(chǎn)品是否傷害消費(fèi)者的人體健康和財(cái)產(chǎn)安全作為評(píng)價(jià)依據(jù)之一。政府質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)開(kāi)展監(jiān)督抽查要以保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益、提高消費(fèi)者的質(zhì)量安全意識(shí)和能力為目標(biāo)，加大在消費(fèi)市場(chǎng)上的抽樣力度，對(duì)不合格產(chǎn)品進(jìn)行源頭追溯，追究企業(yè)質(zhì)量違法行為責(zé)任，以市場(chǎng)方式倒逼企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量。國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)、縣區(qū)級(jí)四級(jí)的監(jiān)督抽查要加強(qiáng)協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)共享，既要防止重復(fù)抽查現(xiàn)象發(fā)生，又要對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、問(wèn)題多發(fā)領(lǐng)域、消費(fèi)者反映強(qiáng)烈領(lǐng)域加大抽查力度，上級(jí)抽查作為對(duì)下級(jí)質(zhì)量工作的考核性抽查，下級(jí)抽查作為對(duì)上級(jí)抽查的補(bǔ)充。

二、建立電子信息系統(tǒng)

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度改革，嚴(yán)格落實(shí)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的監(jiān)管措施，全面實(shí)施實(shí)施“抽檢分離”，首先就是要做好“三庫(kù)一平臺(tái)”的建設(shè)工作。一是生產(chǎn)企業(yè)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，二是承檢機(jī)構(gòu)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，三是抽樣人員信息數(shù)據(jù)庫(kù)和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查結(jié)果全國(guó)統(tǒng)一公開(kāi)平臺(tái)，建設(shè)好“三庫(kù)一平臺(tái)”是嚴(yán)格落實(shí)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管措施，全面實(shí)現(xiàn)抽檢分離的基礎(chǔ)。其次就是要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的優(yōu)勢(shì)，充分利用大數(shù)據(jù)，選擇消費(fèi)者重點(diǎn)關(guān)注涉及人體安全和財(cái)產(chǎn)安全的行業(yè)和產(chǎn)品，進(jìn)行有針對(duì)性的抽查。

三、拓展產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查的職能

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查在實(shí)施過(guò)程中，在做好監(jiān)督抽查工作，查找和發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題的基礎(chǔ)上，要做好對(duì)企業(yè)的管、幫工作。對(duì)于發(fā)現(xiàn)存在質(zhì)量問(wèn)題的企業(yè)，承檢機(jī)構(gòu)要站在企業(yè)的立場(chǎng)上分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因。如果是企業(yè)管理者自身的產(chǎn)品質(zhì)量意識(shí)薄弱，選用劣質(zhì)原材料的問(wèn)題，就要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)監(jiān)管，提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的質(zhì)量意識(shí)，引導(dǎo)企業(yè)選用符合標(biāo)準(zhǔn)要求的原材料；如果是企業(yè)生產(chǎn)工藝、出廠檢驗(yàn)方面缺乏技術(shù)能力，就要幫助企業(yè)加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)工藝知識(shí)，標(biāo)準(zhǔn)知識(shí)的學(xué)習(xí)，建立設(shè)施齊全、技術(shù)過(guò)關(guān)的出廠檢測(cè)部門(mén)，從根本上提高企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量。為了不斷完善產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度，還要引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查工作從產(chǎn)品選擇、抽查方案設(shè)計(jì)、抽查實(shí)施過(guò)程、抽查結(jié)果處理等監(jiān)督抽查的全過(guò)程進(jìn)行全面考核，從技術(shù)層面對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查的實(shí)施效果進(jìn)行第三方評(píng)估，對(duì)未來(lái)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查工作提出有效建議，以此推動(dòng)建立起監(jiān)督抽查工作的事前技術(shù)把關(guān)、事中過(guò)程監(jiān)督和事后效果評(píng)價(jià)的反饋機(jī)制，嚴(yán)防工作中的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查工作切實(shí)產(chǎn)生實(shí)效。

四、制定獎(jiǎng)懲機(jī)制，助推質(zhì)量提升

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度發(fā)揮作用，不僅需要監(jiān)管部門(mén)轉(zhuǎn)變觀念、改革制度，還需要企業(yè)經(jīng)營(yíng)者意識(shí)到監(jiān)督抽查制度的重要性，自覺(jué)提升產(chǎn)品質(zhì)量。這就需要強(qiáng)化對(duì)不合格企業(yè)的后處理力度，通過(guò)媒體曝光、跟蹤幫扶等多種措施，切實(shí)讓企業(yè)認(rèn)識(shí)到提升產(chǎn)品質(zhì)量的重要性。同時(shí)要對(duì)連續(xù)多次抽查合格企業(yè)的制定獎(jiǎng)勵(lì)制度和優(yōu)惠政策，一是通過(guò)統(tǒng)一的渠道公開(kāi)抽查合格企業(yè)名單，為企業(yè)的產(chǎn)品做宣傳；二是引導(dǎo)消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)連續(xù)抽查合格企業(yè)的產(chǎn)品；三是減少對(duì)抽查合格企業(yè)的監(jiān)督抽查頻次；四是要在把監(jiān)督抽查是否合格作為產(chǎn)品招標(biāo)采購(gòu)的依據(jù)寫(xiě)進(jìn)相關(guān)文件；五是要聯(lián)合政府監(jiān)管部門(mén)、金融部門(mén)和相關(guān)媒體，給予合格企業(yè)以政策上的支持、金融上的保障、媒體上的宣傳。

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是我國(guó)在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管方面的一項(xiàng)非常重要的制度，促進(jìn)了我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量整體水品的提高，為保障消費(fèi)者的人體健康、財(cái)產(chǎn)安全做出了巨大的貢獻(xiàn)。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入，現(xiàn)有的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度已經(jīng)難以適應(yīng)市場(chǎng)的變化并發(fā)揮對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管作用，其中最主要的就是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查制度的有效性降低。解決這一問(wèn)題，就要從制度層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、各個(gè)部門(mén)相互配合、搭建專業(yè)組織實(shí)施平臺(tái)，提高監(jiān)督抽查制度的有效性，助力新形勢(shì)下我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量整體水平的提高，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。