淺析基層財政預(yù)算管理中存在的問題及對策

趙小佳

【摘 要】基層財政預(yù)算是我國財政預(yù)算的基礎(chǔ)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公共財政預(yù)算思想不斷深入，基層財政預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化管理要求不斷提高。現(xiàn)階段基層財政預(yù)算管理還是存在編制方法簡單粗糙、預(yù)算執(zhí)行剛性約束不足，預(yù)算監(jiān)督流于形式等問題，嚴(yán)重影響了地方財政預(yù)算管理的質(zhì)效，阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響地方政府的公信力。本文主要從預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督幾個主要方面對基層財政預(yù)算管理存在的問題進(jìn)行了分析，并且有針對性的探究解決辦法，提出解決方案，推進(jìn)基層財政預(yù)算管理水平再上一個新臺階。

【關(guān)鍵詞】基層財政；預(yù)算管理；問題；對策

一、引言

隨著國家財政預(yù)算改革推進(jìn)，逐漸形成了中央、省、市縣的為主體的三級財政預(yù)算管理體系，作為財政預(yù)算管理的基礎(chǔ)，基層財政預(yù)算管理在地方治理的進(jìn)程中起著舉足輕重的作用，他不僅是基層政府的收支計劃，更是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段；地方政府直接和社會民生相聯(lián)系，基層財政預(yù)算管理的實效最終落實到千家萬戶，立竿見影，因此加強(qiáng)基層財政預(yù)算管理尤為重要。但目前基層財政預(yù)算管理在編制、執(zhí)行、考核等方面還存在很多問題。因此，改革和完善基層財政預(yù)算管理是勢在必行，只有不斷推進(jìn)基層財政預(yù)算管理全面、科學(xué)、規(guī)范，才能在有限的財力之下，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)性作用，更好的提供基層公共服務(wù)，完善社會保障體系，保障民生需要、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。

二、基層財政預(yù)算管理存在的問題

1.財政預(yù)算編制方面存在的問題

（1）財政預(yù)算計算方法不科學(xué)。目前，基層財政預(yù)算編制通常采用“基數(shù)加增長”的方式，以縣級公共財政預(yù)算編制為例，年初收入按上級要求達(dá)到的增長率計算出當(dāng)年的收入總量，支出分教育、科學(xué)技術(shù)、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水、保障住房等幾個主要政府收支分類科目按上級考核目標(biāo)需要達(dá)到的增長率計算當(dāng)年的支出情況，財政預(yù)算不是考慮實際需要而更多考慮行政考核指標(biāo)的因素。

（2）編制時間不科學(xué)。根據(jù)我國《預(yù)算法》第十條規(guī)定，中國預(yù)算實行歷年制，即從公歷1月1日起至12月31日，因此我國財政預(yù)算編制僅僅只有三四個月時間，除去法定節(jié)假日實際編制預(yù)算的時間更短，預(yù)算編制的質(zhì)量和合理性可想而知。

（3）預(yù)算編制內(nèi)容不完整。完整的財政預(yù)算包括四本，即公共財政預(yù)算、政府基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社?；痤A(yù)算。目前我國實行了部門預(yù)算改革，做到一個部門一本預(yù)算，支出具體細(xì)化到項目?；痤A(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算相對比較粗放，只達(dá)到簡單的收支平衡要求。

2.基層財政預(yù)算執(zhí)行方面存在的問題

（1） 收入反映不完整。部分基層行政事業(yè)單位還沒完全貫徹“收支兩條線”的理念，當(dāng)年超收收入不及時列入當(dāng)年預(yù)算收入反映，不及時入庫，而是滯留在非稅收入過渡戶或財政專戶上，影響了財政預(yù)算收入的真實性和完整性。

（2）存在年終突擊花錢。主要由于上級專項轉(zhuǎn)移支付到達(dá)基層存在著時效性?；鶎咏Y(jié)算時間過晚，部份專項甚至到年底才撥付到位，項目當(dāng)年無法執(zhí)行，按政策又必須列支，因此存在年終搞突擊支出，確實無法列支出去只有轉(zhuǎn)入暫存。

