川西町：誰(shuí)在運(yùn)營(yíng)地方事務(wù)

胡俊凱 沈紅輝

農(nóng)業(yè)是川西町主要產(chǎn)業(yè)

人口減少及老齡化導(dǎo)致的人才匱乏和基層政府治理能力下降，是日本地方振興面臨的一大課題。在山形縣川西町，《瞭望東方周刊》記者采訪了當(dāng)?shù)氐恼鎸?shí)情況，并了解到其對(duì)解決地方課題的新探索——地方運(yùn)營(yíng)組織（RMO）“吉島閃亮互助會(huì)”。這一模式，得到了政府和民間的廣泛認(rèn)同，據(jù)總務(wù)省統(tǒng)計(jì)，有超過(guò)80%的市町村認(rèn)為有必耍建立地方運(yùn)營(yíng)組織。

“理想鄉(xiāng)”的難言之隱

在縱貫日本東北地區(qū)的奧羽山脈南端，與朝日山地之間，有一塊米澤盆地。川西町位于這個(gè)盆地的中西部。其南面為吾妻山系，最上川自吾妻山順勢(shì)而下，向北流過(guò)米澤平原。川西町在1955年“昭和大合并”中由小松町、大壕村、犬川村、中郡村、玉庭村、吉島村等一町五村合并而成，因其位于最上川西岸，故得名。

川西町境內(nèi)平原與丘陵各占一半。平原多稻田，丘陵多果園，產(chǎn)業(yè)以農(nóng)業(yè)為主，以及由優(yōu)質(zhì)稻米和水釀成的本地酒、遠(yuǎn)近聞名的米澤牛等。本刊記者于中秋季節(jié)抵達(dá)，放眼望去，到處是大片金黃色的稻田，遠(yuǎn)處山巒起伏深灰淺黛，河流泛著粼光，村落人家點(diǎn)綴于田園原野之間，宛如一幅幅鄉(xiāng)村風(fēng)光油畫(huà)。

平凡、自然、恬靜……這是我們對(duì)川西町的初步印象。約一個(gè)半世紀(jì)前，英國(guó)女旅行家依扎伯拉-巴德在《日本奧地紀(jì)行》里記載了當(dāng)時(shí)米澤平原川西一帶的田園生活，認(rèn)為這里是亞洲的“理想鄉(xiāng)”。

百年白駒過(guò)隙。川西町經(jīng)過(guò)戰(zhàn)后七十余年的和平歲月，在物質(zhì)豐富、生活便利之時(shí)，開(kāi)始遇到了新的課題——人口減少和老齡化。這也是當(dāng)今日本幾乎每一個(gè)地方都遇到的問(wèn)題。我們采訪時(shí)，川西町人口已不足1.5萬(wàn)，比1955年減少了整整一半。比八年前2010年的1.73萬(wàn)減少了兩千三百多人。町民平均年齡51.6歲，65歲以上的老年人約占總?cè)丝诘?5%。

人口減少和老齡化帶來(lái)的復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題無(wú)須贅言：沒(méi)有了人，還談什么“理想”。在川西町，從基層政府（市町村自治體）角度看，還有一個(gè)公開(kāi)的難言之隱，這一問(wèn)題已經(jīng)影響到町政府對(duì)地方的治理了。

“川西町少子老齡化現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，但各種行政服務(wù)需求并未減少。作為町政府，我們沒(méi)錢(qián)、沒(méi)人，沒(méi)法滿足居民的需求。”川西町城鎮(zhèn)建設(shè)課地方振興組工作人員金子滿博對(duì)我們說(shuō)。

不僅是町政府無(wú)法應(yīng)對(duì)繁重的地方管理和振興工作，曾經(jīng)在地方自治中發(fā)揮過(guò)積極作用的非營(yíng)利組織（NPO），如農(nóng)協(xié)青年組織、農(nóng)協(xié)婦女組織、母親協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)振興團(tuán)體、防止犯罪協(xié)會(huì)等，成員也大都高齡化，工作缺乏創(chuàng)意和推動(dòng)力。村落加速空洞化，土地荒蕪，空屋增加，人們對(duì)家鄉(xiāng)的自豪感逐漸消失。

