社會工作參與構(gòu)建城市低保社會支持網(wǎng)絡(luò)研究

馬蘭蘭

摘要：本文基于“社會工作參與吉林省社會救助”課題組實(shí)地調(diào)研與訪談，概述長春市城市低保政策及現(xiàn)狀，分析城市低保家庭的社會支持網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)狀及問題，從社會工作角度進(jìn)行相關(guān)總結(jié)與反思。

關(guān)鍵詞：城市低保;社會支持網(wǎng)絡(luò);社會工作

一、問題的提出

據(jù)民政部資料顯示，截至2015年底，全國有城市低保對象957.4萬戶、1701.1萬人。全年各級財(cái)政共支出城市低保資金719.3億元。2015年全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)451.1元/人·月，比上年增長9.5%;全國城市低保月人均補(bǔ)助水平316.6元，比上年增長10.9%。隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，居民生活水平的提高，城市低保居民人數(shù)不斷的下降，但是低保居民的人口基數(shù)仍然龐大。最低生活保障制度作為保障貧困人口基本生活權(quán)益的一項(xiàng)制度性安排，在維護(hù)社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了作用，在新常態(tài)下，研究提高城市低保居民的幸福感，關(guān)注其社會支持網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，讓城市低保居民更有尊嚴(yán)和價(jià)值的活著，具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)回顧

城市居民最低生活保障制度，簡稱城市低保，是指國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障的一種制度性安排。中國開始探索建立城市低保制度，始于20世紀(jì)90年代初。1997年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年年底前，縣級以上城市和縣政府所在地的鎮(zhèn)都要建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月底，中國668個(gè)城市1638個(gè)縣級人民政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立了低保制度。特別是2001年下半年以后，由于中央財(cái)政和地方各級財(cái)政持續(xù)空前的投入，城市低保制度的覆蓋面迅速擴(kuò)展，保障標(biāo)準(zhǔn)也隨之較大幅度提高。截至2006年9月底，中國城市居民最低生活保障人數(shù)達(dá)2227余萬人，人均月保障標(biāo)準(zhǔn)為162元，1至9月份的人均補(bǔ)助差額為76元。經(jīng)過十多年的努力，中國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮(zhèn)居民，符合條件的城鎮(zhèn)困難群眾基本得到了應(yīng)有的保障。

目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界主要是關(guān)注城市低保群體的社會保障，許多學(xué)者通過對城市低保多年的從業(yè)經(jīng)歷或是深入研究，提出了目前我國城市低保的現(xiàn)狀和存在的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，也從體制、機(jī)制、管理等方面提出了自己的意見和建議，這也給長春市城市低保的管理起到了很大的指引作用。如沈蘇燕、李放（2007）認(rèn)為，低保邊緣群體自身要積極就業(yè)，積極工作，同時(shí)政府要出臺相應(yīng)支持政策，幫助其順利就業(yè);衛(wèi)潔（2008）提出，要對低保邊緣群體的就業(yè)根據(jù)其就業(yè)能力進(jìn)行分類指導(dǎo)，有針對性地開發(fā)就業(yè)。郭健美和邢潔（2009）認(rèn)為從制定低保邊緣群體社會救助管理政策出發(fā)，發(fā)展專項(xiàng)救助，完善階梯式社會救助體系，建立“發(fā)展性救助政策”。還有許多學(xué)者分別從不同的側(cè)面，如心理健康、比較研究等方面對低保邊緣群體的社會救助制度進(jìn)行了研究和探討。但大多數(shù)研究研究也只是從制度層面探討救助，幾乎沒有從權(quán)能發(fā)展方面救助。因此，對城市低保社會支持網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建具有很大的創(chuàng)新及研究價(jià)值。

2003年至現(xiàn)在，社會救助制度漸成體系并與專業(yè)社會工作全面融合。同時(shí)隨著城鄉(xiāng)最低生活保障制度全面確立和社會救助體系的逐步完善，社會救助從道義性救助到制度性救助，從消極救助到積極救助，從單一救助到綜合救助的轉(zhuǎn)變，我國專業(yè)社會工作也獲得了發(fā)展的社會環(huán)境和制度條件。2006年，中央作出建設(shè)一支宏大的社會工作者隊(duì)伍的指示。2015年和2016年政府工作報(bào)告，兩次提出加強(qiáng)社會治理創(chuàng)新，發(fā)展專業(yè)社會工作等一系列戰(zhàn)略決策，為社會工作職業(yè)化以及功能作用發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)，也為社會救助和社會工作的融合提供了現(xiàn)實(shí)可能性。我國社會工作者積極參與社會救助實(shí)踐社會工作對社會救助中的預(yù)防機(jī)制和服務(wù)保障作用日益明顯。