（3）預(yù)算調(diào)整隨意性大。由于年初部門預(yù)算不科學(xué)、不細(xì)化，年終執(zhí)行時，部分單位出現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足的問題，這又帶來“部門申請、領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)、追加預(yù)算”的隱形分配。

（4）單位調(diào)整支出項目隨意性大?；鶎迂斦A(yù)算因為受到財力限制，單位基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)都偏低，加上目前基層行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革還沒有完全理順，單位基本支出需要存在缺口，因此存在將項目支出經(jīng)費(fèi)彌補(bǔ)基本支出的現(xiàn)象。

3.基層財政預(yù)算監(jiān)督方面存在的問題

（1）人大監(jiān)督剛性不足。按照《預(yù)算法》的規(guī)定，財政預(yù)決算、調(diào)整預(yù)算都必須經(jīng)過人大審議通過才能執(zhí)行。財政預(yù)算報告是個專業(yè)性比較強(qiáng)的報告，目前人大審議財政預(yù)算的時間一般也只有2-3個星期，在如此短的時間內(nèi)要想讀懂并認(rèn)真、逐項的審議財政 預(yù)算很難做到?；鶎诱{(diào)整預(yù)算報告調(diào)整支出僅僅到類級，沒有細(xì)化到具體項級、目級，審議時也是流于形式。

（2）審計監(jiān)督相對滯后。近年來審計單位加大了“三公經(jīng)費(fèi)”、重點(diǎn)民生支出、重點(diǎn)專項資金的審計，但是，目前審計是對既成事實的事后審計，難以及時的發(fā)現(xiàn)問題，把問題消滅在萌芽狀態(tài)。

（3）社會監(jiān)督比較薄弱。目前基層一級財政都開通了財政編制和政務(wù)信息公開網(wǎng)，但訪問量很少。主要原因是基層群眾作為納稅人主動監(jiān)督納稅人的錢如何使用的意識還不是很強(qiáng)；財政預(yù)算公開內(nèi)容全面性及細(xì)化程度有限，客觀上也不便于群眾監(jiān)督。

三、加強(qiáng)基層財政預(yù)算管理的對策

1.提高基層財政人員業(yè)務(wù)水平和能力素質(zhì)

加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力水平，通過定期舉辦預(yù)決算培訓(xùn)班結(jié)合信息化管理系統(tǒng)，認(rèn)真學(xué)好《預(yù)算法》，學(xué)好《行政事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》，加強(qiáng)基層隊伍建設(shè)，加強(qiáng)基層人員配置，提高基層人員待遇，建立正向激勵機(jī)制，促使基層財政人員為人民理好財，為政府當(dāng)好家，做人民滿意的理財人。

2.推進(jìn)基層行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革

加快推進(jìn)基層事業(yè)單位改革，逐步消化解決基層行政事業(yè)單位超編、混編等歷史遺留問題，逐步做到單位性質(zhì)與編制統(tǒng)一，科學(xué)合理分配編制、定編到人。將承擔(dān)行政職能事業(yè)單位轉(zhuǎn)為公務(wù)員管理單位，公益類事業(yè)單位和從事經(jīng)營的事業(yè)單位逐步分離，公益類單位合理確定財政供給率，經(jīng)營類事業(yè)單位逐步改制為企業(yè)，財政不再供養(yǎng)。

3.加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理

財政部門國有資產(chǎn)監(jiān)管要嚴(yán)格按照《政府采購法》相關(guān)規(guī)定，對政府采購活動進(jìn)行預(yù)決算管理，規(guī)范采購程序，確保政府采購工作有序進(jìn)行。同時行政事業(yè)單位定期要對國有資產(chǎn)的動態(tài)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，各預(yù)算單位要建立固定資產(chǎn)登記制度，健全資產(chǎn)購置、驗收、保管、使用、處置等內(nèi)部管理制度，做賬實相符、賬賬相符。