這一問(wèn)題并非川西町獨(dú)有。日本大多數(shù)基層政府普遍面臨因人口減少、老齡化導(dǎo)致的稅收減少、社會(huì)保障負(fù)擔(dān)增加，政府人手不足、基層治理力不從心，干部老化、缺乏創(chuàng)新發(fā)展新理念和有效對(duì)策等問(wèn)題。

“自上”“自下”結(jié)合的改革

吉島原來(lái)是個(gè)行政村，由若干個(gè)自然村落組成，有723戶人家，其中360戶為農(nóng)家。農(nóng)家多為兼職務(wù)農(nóng)，只靠種田為生的家庭不超過(guò)10戶。吉島合并到川西町后，為町里七個(gè)地區(qū)之一。川西町有七所小學(xué)校，按小學(xué)校區(qū)劃分為小松、大塚、犬川、中郡、玉庭、東澤、吉島七個(gè)地區(qū)。

在吉島交流中心（原吉島公民館），我們見(jiàn)到了當(dāng)?shù)啬苋烁邩蛴珊?，他是非營(yíng)利活動(dòng)法人“吉島閃亮互助會(huì)”的事務(wù)局長(zhǎng)。在日本，針對(duì)傳統(tǒng)村落隨著人口減少而出現(xiàn)的瓦解趨勢(shì)，很多地方都將公民館等原町村公共設(shè)施改造成供住民活動(dòng)、交流的“小據(jù)點(diǎn)”。吉島的這個(gè)“小據(jù)點(diǎn)”現(xiàn)在由“吉島閃亮互助會(huì)”運(yùn)營(yíng)。不僅如此，“吉島閃亮互助會(huì)”現(xiàn)在還負(fù)責(zé)整個(gè)吉島地區(qū)的事務(wù)運(yùn)營(yíng)和發(fā)展。

高橋由和給我們講述了這個(gè)地方運(yùn)營(yíng)組織的來(lái)龍去脈。

1996年以后的幾年里，由于納稅人減少，又找不到新的發(fā)展項(xiàng)目，川西町財(cái)政狀況相當(dāng)嚴(yán)峻，瀕臨破產(chǎn)，對(duì)七個(gè)地區(qū)的事務(wù)管理已力不從心。2002年前后，在時(shí)任首相小泉純一郎力推郵政民營(yíng)化和行政、財(cái)政改革的大背景下，川西町政府提出將七個(gè)地區(qū)的公民館民營(yíng)化。町政府撤走了公民館的工作人員，將公民館的管理委托給原設(shè)在公民館的吉島社會(huì)教育振興會(huì)。

高橋由和講解“吉島閃亮互助會(huì)”的來(lái)龍去脈

兩年后，町政府制定川西町建設(shè)基本條約，首次將町民的權(quán)利和義務(wù)明文化，提出官民攜手建設(shè)川西町的“合作伙伴理念”。四年后，町政府引入“指定管理者制度”，即將原本僅允許地方政府及其外圍組織運(yùn)營(yíng)的公共設(shè)施交由企業(yè)、財(cái)團(tuán)法人和NPO運(yùn)營(yíng)。

“指定管理者制度說(shuō)白了就是把公民館的管理和運(yùn)營(yíng)都交給吉島自己負(fù)責(zé)。既如此，我們自然就要成立自己的運(yùn)營(yíng)主體，自己制定吉島的發(fā)展藍(lán)圖，并讓町政府將交付金一次性發(fā)放給我們?！备邩蛴珊驼f(shuō)。

