北京“減證”：一次刀刃向內(nèi)的自我革命

陳融雪　烏夢達(dá)

2018年6月28日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好證明事項(xiàng)清理工作的通知》，部署全面清理各類證明。事實(shí)上，從2015年11月27日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于簡化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》算起，中國的“減證”之路已走了兩年多。

以北京為例，兩年來分三批取消了201項(xiàng)證明事項(xiàng)，在實(shí)踐中進(jìn)行了踏破鐵鞋的大量調(diào)研、有勇有謀的多方博弈，以及大膽的創(chuàng)新和思考。

國家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，“從‘減證看‘簡政，如果說簡政放權(quán)是全面深化改革的‘先手棋和轉(zhuǎn)變政府職能的抓手，那么‘減證就是與‘簡政互為表里、刀刃向內(nèi)的自我革命，是政府職能轉(zhuǎn)變的過程，真正牢固樹立為民宗旨的過程?！?/p>

逼出322項(xiàng)證明

全國一共有多少證明？這恐怕是難以回答的問題。

為了摸清北京的情況，厘清證明的法理和減證的原則，北京市政府在2016年減證之初請社會組織做了個課題調(diào)研。

“結(jié)果，專家也搞不清楚?！北本┦姓畬徃霓k相關(guān)負(fù)責(zé)人說，他們只能自己擼起袖子，居委會街道辦挨個跑，竟然摸出了1000多項(xiàng)證明。

由于沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和口徑，這些證明五花八門。比如，關(guān)于家庭困難的證明，開具出的名稱就有十多種；關(guān)于住址的證明，對應(yīng)的管理事項(xiàng)就多達(dá)二十多項(xiàng)。

更令人頭疼的是，審改辦拿了這些證明讓各部門認(rèn)領(lǐng)，好多部門都不認(rèn)賬，說不是自己要求開具的。

“怎么辦？我們只能讓部門自己報。他們報出了100多項(xiàng)?！痹撠?fù)責(zé)人回憶，在這個基礎(chǔ)上，北京研究取消了74項(xiàng)，保留了36項(xiàng)。

保留36項(xiàng)證明——這個數(shù)字看起來不錯。但審改辦決定更進(jìn)一步。“我們不相信原有證明只有一百多項(xiàng)！”該負(fù)責(zé)人說，為了逼出所有隱瞞的項(xiàng)目，北京啟動了第二批減證舉措，發(fā)文通知各部門要做證明保留目錄，目錄清單外的證明將來一律不算。

這一下，各部門又報了200多項(xiàng)。

前后一共322項(xiàng)證明的內(nèi)容涉及居民婚姻家庭、住房服務(wù)、社會保障、收入財產(chǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)，涉及企業(yè)設(shè)立、法人變更、資質(zhì)許可等多個方面，涉及國務(wù)院相關(guān)部門在京機(jī)構(gòu)、駐京部隊(duì)、市（區(qū)）黨政群團(tuán)機(jī)關(guān)、市高級法院等30多個部門。

減證也要斗智斗勇

報上來的證明，如何減？北京摸著石頭過河，先集中培訓(xùn)，再開門清減。

“每一次清減，我們都集中了市、區(qū)兩級審改辦和部門工作人員進(jìn)行動員培訓(xùn)。”北京市政府審改辦相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，培訓(xùn)內(nèi)容包括三個方面：一是明確清理工作意見、任務(wù)和要求。二是部署清理任務(wù)范圍、原則、方式方法，完成時間節(jié)點(diǎn)和注意事項(xiàng)。三是講解示范本批清理摸底調(diào)查表和研究報告模板。

集中培訓(xùn)之后，各部門根據(jù)要求提交研究報告，審改辦據(jù)此展開清減證明的會談。

“從證明名稱、設(shè)立依據(jù)、年受理量、取消還是保留，取消后的辦理方式……一個部門半小時的流水席，一項(xiàng)項(xiàng)都要談。”該負(fù)責(zé)人說，高峰期一個禮拜能開五十次會，每天都在研究材料，每減一項(xiàng)都是動之以情、曉之以理，都是斗智斗勇。