長春市于1995年開始探索城市低保制度，1997年1月21日，長春市公布了《長春市城市居民最低生活保障暫行辦法》，正式建立城市最低生活保障制度。2005 年，長春市出臺了《長春市人民政府關(guān)于長春市城市居民最低生活保障對象優(yōu)惠扶持政策的規(guī)定》，對城市低保家庭醫(yī)療、教育、住房、取暖、法律援助等方面給予扶持，在保障其基本生活的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)其勞動自救能力。2008年，長春市在全省范圍內(nèi)率先建立了低保標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)波動聯(lián)動機(jī)制，使低保標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。2010年，全省最低生活保障規(guī)范化管理現(xiàn)場會在長春市召開，將長春市城市低?！皟杉壒芾?、三級聯(lián)審”模式經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行全省推廣。

長春市城市低保建立以來，不斷建立完善制度機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)范化管理，實(shí)現(xiàn)了動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，并隨著信息核對等審核審批手段的不斷發(fā)展，確保城市低保認(rèn)定的精準(zhǔn)度。截至2015年12月，城區(qū)及開發(fā)區(qū)共保障城市低保對象 4.16萬戶，人數(shù)7.13萬人，年支出低保資金約3億元，人均補(bǔ)助水平達(dá)到每人每月516元。長春市城市低保家庭優(yōu)惠扶持政策的制定出臺，標(biāo)志著對貧困人口基本生活方面的救助上升到全方位的幫扶救助。

三、社會工作參與構(gòu)建社會支持網(wǎng)絡(luò)分析

社會支持網(wǎng)絡(luò)包含兩個(gè)核心概念：社會網(wǎng)絡(luò)和社會支持。本文論述的社會支持網(wǎng)絡(luò)主要從社會工作角度出發(fā)，包括正式社會支持網(wǎng)絡(luò)和非正式社會支持網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的綜合性網(wǎng)絡(luò)，其中非正式支持包括家庭內(nèi)部支持、鄰里支持、朋友支持等，正式支持包括政府支持、社會支持、社會組織支持等。

第一，正式支持。在政府和社區(qū)的支持方面，根據(jù)實(shí)際調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，社區(qū)在政府低保政策倡導(dǎo)下，社區(qū)對城市低保群體支持內(nèi)容單一，主要是物質(zhì)性支持，大部分社區(qū)僅是幫助申領(lǐng)低保，發(fā)放米、油之類的食物等，沒有在情緒疏導(dǎo)、支持網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等方面給服務(wù)對象提供實(shí)際幫助。政府作為城市低保家庭最重要正式支持網(wǎng)絡(luò)，擁有大量資源，有責(zé)任且有能力為貧困家庭提供社會支持;而社區(qū)作為最基層的組織，與低保家庭聯(lián)系得最為緊密，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要作用，但是現(xiàn)實(shí)生活中社區(qū)功能因各種因素的影響并沒有完全發(fā)揮。筆者經(jīng)過調(diào)研和走訪了解到，盡管政府和社區(qū)對低保工作十分重視，但是其對低保家庭的社會支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

保障民生是政府不容推卸的責(zé)任和義務(wù)，政府無疑應(yīng)當(dāng)在民生建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。但是政府并不是唯一的保障力量，隨著改革開放的不斷深化，社會組織日益發(fā)展壯大，逐漸成為社會保障的重要補(bǔ)充為量。社會組織參與社會建設(shè)可以發(fā)揮重要作用，比如在社會建設(shè)中，社會組織憑借自身非營利性和民間性，作為政府與人們溝通的橋梁，可促成和諧的干群關(guān)系;社會組織可以彌補(bǔ)政府部門由于機(jī)制、認(rèn)識、投入等方面不足而產(chǎn)生的服務(wù)漏洞。這尤其體現(xiàn)在弱勢群體救助方面，主要方式是利益表達(dá)以保護(hù)其話語權(quán)以及通過免費(fèi)咨詢來提高其生存和發(fā)展能力等。社會組織一般可以分為社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)等。然而在實(shí)際調(diào)研中，城市低保家庭一般對于社會組織了解不足，在生活中有困難的時(shí)候，也不會想到向社會組織求助，并且，當(dāng)了解了之后，服務(wù)對象也存在一定的顧慮，不太愿意受助。這種情況比較普遍，幾名受訪者的態(tài)度比較一致。