吉島公民館以前只涉及吉島地區(qū)的社會(huì)教育事務(wù)，并不涵蓋整個(gè)地區(qū)的發(fā)展。為此，吉島居民自發(fā)組建“構(gòu)建地區(qū)交流中心研討會(huì)”，經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，決定成立吉島地區(qū)運(yùn)營(yíng)組織，來(lái)籌劃、落實(shí)吉島地區(qū)的全面發(fā)展。2007年，老態(tài)龍鐘的社會(huì)教育振興會(huì)被撤銷(xiāo)，“吉島閃亮互助會(huì)”應(yīng)運(yùn)而生。

“吉島閃亮互助會(huì)”由居民選舉出理事會(huì)，由事務(wù)局負(fù)責(zé)具體工作。事務(wù)局下設(shè)自治、環(huán)境衛(wèi)生、福利、教育四個(gè)部，這種架構(gòu)與町政府相似，目的是便于與町政府對(duì)接。四個(gè)部分別承擔(dān)本地區(qū)的屆民交流、產(chǎn)業(yè)振興、村鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境健康、育兒支援、老齡護(hù)理、生活支援、生涯教育、人才培養(yǎng)等工作。

川西町的其他六個(gè)地區(qū)，也先后成立了類(lèi)似的地方運(yùn)營(yíng)組織?！邦腔A(chǔ)。我們?cè)诖嘶A(chǔ)上成長(zhǎng)發(fā)展?！备邩蛴珊驼f(shuō)。

日本總務(wù)省地方自立幫扶課課長(zhǎng)助理中井孝一對(duì)我們介紹說(shuō)，這種地方運(yùn)營(yíng)組織正在全國(guó)范圍興起。在“平成大合并”過(guò)程中許多地方政府制定了“自治基本條例”“城鎮(zhèn)建設(shè)基本條例”等。為本地居民自主解決本地課題提供了法律依據(jù)。全國(guó)超過(guò)四分之一的市町村創(chuàng)立了1600多個(gè)這種組織（截至2015年），其中約70%是不具備法人資格的民間團(tuán)體，剩余的30%為NPO法人。這些組織以小學(xué)校區(qū)為活動(dòng)范圍，主要收入來(lái)源是市町村補(bǔ)助金、會(huì)費(fèi)和農(nóng)副產(chǎn)品、本地特產(chǎn)直銷(xiāo)收入等。

這種地方居民自主解決本地課題的探索，得到了政府和民間的廣泛認(rèn)同，據(jù)總務(wù)省統(tǒng)計(jì)，有超過(guò)80%的市町村認(rèn)為有必要建立地方運(yùn)營(yíng)組織。

怎么解決“錢(qián)”和“人”的問(wèn)題

從2007年正式成立到現(xiàn)在的11年間，“吉島閃亮互助會(huì)”有效地推動(dòng)著諸多原本由町政府負(fù)責(zé)的事務(wù)和本地區(qū)的振興事業(yè)。

“在町政府看來(lái)，‘吉島閃亮互助會(huì)不僅起到了很好的替代和補(bǔ)充作用，還非常具有發(fā)展?jié)摿?，蘊(yùn)含了各種可能性。他們?cè)诘胤浇ㄔO(shè)中有很多創(chuàng)意值得學(xué)習(xí)。”町政府的金子滿博對(duì)我們說(shuō)。

“吉島閃亮互助會(huì)”建立了頗具特色的“達(dá)成共識(shí)機(jī)制”和“籌資機(jī)制”。高橋由和說(shuō)。作為傾聽(tīng)居民心聲的平臺(tái)，他們定期舉行對(duì)話交流會(huì)、召開(kāi)小委員會(huì)，搜集居民提出的課題和創(chuàng)意。以此為基礎(chǔ)。事務(wù)局成員分析各個(gè)部門(mén)的課題，策劃出一個(gè)個(gè)具體的活動(dòng)、項(xiàng)目。理事會(huì)對(duì)此進(jìn)行審查，最后交由全體居民組成的總會(huì)進(jìn)行審議。若獲得通過(guò)，活動(dòng)和項(xiàng)目就正式落實(shí)。這是一種自下而上進(jìn)行地區(qū)建設(shè)的民主機(jī)制?？倳?huì)決策采取少數(shù)服從多數(shù)的方式。

