不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下土地政策分析

楊琴

摘要：我國應(yīng)用的土地所有權(quán)二元體系具有不和諧性、不完整性、不嚴(yán)謹(jǐn)性和不科學(xué)性的缺陷，本文對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下土地的政策進行分析，探討相關(guān)建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度；土地政策；建議

中圖分類號：F301.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）012-0016-01

我國有關(guān)部門在2013年出臺了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，當(dāng)中提到目前使用的土地制度改革情況與方法，要求針對土地、房產(chǎn)、林權(quán)等互動產(chǎn)進行統(tǒng)一登記，對制度權(quán)利等措施加以細(xì)化并落實。眾所周知，在對土地制度進行改革時，土地所有權(quán)體制是改革的核心，尤其是變地二元分割結(jié)構(gòu)為一元化所有制土地，在土地、權(quán)利和價格上實現(xiàn)不動產(chǎn)的統(tǒng)一，才能確保其可持續(xù)發(fā)展。

一、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下土地政策存在的缺陷

1.不和諧性

首先是土地所有權(quán)人的主體不明確。從法律角度來看，《土地管理法》對土地所有權(quán)進行了兩種區(qū)分和規(guī)定，也明確所有權(quán)的歸屬是中央政府和國務(wù)院代表，而土地不需要進行登記，也不會頒發(fā)證書，那么前者就只是名譽代表，并不是所有權(quán)人。其次是集體土地所有權(quán)的主體不具備現(xiàn)實性，比如農(nóng)民集體組織實際是一個廣泛而不具有確定性的概念，而農(nóng)村居民委員會是非法人單位，沒有民事行為能力，作為一級人民政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就只能是管理者而不是所有者。

2.不完整性

首先國有土地所有權(quán)很多的條例都沒能得到實現(xiàn)。比如國有土地所有權(quán)權(quán)利并不是被國有土地所有者的國家進行控制，也非國務(wù)院實現(xiàn)，其依據(jù)的是地方政府的占有、支配與處分，那么對應(yīng)的所有權(quán)人，其實只代表擁有者。再如形式化占有的方式普遍存在，期間存在較多的占有收益與所有者收益無關(guān)聯(lián)的情況。此外還有土地收益非國家收益、土地處分收益等方面的不完整。其次是集體土地所有權(quán)的不完整，主要表現(xiàn)在集體土地占有為形式占有、集體土地非所有人使用、集體土地收益不完全、集體土地處分限于抵押權(quán)、限制權(quán)、拋棄權(quán)等等。

3.不科學(xué)性

首先是集體土地使用權(quán)覆蓋了集體所有權(quán)權(quán)能，比如農(nóng)民宅基地土地使用權(quán)無限期、無流動、無償，更多的是形式上和政治意義上的所有權(quán)。還有就是集體土地建設(shè)用地使用權(quán)不規(guī)范性，例如當(dāng)前使用權(quán)的兩種類型：使用土地權(quán)利人為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以通過無償劃撥獲得土地使用權(quán)；國有企業(yè)使用農(nóng)村集體建設(shè)用地形式為租賃，但租金普遍不高，那么土地運營資產(chǎn)與資本就失去其價值。由此可以看出，集體土地建設(shè)使用權(quán)架空了所有權(quán)。

其次是國有土地使用權(quán)剝奪國家土地所有權(quán)，主要體現(xiàn)為國有土地出讓了使用權(quán)并將國有土地所有權(quán)替代，如很多土地有償政策都是當(dāng)?shù)卣袨?，真正的土地所有?quán)人并沒有參與，而由此產(chǎn)生的土地價值會被土地使用者和政府瓜分。還有就是國有土地劃撥土地使用權(quán)，這有一定的歷史原因，長期以來土地都具有無償性、無期限和無流動性的特征，實際上的土地所有者成為了使用土地的人，這就會導(dǎo)致土地資源配置效率低，城市土地出現(xiàn)資源短缺和浪費的矛盾。此外，很多土地的使用沒能成功計入成本中，那么土地使用的經(jīng)營成本實際更高，對經(jīng)營效益形成錯誤的評估，在此基礎(chǔ)上容易造成競爭不公平的情況，這也是對土地所有權(quán)的藐視。