在這樣的氛圍里，多數(shù)部門都很配合清減。“但也有部門不愿意減證，找上門來拍桌子、吵架?！痹撠?fù)責(zé)人如是說。

為何有的部門寧可吵架也不愿減證？“證明的背后是部門利益，權(quán)力部門化，部門利益化，利益?zhèn)€人化，導(dǎo)致了證明難減，以至于有的地方減證越減越多?！蓖粲駝P指出，要清減證明，必須打破審批結(jié)構(gòu)的怪圈。

“長期以來，我國并沒有明確的證明設(shè)定管理文件，也沒有相應(yīng)明確的管理機(jī)構(gòu)，使得一些行政機(jī)關(guān)和辦事機(jī)構(gòu)想怎么設(shè)就怎么設(shè)?！蓖粲駝P說。有的證明，就是為了借機(jī)收費(fèi)，比如專利申請過程中就存在類似問題。

“骨頭再硬也得啃?！北本┦袑徃霓k相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在北京市委市政府的支持下，各部門的減證成果被納入了年度績效考核。

按照“成熟一批，清理一批”的原則，自2016年5月至今，北京分三批共取消了201項(xiàng)證明，另有26項(xiàng)已報國務(wù)院清理，全市準(zhǔn)備暫時保留95項(xiàng)證明。

回看北京清減前的那些證明，依據(jù)法律法規(guī)設(shè)定的占35%，依據(jù)部門章規(guī)、規(guī)范性文件設(shè)定的占20%，沒有設(shè)定依據(jù)的占45%。從基層開具證明的實(shí)際看，能夠證實(shí)并開出的證明占31%，難以開出的占69%。

值得注意的是，在實(shí)際操作中，北京對41項(xiàng)沒有法律依據(jù)但涉軍涉外或群眾就近開具證明較為便利的證明暫時予以保留。

“其中，下一步能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享等條件成熟的，再進(jìn)一步予以清理取消；確實(shí)需要長期保留的，將要求相關(guān)部門提請人大修訂相關(guān)法規(guī)。”北京市政府審改辦相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

對此，汪玉凱認(rèn)為，有些應(yīng)該存在的證明，比如涉軍、涉外國、涉外地等人員的證明，很難通過其他方式辦理。而這些證明，有的并無相關(guān)法律設(shè)定依據(jù)，一旦取消，或?qū)⒃斐烧Ч芑蛏暾埲宿k事困難。

另一方面，有依據(jù)的證明也并非等同于可以保留。

尚需破解“信息孤島”

“讓百姓少跑腿、信息多跑路，解決辦事難、辦事慢、辦事繁的問題。”這是習(xí)近平總書記2016年4月19日在主持召開網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會時的明確要求。

“不能再讓老百姓為個證明東奔西跑了?！痹?018年6月6日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)總理明確提出，全面清理各類證明事項(xiàng)。

“取消不是徹底撒手不管了，而是通過政府部門或行業(yè)內(nèi)部系統(tǒng)進(jìn)行核查，不再讓辦事人本人四處奔波開證明了?！崩羁藦?qiáng)說，“各部門隸屬同一個政府，就應(yīng)該一個窗口對辦事群眾和企業(yè)。能夠政府內(nèi)部互相證明的事項(xiàng)，政府就該自己擔(dān)起核查的責(zé)任來?！?/p>

“實(shí)際上，這是一種流程再造，正在倒逼政府信息共享?！蓖粲駝P指出，2016年政府工作報告提出大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”以來，我國的政府部門信息化已經(jīng)取得了很大的成就，但最大的難點(diǎn)還是數(shù)據(jù)共享。

為解決信息孤島的問題，國務(wù)院已于近期提出抓緊推進(jìn)社會信用體系建設(shè)和信息共享。

“既要有打破部門利益藩籬的勇氣和決心，也需要技術(shù)的支撐和進(jìn)步?！蓖粲駝P如此解讀。

除煩苛之弊、施公平之策、開便利之門。減證不僅僅是做減法，更是簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)，是一個牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程。

“黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視轉(zhuǎn)變政府職能，加快推進(jìn)‘放管服改革，推動政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”汪玉凱指出，“跑腿的煩惱”越來越少的背后，既有效提高了行政效能，也使群眾的“獲得感”顯著提升。