“籌資機(jī)制”則包括各種嘗試，比如利用便利店的休憩場(chǎng)所組織當(dāng)?shù)厥卟说忍禺a(chǎn)早市，農(nóng)產(chǎn)品六次產(chǎn)業(yè)化，運(yùn)營(yíng)當(dāng)?shù)亟∩砭銟?lè)部等?，F(xiàn)在，“吉島閃亮互助會(huì)”每年的預(yù)算收入在6000萬(wàn)日元至7000萬(wàn)日元之間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于川西町其他六個(gè)地方運(yùn)營(yíng)組織平均1500萬(wàn)日元的收入水平。

原因不復(fù)雜。其他地方運(yùn)營(yíng)組織的財(cái)源基本上全靠町政府的交付金。而“吉島閃亮互助會(huì)”既從事商業(yè)活動(dòng)，也從縣政府、中央政府那里獲得補(bǔ)助金——關(guān)鍵是他們提得出具體的民生建設(shè)項(xiàng)目。2017年。“吉島閃亮互助會(huì)”的收入約為6000萬(wàn)日元，其中80%來(lái)自中央和縣政府的補(bǔ)助金和商業(yè)活動(dòng)收益金（如農(nóng)產(chǎn)品直銷(xiāo)等）。此外還有會(huì)費(fèi)：家庭會(huì)員一年會(huì)費(fèi)為2000日元。

我們?cè)谌毡酒渌胤秸{(diào)研時(shí)，時(shí)常遇到一個(gè)地方因一兩位能人而振興，而當(dāng)這些領(lǐng)頭人一旦老去或故去，振興事業(yè)隨之萎縮的事例。高橋由和對(duì)我們說(shuō)。他們考慮到了這個(gè)問(wèn)題，并形成了一套培養(yǎng)人才的制度。

“人才培養(yǎng)應(yīng)該由誰(shuí)負(fù)責(zé)？這是地方的課題，當(dāng)然就該由地方負(fù)責(zé)。”高橋說(shuō)?！凹獚u閃亮互助會(huì)”把人才培養(yǎng)分為經(jīng)理和干事兩種類(lèi)型。經(jīng)理就是經(jīng)營(yíng)、管理互助會(huì)的人才。干事是從事具體活動(dòng)的人才。

每隔兩年，吉島地區(qū)的22個(gè)町內(nèi)會(huì)（類(lèi)似村民自治小組）各自推薦一批18歲至35歲的年輕人來(lái)“吉島閃亮互助會(huì)”四個(gè)部邊工作邊研修，任期兩年。任期滿后，部分人留下來(lái)繼續(xù)研修兩年。在這個(gè)過(guò)程中，互助會(huì)理事長(zhǎng)和事務(wù)局長(zhǎng)負(fù)責(zé)給研修者打分。合格并積累了四年經(jīng)驗(yàn)的人可以進(jìn)入事務(wù)局工作。開(kāi)始學(xué)習(xí)專(zhuān)業(yè)管理、營(yíng)銷(xiāo)等知識(shí)，成為互助會(huì)的骨干。這些骨干以后要么轉(zhuǎn)任理事，要么返回町內(nèi)會(huì)，成為町內(nèi)會(huì)的“帶頭人”，他們?cè)偻诰蛐碌哪贻p人輸送到互助會(huì)研修。

互助會(huì)還邀請(qǐng)外地專(zhuān)家學(xué)者和企業(yè)家來(lái)吉島舉辦講座，組織年輕人和住民進(jìn)行各種討論、交流。“我們還和町政府進(jìn)行人才培養(yǎng)合作。町里七個(gè)地方運(yùn)營(yíng)組織都會(huì)選拔人才去町政府進(jìn)修，為期一年?！备邩蛴珊驼f(shuō)。

山形縣川西町占島交流中心——町民活動(dòng)的小據(jù)點(diǎn)