再者是國有土地租賃使用權(quán)，其架空了國有土地所有權(quán)人的權(quán)利，一旦使用權(quán)被提升，那么土地的市場價值實際就與其本質(zhì)的價值不符，容易擾亂土地市場的穩(wěn)定。

4.不嚴(yán)謹(jǐn)性

主要表現(xiàn)為集體土地供給給土地權(quán)益造成的影響，傳統(tǒng)的集體土地更多用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而非建設(shè)，但現(xiàn)在的集體土地用于農(nóng)產(chǎn)的占60%，那么所謂的農(nóng)村集體土地供給就沒有國家明確分法律規(guī)定，也不征求所有權(quán)人同意和政府機構(gòu)的批準(zhǔn)，無約束的分配應(yīng)用給集體土地所有權(quán)的權(quán)益造成損失影響。還有一些集體土地被國家建設(shè)需要征收，土地所有權(quán)人則“被國家給予一定的補償”，這就改變土地所有權(quán)的性質(zhì)，且征收過程中所有權(quán)主體概念不明，不利于所有權(quán)人的保障。

二、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下土地政策的相關(guān)問題分析

1.重構(gòu)土地權(quán)能需求，符合當(dāng)前新型的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展

由上述所知，二元體系已經(jīng)不適合現(xiàn)代不動產(chǎn)的統(tǒng)一管理要求，比如城鄉(xiāng)一體化、工業(yè)化、管理體系一體化等現(xiàn)狀影響土地權(quán)，各種農(nóng)村改造和對水牧林的整治也打破二元體系的限制，那么針對我國地域廣闊、人多地少的現(xiàn)狀，就必須理順國家、農(nóng)民之間土地所有權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，綜合統(tǒng)一規(guī)劃，充分合理利用，全面提高土地產(chǎn)能，采用土地用途性管制方式，頒布城鄉(xiāng)一體化的土地分類體制并進行一體化管理，才能推動經(jīng)濟與社會的全面發(fā)展。

2.構(gòu)建新型的土地權(quán)利體系

轉(zhuǎn)變二元管理方式為一元化土地權(quán)能制，主權(quán)控制上由中央政府實施對全國各地的土地主權(quán)管控，形成跨地域的四維化管理，并確定主權(quán)制。整合發(fā)展控制權(quán)與調(diào)劑權(quán)，根據(jù)不同地區(qū)的實際情況制定宏觀、長期的發(fā)展計劃。實現(xiàn)所有權(quán)的管理目標(biāo)，確保管轄區(qū)當(dāng)?shù)卣谕恋厮袡?quán)制度下實現(xiàn)土地經(jīng)濟價值。實施建設(shè)權(quán)，分為短期、過渡性的土地權(quán)益，要求土地所有權(quán)人通過合法方式獲取一定時期的建設(shè)用益權(quán)，投入產(chǎn)品并產(chǎn)生建設(shè)價值。而實現(xiàn)租賃權(quán)價值，針對土地的實際使用者，可采用承包、租賃、繳納和獲取價值的流程實現(xiàn)。

3.不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下城鄉(xiāng)一體化土地管理的實現(xiàn)

不動產(chǎn)經(jīng)濟價值的實現(xiàn)，基礎(chǔ)為同質(zhì)同價和同地同價，那么就要突破土地國有集體二元體系的束縛，確保登記的統(tǒng)一性，解決的措施如下：（1）確保土地使用權(quán)得到統(tǒng)一，采用土地用途管制的方法，對用途權(quán)利進行過渡性登記；（2）改變土地出讓金當(dāng)作不動產(chǎn)并實施年稅制，由此來調(diào)節(jié)一些市場上不合理房價和浪費占有資源現(xiàn)狀；（3）確定國有土地林權(quán)；（4）將國有土地中不平等的權(quán)利消除；（5）增加土地利用稅費與超出占有稅費；（6）鼓勵過渡時期實施土地權(quán)利登記措施，堅持節(jié)約用地和提高用地價值。

三、結(jié)語

綜上所述，對于當(dāng)前使用的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制下的土地政策還存在一些缺陷，本文結(jié)合筆者多年的研究經(jīng)驗對土地政策結(jié)合不動產(chǎn)的相關(guān)制度進行分析，以為相關(guān)工作人員提供一定的參考。