第二，非正式支持。首先，家庭和家族作為社會化結(jié)構(gòu)的中心，對個(gè)人的影響遠(yuǎn)大于其他社會系統(tǒng)。這種社會關(guān)系格局可以用費(fèi)孝通先生的“差序格局”理念來形象地說明，“好像把一塊石頭丟在水面上所產(chǎn)生的一圈圈推出去的波紋。個(gè)人位于他所推出的圈子中心，跟波紋所推及之處產(chǎn)生聯(lián)系，并且隨著波紋愈推愈遠(yuǎn)、愈推愈薄”。在這種社會關(guān)系格局中，由內(nèi)而外依次是親子、夫妻、兄弟姐妹、其他親屬、非親屬。中國傳統(tǒng)的社會關(guān)系即以血緣關(guān)系的遠(yuǎn)近為基礎(chǔ)的社會關(guān)系。根據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城市低保家庭成員之間的深層次交流不夠，精神壓力無法排解，某些低保家庭中存在夫妻頻繁吵架的現(xiàn)象。這無疑會給家庭生活帶來消極影響，從而影響家庭支持功能的發(fā)揮。被訪者也表示每當(dāng)自己的家庭面臨生活上的各類困難時(shí)，會首先向父母和兄弟姐妹等親屬求助，但是其實(shí)他們從中獲得的幫助較少，不是因?yàn)樗麄儾辉敢鈳椭?，而是因?yàn)樗麄兊慕?jīng)濟(jì)條件也一般。親屬間的同質(zhì)性導(dǎo)致了家族支持的不足。而且還有部分低保家庭是獨(dú)居生活，無法獲得家庭和家族支持。其次，由鄰居、朋友、同事等構(gòu)成的社會支持網(wǎng)絡(luò)，也是低保家庭的重要支持力量。但在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多低保家庭很缺乏這方面的支持。由于周圍同屬貧困家庭的同質(zhì)性，其鄰里能幫助的地方比較有限。而且其大多數(shù)很少與鄰里交往，朋友也很少，還有大部分是失業(yè)人員，因此在這方面的社會支持網(wǎng)絡(luò)也比較缺乏。以下面筆者整理的調(diào)研的案例為例：

惠民佳苑社區(qū)受訪者，齊先生，50多歲，吉林省長春市，初中文化，喪偶，視力殘疾二級，無職業(yè)，廉租房，2011年申請低保至今，齊先生單獨(dú)居住在 39 平方米的廉租房，居住環(huán)境一般：單人床，有一般家用電器，冰箱、電視等。

齊先生的身體健康狀況較差，有視力殘疾的同時(shí)患有腦血栓等疾病。齊先生表示雖然辦有醫(yī)?？?，但并不知道怎么用。因此其醫(yī)療主要靠自費(fèi)，看病主要集中在春秋兩季，費(fèi)用在1000-5000左右。通過訪談了解到齊先生有一女兒，30多歲，已經(jīng)嫁人。雖然有時(shí)女兒會救濟(jì)照顧，但是因?yàn)槠溆屑彝ィ丶掖螖?shù)也少。齊先生表示目前的家庭困境主要是疾病醫(yī)療，雖然低保金對其解決家庭生活困難起了很大作用，但不能解決醫(yī)療費(fèi)用問題。

齊先生個(gè)人比較獨(dú)立，心理樂觀，自尊心較強(qiáng)。他表示已經(jīng)習(xí)慣獨(dú)立生活，不需要他人長期照顧，即使遇到問題也會在迫不得已情況下才向親朋好友求助，而鄰里之間交往少。最后當(dāng)談及社會表示工作對社會工作專業(yè)和職業(yè)從沒有聽說過，但是愿意參加我們組織的相關(guān)服務(wù)活動。

四、總結(jié)與反思

社會工作作為社會救助制度的倡導(dǎo)者和推動者。20世紀(jì)初期到20世紀(jì)50年代，社會工作由單純的社會救助的補(bǔ)充的實(shí)踐活動向科學(xué)化職業(yè)化專業(yè)化方向發(fā)展。隨著社會救助的制度化科層化，消極的社會救助制度帶來的弊端也日益顯現(xiàn)，具體表現(xiàn)在只注重現(xiàn)金補(bǔ)貼而忽視社會服務(wù)，只注重單向提供援助，不注重與受助者的互動，福利依賴現(xiàn)象日益嚴(yán)重等。此時(shí)，社會救助的實(shí)踐已與社會工作的理念出現(xiàn)了一定程度的背離，于是社會工作者成為社會救助的倡導(dǎo)者，為弱勢群體奔走呼號尋求大眾的關(guān)注和政策的支持。另一方面，他們又是社會救助執(zhí)行者，使社會救助的物質(zhì)援助與社會服務(wù)傳遞給被救助者。

城市低保家庭作為社會邊緣群體面臨著正式社會支持匱乏與非正式社會支持脆弱的雙重困境，本文僅從部分角度進(jìn)行了簡單介入分析，而城市低保家庭的社會網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建還需要更多方面的全方位進(jìn)一步更深的探索。

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