4.細(xì)化財政預(yù)算管理

一是提前著手財政預(yù)算工作。公共財政預(yù)算建議至少應(yīng)在同級財政人民代表大會舉行前2個月向人大常委會有關(guān)部門匯報預(yù)算編制情況，提交預(yù)算草案必須細(xì)化到款項。部門預(yù)算方案是按“二上二下”的程序進(jìn)行，一上階段建議提前到公歷年前，結(jié)合部門決算情況，提出單位預(yù)算方案，為后面程序留足審核、批復(fù)的時間。

二是提高部門預(yù)算編制的完整性科學(xué)性，按政策足額保障人員經(jīng)費(fèi)和共用經(jīng)費(fèi)的定額標(biāo)準(zhǔn)，保證基本支出的正常需要，確保機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。規(guī)范項目預(yù)算，建立項目庫，有的放矢，合理控制單位項目和集中審批項目的比重，做到該放權(quán)的放權(quán)，該集中的集中。

三是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算單位要嚴(yán)格按照財政預(yù)算批復(fù)執(zhí)行預(yù)算，嚴(yán)格追加預(yù)算，確實需要追加，必須按法律程序經(jīng)人大常委會調(diào)整預(yù)算通過方可追加，不得隨意調(diào)整基本支出和項目支出，不得隨意改變資金的用途，提高預(yù)算的剛性約束。

四是建立地方債務(wù)預(yù)警機(jī)制。隨著地方性政府債務(wù)的不斷擴(kuò)大，地方政府的償債壓力也不斷增加，未來幾年地方政府將迎來政府債務(wù)還本付息的高峰期，將給原本財力就不充裕的基層財政雪上加霜，為了防范地方債務(wù)風(fēng)險，地方債務(wù)管理也應(yīng)全面納入地方政府預(yù)算管理體系之中。一方面要積極化解老債，做好到期債務(wù)的置換工作；另一方面每年要提取一定數(shù)額的償債準(zhǔn)備金，做好到期債務(wù)的償還工作。

5.強(qiáng)化財政預(yù)算監(jiān)督

重視事前控制，提高人大審議的權(quán)威性，以人大常委會預(yù)算工作委員會為基礎(chǔ)，抽調(diào)一批專業(yè)知識強(qiáng)，由長期從事財政、審計、統(tǒng)計工作的專業(yè)能力強(qiáng)的同志為預(yù)算工作委員會委員為審議政府預(yù)算服務(wù)。

加強(qiáng)事中控制，注重跟蹤問效。對執(zhí)行的各個預(yù)算項目實行動態(tài)化管理，特別是上級?？詈椭攸c(diǎn)項目要建立臺賬，隨時跟進(jìn)，對符合條件的項目在保障安全性的前提下，要加快支出進(jìn)度，同時注重支出均衡性，防止突擊花錢。對專業(yè)性強(qiáng)的項目聘請中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督驗收。配合上級，本級審計、紀(jì)檢部門開展對教育、衛(wèi)生、社保、精準(zhǔn)扶貧、保障性住房等涉及民生的專項支出開展定期專項審計。對“三公經(jīng)費(fèi)”等納稅人關(guān)心的項目除按規(guī)定接受例行審計外，還要定期在政府門戶網(wǎng)站進(jìn)行公開公示，接受群眾和社會輿論監(jiān)督。

注重事后評價。重視年終決算。根據(jù)上級決算批復(fù)的時間，基層決算要持續(xù)到第二年的6月份，預(yù)算單位要如實編報年度財務(wù)決算，通過決算反應(yīng)年度預(yù)算執(zhí)行情況，注重預(yù)決算數(shù)據(jù)的對比分析，將其作為下年度預(yù)算的重要依據(jù)同時探索有效的預(yù)算績效評價機(jī)制，設(shè)立權(quán)威評價機(jī)構(gòu)，注重績效評價，提高財政資金的使用效率。

參考文獻(xiàn) ：

[1]羅賢棟.我國財政預(yù)算管理中存在的問題及對策[J].財政論壇， 2009（7）：6-7.

[2]張梅艷.深化我國部門財政預(yù)算改革：問題與思路[J].西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（9）：13-19.